以全域土地综合整治为抓手留住“田园松阳”最美风光

□ 松阳县国土资源局

松阳地处浙江省西南山区，瓯江上游，建县于东汉建安四年（公元199年），是丽水市最早的建置县，是浙江省首批历史文化名城，素有“桃花源”美誉。境内至今仍保留着一百多座格局完整的传统村落，是华东地区数量最多、保存最完好的地方，高山阶梯式、平谷式、傍水式和客家古村落在松阳的山水间交相辉映，被《中国国家地理》杂志誉为“最后的江南秘境”。

近年来，松阳县委、县政府把全域土地综合整治和古村落保护发展摆在践行“绿水青山就是金山银山”的战略全局来推进，站在“创建创新区、建设大花园”的高度，作出“文化引领乡村振兴”的精准定位，将松阳的生态优势转化为经济优势，努力实现“政府得土地、农民得实惠、城乡得发展、农村换新貌”多方共赢，让松阳人民“看得见青山绿水、记得住乡愁”。

全域土地综合整治是一项系统工程，牵涉面广而深。推进全域土地综合整治，既是新形势下缓解土地资源供需矛盾、加强耕地保护、促进城乡统筹发展的一项创新之举，也是构建“山水林田湖生态共同体”的重要一环，对松阳这样突出田园风光、打造“全域旅游”的县城来说尤为如此。近5年来，松阳县统筹谋划，分类施策，累计建成高标准农田10.3万亩，垦造耕地13942亩，实施农村土地综合整治项目39个，完成宅基地复垦面积1053亩，产生增减挂钩指标635.7亩。到2017年底，全县耕地面积28.09万亩、永久基本农田保护面积22.1万亩、标准农田面积11.29万亩。在全域整治过程中，松阳县想尽一切办法留住传统古村落这一宝贵资源，让松阳人民有根可寻。目前，全县累计71个村落列入中国传统村落名录，总量位居全国第二，华东地区第一，成为全国传统村落保护发展示范县、全国传统村落保护利用试验区、全国“拯救老屋行动”整县推进试点县。

一是坚持规划先行，突出“多规合一”。全域土地综合整治依据“全域规划、全域设计、全域整治”原则，明确提出以土地利用总体规划为底盘的“多规合一”。注重发挥各部门的整合功能，建立工程实施建设联动机制，打造工程区完整的内部联动系统，实行统一规划，把土地的利用、景观的塑造与功能的交叉等不同目标诉求整合为一个整体的规划方案。同时，将传统村落保护“活态保护、有机发展”的理念贯穿全域土地综合整治工程规划设计全过程，注重对生态格局和历史文化价值较高的区域进行特殊保护。编制《松阳县传统村落保护与发展总体规划》，把田园、山水、村落作为一个有机整体来规划、保护和建设，最大程度保护好自然生态底本和田园乡村风味。开展传统村落串点连线成片保护发展和主题化旅游线路规划研究，编制完成8个中国传统村落保护发展详细规划。

二是坚持政策创新，突出“多点开花”。根据松阳自身实际，统筹利用垦造耕地、农村土地综合整治、低效用地再开发、工矿废弃地复垦利用等多种政策平台，在确保耕地数量不减少、质量有提高、建设用地规模不增加的前提下，做到“该拆的拆到位、该整的整彻底”。同时，通过以奖代补等各种激励举措激发各单位和业主投身全域土地综合整治的积极性。2013年以来，先后出台《松阳县垦造水田实施办法》《松阳县“旱地改水田”耕地质量提升实施办法》《松阳县农村土地综合整治实施意见》《松阳县建设用地占用耕地耕作土层剥离再利用工作实施办法》，成功构建耕地数量、质量、生态“三位一体”的管护格局。以打造“古村落艺术创作胜地、民俗体验胜地、文化创作胜地”为目标，制定出台《关于加强历史文化村落保护利用 打造“松阳古村落”品牌的实施意见》《关于开展传统民居改造利用工作的实施意见》，着力推动一二三产融合发展。探索形成独具松阳特色的乡村旅游“征用+挂牌”“征购+转移”“收储+挂牌”“收回+租赁”“审批+修改”5种供地模式，为打通“两山”转换通道提供了具体的松阳实践。

三是坚持指标统筹，突出农民权益。传统村落保护村的许多老房子不能拆除，复垦指标拿不出，但农村村民建新房的意愿又相当强烈，这就产生了矛盾。为切实维护农民权益，保障传统村农民的建房需求，松阳县按照“宜保则保、宜建则建”的原则，深度结合农村土地整治、地质灾害搬迁治理、下山脱贫等政策平台，有效破解“保护与保障”的两难境地。5年来，松阳县专门针对传统村落保护村下达了400余亩农民建房用地指标，既满足了被保护村农民改善住房条件的强烈愿望，又使松阳祖祖辈辈创造的宝贵财富得到有效保护，丰富的历史文化得以延续和发扬。

