助推乡村振兴战略 促进生态文明建设——杭州市积极探索和实践全域土地综合整治新路径

□ 杭州市国土资源局 谢建华

近年来，杭州市在浙江省国土资源厅的关心指导下，按照“八八战略”再深化、改革开放再出发要求，围绕乡村振兴战略和生态文明建设落子布局，积极探索和实践全域土地综合整治新路径，取得了显著的成效，现已进入以点及面、全市推广的实施阶段，主要有以下几点做法和体会。

一、全力推动试点升级，率先探明全域整治工作路径

杭州市在全省乃至全国率先提出全域土地综合整治的概念，这是全市土地整治工作升级迭代、厚积薄发的结晶：杭州于1999年开始实施土地整理工作，主要着眼于增加耕地数量，实现耕地占补平衡。2003年，杭州市实施“百村示范、千村整治”工程，将土地整治作为其中重要环节，在推进农村基础设施建设和环境整治发挥了重要作用。2010年，市委市政府作出加快推进城乡区域统筹发展的战略部署，将土地整治作为重要切入点并尝试平台化运作。2013年，杭州市国土资源局在建德市大洋镇开展了农村土地整治整镇推进试点，结合小城镇改造，对土地开发、整理、复垦三项工作进行统筹整合，土地整治目标的多元化、实施模式的多样化、内容和效益的综合性等特点已经显现，形成了杭州土地综合整治1.0版本。2016年起，针对当前农村普遍存在的“耕地保护碎片化、空间布局无序化、资源利用低效化”等发展不充分、城乡不平衡问题，杭州市国土资源局在西湖区双浦镇启动试点，推行了“山水林田湖路村”全要素、全区域的综合整治和生态修复，第一次在全省乃至全国提出了“全域土地综合整治”的概念。业内专家普遍认为，双浦整治模式的目标更多元、手段更多样、内容更丰富，并引入了国土空间优化、生态修复、文化保护等要素，探索出了一条国土综合整治新路径，成功打造了杭州土地综合整治2.0版本。

杭州全域土地综合整治从提出概念，到开展试点，再到面上推开，标志着全市的土地整治工作在整治范畴上已由分散的土地开发整理向集中连片的综合整治转变，在整治目标上已由单纯的补充耕地向建设性保护耕地、推进生态文明建设和统筹城乡发展相结合转变，在整治内涵上已由增加耕地数量为主向“数量管控、质量管护、生态修复、综合整治”四位一体转变，逐渐实现了“补充耕地-以建促保-以节促用-回归自然-文化品味-区域发展”的多阶段蜕变，标志着杭州市工作路径已经基本形成，全域土地综合整治与生态修复工作由试点向面上全力推进。2018年，杭州市将实施43个整治项目，预期可复垦建设用地5367亩，垦造耕地14623亩。

二、大力创新工作方法，着力推动整治工作到底到边

在杭州土地综合整治迭代升级的过程中，全市各地根据各自资源禀赋和不同发展阶段，理性对待条件的差异性，因地制宜开展整治，涌现出了一批农村土地综合整治典型，有政府牵头试点打造的，有基层自发探索成功的。归纳起来是工作方法上的创新，整治模式上的创新，主要有全域整治、整镇整治、整村整治三种模式，分别对应城市周边、小城镇和纯农村三种不同发展地区。

（一）以优化国土空间为核心的全域整治模式

该模式重点在城郊结合部开展实施，打破镇、村行政界线，主要以区片为单位，对城郊地区的空间布局进行腾挪转换，对各类土地资源进行统筹利用，挖掘区域未来发展的新空间和新资源。如西湖区双浦镇位于杭州城郊，距离主城区仅15公里，于2016年开展全域土地综合整治。为破解该地区耕地保护碎片化、空间布局散乱化、土地利用低效化问题，一是强化规划引领，按照多规融合的思路，打破村界更大尺度优化空间布局。二是推进增减挂钩，腾挪集聚、增减挂钩，合理安排各类各业用地需求。三是严格保护耕地，统筹高标准农田、粮食功能区和基本农田整备区建设，新增耕地1267亩、耕地等级提升627亩。四是打造现代农业，流转土地2.65万亩，引入农业龙头企业，着力发展现代农业、都市农业、精品农业。五是治理矿山隐患，全面实施中和治理和生态复绿。初步形成了“农田集中连片、建设用地集中集聚、空间形态高效节约”的土地利用格局。

（二）以小城镇建设为核心的整镇整治模式

重点在远郊小城镇开展实施，主要以乡镇为单位，结合小城镇建设，对符合条件的农用地进行全面整理，通过宅基地复垦支持农民下山脱贫，通过整治获取耕地占补平衡等各类指标和调剂资金，支持经济社会发展和小城镇综合整治。如建德市大洋镇位于建德市东南部，与兰溪市交界，于2013年开展土地综合整治“整镇推进”试点。通过找准“市县协作、资源互补”一个切入点，抓好“组织领导和规划引领”两项关键工作，算好“耕地、建设用地、整治资金”三本账。五年来，全镇共完成垦造水田1800亩、垦造旱地800亩，建设用地复垦500亩，土地指标收益10.08亿元，全镇19个行政村共偿还各类短期借款约1400万元，基本实现“零负债”；打造千亩彩色水稻基地、万亩果蔬乐园等田园综合体，增加就业岗位3000余个，有力推动农业产业转型升级。

