借鉴德国乡村整治经验助推全域土地综合整治

□ 浙江大学土地与国家发展研究院 谭 荣 王荣宇

实施乡村振兴战略，是党的十九大提出的重大任务。当前，按照习近平总书记对“千村示范、万村整治”工程的重要指示精神和浙江省委、省政府提出的“站得高一点、看得远一些、谋得深一层来谋划推进乡村振兴”的总体要求，全省上下正在开展全域土地综合整治工作。

全域土地综合整治是在现有农村土地综合整治的基础上，对农村生态、农业、建设空间进行全域优化布局，对田水路林村进行全要素综合整治，对高标准农田进行连片提质建设，对存量建设用地进行集中盘活挂钩，对新农村和产业融合发展用地进行集约精准保障，对乡村人居环境进行统一治理修复，以进一步发挥土地在农业农村发展中的基础性、引导性、控制性作用，促进土地利用方式和经济发展方式的转变。

全域土地综合整治在生态文明、空间规划和效率变革三个方面提出了新的更高的要求。从生态文明角度看，要坚持系统思想、尊重自然，统筹推进山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理，打造人与自然和谐共生发展新格局；从空间规划角度看，要坚持规划引领、节约集约，强化“多规融合”和规划引导，促进土地资源要素有序流动，提升土地节约集约利用水平；从效率变革角度看，要坚持政府搭台、农民主体，建立健全政府主导、部门协同、群众参与的工作机制，形成工作合力，让农民共享全域土地综合整治成果。

在德国，基于土地整理的乡村整治已经成为农村发展大背景中的一个重要的组成部分，其潜在的作用已经得到越来越多的认可。在近二三十年，德国已经将土地整理在农用地结构优化上的功能拓展到更多的公共服务功能，包括：（1）提升农业产业结构（降低细碎化程度和扩大农场规模）；（2）推进自然和环境保护工程的实施（按照欧盟Natura 2000和水框架指令）；（3）保障国家和地方性的基础设施工程建设（高速公路、铁路、农村道路和耕作区域的通达等）；（4）缩小城乡之间的差距；（5）提供更好的居住环境；（6）增加就业、教育、医疗服务；（7）保护文化。

可以看出，德国的乡村整治起步早、经验多，尤其是在以空间规划为基础（含景观规划），开展了土地整理的公私合作以提升治理效率，推动经济社会生态三方面的协调发展，这些都与当前全域土地综合整治的目标内涵极为相似。为此，本文针对性地介绍德国在空间规划、效率变革和生态占补三个方面的经验，以期能助推全省全域土地综合整治工作有效开展，为加快建设安全、绿色、高效、法治、和谐的美丽国土提供参考。

一、规划引领：空间规划体系

德国的空间规划是德国乡村整治的基本依据，能够有效引导各地因地制宜、科学开展乡村整治。该规划体系自身以及与中国规划比，有以下突出特点。

（一）顶层谋划，基层为主

德国是联邦制国家，涉及规划分工的政府结构主要分为联邦政府、州政府、市政府。空间规划的制定是联邦政府和州政府的主要职责。联邦政府空间规划的目的是合理规划和控制德国内部土地利用，以适应自然、经济、社会的协调和可持续发展。联邦政府的空间规划是一种指导性的土地空间布局规划，不涉及具体的土地利用。州政府的空间规划的目的是在联邦政府的空间规划框架下，制定州级的、总揽性的空间规划和发展规划。州级别的规划也不涉及具体的土地利用。市政府根据市镇（包括乡村）的具体情况将联邦、州的“空间布局规划”“州发展规划”以及“区域发展规划”等制定的发展目标具体化和可操作化，因此市级规划虽然必须符合联邦和州空间规划所设定好的指导性方案，但却是最具影响力，是实际的约束。市级的规划要能够根据地方的自然和社会条件对土地利用和开发进行详细的规划设计（一定意义上与中国城市规划中的总规和控规相似）。

（二）法律保障，权威性强

《联邦空间规划法案》和《联邦建设法典》是德国法律体系中构成规划和建设内容的两个基本法律，这两个法律是德国整个规划体系的法律基础。其实，德国每个层次的空间规划均有相应的法律支持，从宏观到微观、自上而下地构建了一个完整的规划法律体系，为空间规划的制定和落实提供了可靠的保障。德国空间规划体系的权威性很强，空间规划一经批准，不论是地方政府还是中央政府都不能随意修编，充分体现了规划背后公权力的强制性和约束力。

（三）公众参与，决策科学

德国的空间规划从编制伊始就强调公众参与，并在有关法律中作出了明确规定，包括规划编制和实施必须尊重公众的知悉权和参与权、公众可以参与空间规划程序等。贯穿规划全生命周期的公众参与有利于集民智、聚民力，提高规划的科学性、合理性，更好维护和实现群众利益。