四是坚持示范引领，突出精品打造。为选准选好全域土地综合整治突破口，进行全县调研摸底，最终选择村两委班子战斗力强、村民改造呼声高的象溪镇象溪一村作为首个示范工程，通过示范引领，以点带面，逐步在其他有条件的区域推广。2010年，该村被列为农村土地综合整治省级示范村。在全域土地综合整治过程中，注重与原生态的自然景观格局相辉映，整合了农村污水治理、水毁工程修复、小城镇环境综合整治等项目资源，建成石门广场、农耕展示馆、高氏宗祠等文化景观，并融入了露天乡村大舞台、旅游集散中心等元素。通过全域土地综合整治，象溪一村盘活建设用地53.40亩，结余建设用地复垦指标25.20亩。整治后的象溪一村还被评为国家级AAA景区，平均每年接待省内外游客近15万人。

五是坚持联动发展，突出文化传承。传统村落是我国农耕文明的精粹和中华民族的精神家园，蕴藏着丰厚的历史文化信息和自然生态景观资源。但在急剧的社会变迁和城镇化过程中，传统村落却日渐凋零，建筑坍塌、民俗淡化，只剩下孤独的老人在岁月沧桑中守望那份古朴与宁静。松阳县全域土地综合整治在生态文明大背景下，为保护和恢复“天人合一”的村落形态，加强村落的传统格局和历史风貌的整体保护，核心区严控建新房，外围区域建房注重建筑布局、高度、风格、色调上与村庄传统风格相协调。制定详细的补助标准，达到改造标准的，按建筑面积分别给予每平方米180元、120元和80元的补助。此外，发展民宿业另有相应的补助政策，吸引了江苏、上海等一大批工商资本发展乡村旅游，参与乡村建设。目前全县已有24村176户实施了民居改造。同时，加强村落自然生态环境的保护提升，着眼于优化“山水－田园－村落”和谐美的格局，以“最少、最自然、最不经意的人工干预”原则，引导农民调整农作物种植结构，美化农田生态景观；对生态湿地、古树名木进行全面普查、挂牌保护，对村庄周围的林相进行改造提升，对村庄水系、水口和有保护价值的水利设施进行保护和提升，开展标志性入口、街区景观建设，实现村落保护规范化、人居环境品质化和整体风貌协调化，对现存具有较高保护价值、鲜明时代印记及显著地域特色的历史文化建筑，本着“保护为主、精修为旨、艺术为重、和谐为本”原则进行保护修缮。使之成为“风貌完整、舒适宜居、富有活力、人文和谐”的美丽乡村，为全国传统村落保护发展工作起到积极的示范作用。

六是坚持适度开发，突出活态保护。八山一水一分田的松阳，耕地资源尤其是优质耕地非常有限，在全域土地综合整治过程中，坚持“耕地数量不减少，质量有提高”的原则，统筹抓好耕地占补平衡，凡是垦造耕地项目严格禁止在坡度25度以上林地、河道两岸、国省道15米以内、有古树或名贵树种分布等“十个范围”内立项，项目验收时严把质量关，实行按质论价。同时，采取后续耕种水稻、茶叶等农作物分类别补贴的激励机制，强化事前、事中、事后全程监管，有效避免“边开垦、边抛荒”现象发生。除山水林田之外，松阳对传统村落的保护也独具一格，突出传统村落“活态”保护，而非“标本式”保护，因为传统村落具有物质形态，也具有人文形态，每个村落中都有原住民生活并延续着传统的生产、生活方式，失去了原住民，传统村落就失去了灵魂，失去了民俗文化活动，传统村落就失去了魅力。只有活态保护才能优化村落的环境生态、传承村落的文化形态、培育村落的新型业态，形成人、村落、文化和谐共生的良性循环系统。其中商业利用可以改善村民生活，吸引外出打工村民回流，商业资金也可对传统村落建筑进行维护。在此过程中，松阳根据各村实际，分别在望松街道吴弄村、竹源乡横岗村、三都乡杨家堂村等传统村落探索出合作共赢型、置换收购保护型、租赁使用型、政府经租型、政府征收出让型、房屋产权买断型、聘请原住户参与保护型7种传统村落民居产权流转模式，形成“游客—原住民融合共生”“开发商—原住民融合共生”的发展模式。利用是手段，保护是根本，因此，在利用发展上，松阳既注重保护传统村落完整的风貌格局，又保护乡土建筑，更传承乡土民俗文化等非物质文化遗产，坚持发展小众化的“文化旅游”“深度旅游”，不让旅游庸俗化和肤浅化。

松阳最大的资本和发展优势是生态，如今已推出了8条乡村旅游精品路线，建成了“过云山居”“云上平田”“云端密境”等一批业界“现象级”民宿，全县2017年接待游客超过400万人次，旅游收入达28.67亿元，成为全国最佳养生休闲旅游名县、古村旅游目的地、省旅游发展十佳县，生态优势转化为经济优势逐步初显。今后，松阳将继续坚持“绿水青山就是金山银山”的战略布局，按照全域旅游的发展模式，以全域土地综合整治为抓手，把松阳作为一个大景区来建设，做到系统保护，慎拆慎建，把原生态的田园风光、原真的田园乡村风情、原味古朴沧桑的历史感，留下来，建设好。