（三）以美丽乡村建设为核心的整村整治模式

重点在纯农业乡村地区开展，主要以行政村为单位，结合美丽乡村建设，以盘活农村存量建设用地为主，因地制宜开展农用地整理，对村庄环境面貌进行全面整治，促进农村一二三产融合发展。如建德市葛塘村位于建德市钦堂乡西南部。近年来，该村两委班子发挥“领头雁”作用，带领群众自发探索开展“全景式规划、全方位打造、全民化参与”土地整治，通过建设用地复垦和垦造水田新增耕地61.8亩，收获第一桶金725万元，并以此撬动村庄环境提升、特色产业发展，极大地增强了村民的获得感。探索形成了纯农村地区以村为单位的全域土地综合整治新模式，充分展现了基层改革创新的活力，十分具有可复制性和可推广性。

三、聚力完善政策机制，努力保障整治工作有序推进

从杭州实际探索经验来看，开展全域土地综合整治，要全面厘清“五本账”、科学把握“五个关”、统筹推进“五个+”，坚持从大处着眼、小处着手、深处着力，统筹整治力度、建设深度、推进速度、财力承受度以及农民接受度，做到既量力而行又尽力而为。

（一）注重顶层设计，全面厘清“五本账”

一是厘清思想认识账。从深化“八八战略”和改革开发的高度，充分认识全域土地综合整治的重大意义，进一步维护农民土地权益、激活农村沉睡的土地资产、增强人民获得感。二是厘清土地平衡账。按照“耕地数量不减少、建设用地不增加”原则，来空间腾挪、优化格局，并反复测算、心中有数、对应到点。三是厘清资金收益账。从全域的角度测算准资金的收支状况，既有当前的经济投入账，又有长远的综合效益账。四是厘清社会治理账。全域土地综合整治是对原有利益格局的调整，争议纠纷如何协调，社会矛盾如何化解等等，努力做到心中有数、准备充分。五是厘清民生权益账。让农民群众成为最大获益者，是推进工作的根本落脚点，在实施过程中，不折不扣落实好、保障好涉及人民群众的知情权、决策权、参与权，决不能“富了老板、丢了老乡、冷了农民的心”。

（二）强化过程监管，科学把握“五个关”

一是把好目标关。杭州市坚持从实际出发，统筹考虑资源状况、群众期盼、问题短板、基层组织战斗力以及整治潜力、资金保障等多方面因素，科学确定相应的整治模式和整治目标，确保整治项目申报一个、实施一个、成功一个。二是把好选址关。项目选址坚持以问题为导向，从耕地连片程度低、建设布局散乱、土地利用低效、公共设施缺乏、乡村风貌退化等诸多痛点和难点中，找出最突出的问题症结，作为开展整治的主攻方向。三是把好规划关。每一个整治项目实施前，按照“多规融合”的思路，针对发现的突出问题和主要短板，编制村土地规划和整治实施方案，科学安排整治项目和时序。四是把好质量关。全域土地综合整治不是简单的改田造地，把整治工作与美丽乡村建设、现代农业发展、规模经营、全民创业紧密结合起来，并强化景观环境设计，保护乡土文化、彰显地域特色，使该区域旧貌换新颜、“颜值”变价值。五是把好政策关。按照中央对深化农村土地制度改革的要求，严守坚守农村土地集体所有性质不改变、耕地红线不突破、建设用地不增加、农民权利不受损四条底线。

（三）着力整合资源，统筹推进“五个+”

一是做好“土地整治+优化空间”的文章。坚持“锁定总量、放活流量”原则，科学编制村土地规划，通过腾挪出发展空间、垦造出高标准农田、整治出美丽环境，实现生态空间重塑、生活空间重建、生产空间重构。二是做好“土地整治+土地流转”的文章。通盘谋划全域整治后土地的规模经营，做到规划一张图、资金一本帐、土地一统用、政策一盘棋，确保整治后土地高质量流转，使之成为土地流转的先行区、产业振兴的示范区、农民长效增收的实验区。三是做好“土地整治+村庄整治”的文章。结合无违建创建、美丽乡村建设、小城镇环境综合整治等工作，大力推进拆违控违、消除“脏乱差”，完善公共配套设施，有序推进农村居民点解决，提升人居环境。四是做好“土地整治+生态修复”的文章。按照打造“山水林田湖草”生命共同体的理念，将清洁田园、矿山复绿、治水剿劣等生态修复工作纳入全域整治范围，使整治的过程称为修复生态空间、还原自然属性、建设美丽乡村、倡导绿色生活的过程。五是做好“土地整治+产业兴旺”的文章。通过全域土地综合整治，将“农地流转、农居集聚、耕地保护”三项措施有机结合，鼓励农村“三产”融合发展，打造现代农业产业园区，促进农村产业兴旺。