（四）表面相似，实质不同

中国和德国两个国家的土地利用规划表面上看非常相似：第一，土地规划都有三个级别，即中央（联邦）、省（州）和地方（市级）；第二，土地利用规划都有法律基础，即使中国的法律基础相对薄弱；第三，三个级别的土地利用规划都有明确的分工和合作。但是，两个国家土地利用规划更多的是本质上的不同。第一个明显的不同是土地利用规划总体目标的不同。德国土地规划的目标关注的是如何实现人类社会和自然环境之间的协调发展，促进城乡之间的统筹，以及如何进一步提高土地规划分权状态下的土地利用效率。中国尽管规划也追求类似的目标，但当前更紧要的任务是加强土地利用规划的职能来实现土地（空间）用途管制。第二个明显的不同是不同层次土地利用规划之间的关系不同。德国的特征是上级规划（州级或者联邦级）要么是指导性规划，要么是为了提供地方政府无法提供的公共设施而编制的规划，地方政府实际上拥有非常明显的优势来编制以地方发展目标为导向的规划。一旦土地规划批准了，无论是地方还是联邦，都没有随意修改的权力。在中国，土地利用规划更是一种配额规划，而且是从上向下式的配额。配额由上级政府决定然后在下级政府间分配和调配。

二、治理效率：土地整理的合作模式

德国的乡村整治历史悠久，且有其传统的模式：主要是由各州政府自主推进整个工程的进展，为了防止农村的萧条，州政府有责任采取措施，使农村地区保持作为居住区和就业区所应具有的吸引力。近年来，随着农村发展中对村庄更新的需求逐渐增加，尤其在城市周边村庄的更新要考虑农村居民点和城市之间的连接关系，近年来德国在传统的农用地整理和市地整理之间的合作也逐渐受到关注。这种新的模式被称作合作整治模式，具有以下主要特征。

（一）于法有据，势在必行

《土地整理法》和《联邦建设法典》等法律是德国开展乡村整治的法律基础。一旦依法划定土地整理项目区后，在整理范围内的土地所有者都必须参加这个项目。没有任何人有权利拒绝参与，因为任何一个人的拒绝都将延缓整个项目的进程，进而损害公众利益。

（二）程序明晰，合理规范

当一个详细的整理规划和建设规划被制定了以后，市级政府就可以决定是否要开展土地整理的相关程序。整个项目的执行者可以是一个指定的委员会，也可以是合适的地籍或整理的管理机构。土地整理项目的首要工作就是划定整理的范围。接下来的工作就是考虑如何具体分配工作、开展土方工作和建设工作。这个环节主要包括通过现有的土地地籍和图斑等来登记参与者的地块、权属和地上建筑物。到这个步骤时，基本上法律的程序就完成了。相关的公共设施的建设并没有纳入这个整理和建筑的综合规划，而是由市政府来承担相应的建设责任并根据实际开支来支付成本。其他土地将由原土地所有者根据新的土地规划来分配并进行后续的建设。

（三）公私合作，互利共赢

在土地整理的合作模式下，政府主要发挥引导和组织的作用，即政府搭台；作为土地产权人的农户是土地整理的主要参与者和具体实施者，即农民主体。而促成政府与农户、农户与农户之间合作的关键则是土地整理的成本共担、利益共享。待整理区域的所有的土地面积要进行计算并且从中扣除掉用于道路、绿地和其他公共设施的用地。在剩下的土地上，每一个土地所有者将根据其原土地面积或者土地价值而分到一定比例的整理后的土地。如果还有剩余的土地，则将被市政府获得，这样就可以用于弥补市政府付出的成本。原则上，原土地所有者不能要求获得高于原土地价值的补偿。在经过数次讨论和修改后，土地区划的边界将被划定，新的土地区块将被界定，相关的补偿或者债务也将被清算。

总体而言，德国的乡村整治体现了一种有效的合作机制，市政府作为执行者和成本分担者，而原土地所有者可以表达自己的意见，并有权利将任何被认为损害自己或他人利益的事情上诉至法院，但这些对土地整理项目本身没有直接的影响。这个过程也为后续的建设规划奠定了良好的基础，同时也按照贡献分配给每个土地所有者相应土地。

三、生态价值：基于指标交易的生态占补

德国在乡村整治过程中高度重视生态环境的保护工作，以促进农村地区的可持续发展。2002年德国的国家自然保护法案颁布，这个法案要求对自然的任何影响都需要进行补偿。这个法案不仅要求对土壤进行补偿，还包括对生物多样性和物种的损害进行补偿。补偿的标准是由相应的规划管制者来负责。一般来说，所有的涉及到土地利用变化的项目都需要进行环境补偿，实现生态占补平衡。当然，乡村整治涉及的基础设施建设、道路施工和住房建新拆旧也不例外。现阶段，生态账户体系是德国乡村整治过程中实现生态占补的主要做法，具有以下特点。

（一）生态指标，市场交易

生态账户体系的核心是所谓的生态指标（eco-points）的交易。根据国家自然保护法案，任何类型的开发商需要对自己的行为造成的生态损害进行补偿，而补偿的标准就是要“支付”一定数量的生态指标。开发商可以从所谓的生态指标机构处购买，而这些机构的生态指标要么是自己经过生态保护等工程中积累的指标，要么是收购其他人的指标。开发商在进行土地利用改变要获得相应数量的指标，然后才能开始自己的开发活动。

（二）覆盖面广，手段多样

实际上，德国的生态占补所针对的开发行为更是一种广义上的开发，只要开发商造成了土地利用的改变，无论是从农用地变为建设用地，还是有林地变成农用地，只要利用方式改变后都会产生对生态的影响，进而都需要购买或存储相应的生态指标。而典型的补偿活动包括保护动物栖居地和提高生态保护区生物多样性等行动，也包括将农业生产活动从密集型向非密集型的管理方式转变，对森林进行优化管理等。这些活动都可以获得生态指标。

挤密桩试验的布桩试验施工完成后，在土挤密桩形成强度7d后，应委托第三方检测机构进行检测，检测从处理面起至设计深度每隔1m取样，进行室内土工试验，检测项目有：土的含水量、密度、比重、饱和度、孔隙率、液限、塑限、压缩系数、塑性指数、压缩模量、抗剪强度、湿陷系数。在设计指标能够满足的情况下尽可能使桩间距增大以节省投资，若不能满足，则继续缩小桩间距或增大孔径。取样完成后的取样孔回填中粗沙，灌水沉降稳定。依靠此实验确定满足设计参数后，才能进入正式施工。

（三）实施灵活，监管有力

当前全德国有21个授权的生态指标机构。他们在补偿措施和交易区域上有明显的不同。比如，黑森州是第一个实施了生态账户体系的州。补偿是基于区域补偿法令，由补偿机构（即Ökoagentur für Hessen）来协调和监管。这个机构协调各种可以用于补偿的生态措施，将这种补偿活动从土地规划的实施中独立出来。开发商在购买了生态指标后，将获得一个证书，这个证书证明了相应的待开发的项目的生态补偿已经完成。而实际的生态补偿是由生态补偿机构协调后由其他地方的补偿行动所实现。这种方式的好处是，开发商不需要立刻进行生态补偿，且其他地方的生态补偿也不存在时间上的限制。所有的项目实施还有相应的科学监管，比如与大学的合作等。

总体来说，生态账户体系代表着一种生态补偿行动经济价值的显现。这种体系有着明显的好处，比如补偿措施的质量能够得到很好地控制，各种补偿可以无量纲化。这样，大规模的开发也得以顺利开展，而且这种体系的透明度较高、公平性较好，对于开发商来说也简单易行。因此，基于指标交易的生态占补是德国弥补和减缓乡村整治引致的负面环境影响，维护农村地区生态系统总体平衡的有效工具。

四、德国经验的启示

德国乡村整治中的空间规划体系、公私合作整理模式以及生态占补机制直面现阶段全域土地综合整治面临的新形势、新要求，具有重要的借鉴价值。

全域土地综合整治要求坚持规划引领和开展农村用地空间治理，以应对村庄布局整体规划缺乏、空间布局散乱化等问题。对此，德国的空间规划体系则提供了基本的改革思路，即以空间规划为载体，积极开展村土地利用规划编制工作，做好全域整治的全域规划和全域设计，增强规划的权威性，推动“多规融合”在乡村落地实施；同时，鼓励村集体和村民参与，群策群力，研究确定村庄类别、功能定位、发展方向，顺应自然、尊重历史、突出乡土、体现文化。

全域土地综合整治要求政府搭台、农民主体，防止“政府大规模负债”倾向，切实维护农民和农村权益。德国土地整理的合作模式恰好回应这一改革诉求。推动地方政府与村集体和村民的分工合作，共同开展全域整治，不仅有助于解决“地从哪里来、钱从哪里筹”的问题，更能突出以人民为中心的发展思想，让农民共享土地综合整治成果，公平合理分配使用全域土地综合整治工程新增土地指标收益，使农村资源“取之于农、用之于农”。

德国的乡村整治以空间规划为引领，格局大、定位高，科学合理发挥公权力作用，为开展乡村整治提供基本遵循；以合作整治为载体，力促公私合作，强化资源整合，避免政府大规模负债，兼顾乡村整治的效率与公平；以生态占补为抓手，优化调整林地、水域等生态用地布局，保护水源涵养地、维护生物多样性，切实维护和改善农村的生态环境质量，促进“社会-生态”系统的可持续运转，真正让农民“望得见山，看得见水，记得住乡愁”。这些宝贵经验都值得我们在推进全域土地综合整治工作过程中因地、因时、因势加以吸收借鉴，从而有效助推乡村振兴战略实施。