秀水泱泱 梦里田园——嘉兴市秀洲区探索全域土地综合整治工作纪实

□ 何志强 夏文才 杨丽华

前不久，来到嘉兴市秀洲区新塍镇潘家浜村，笔者还以为步入了一个美丽的江南园林，竹林、绿树、花草、流水，典型的江南景致；小桥、曲径、亭阁、走廊，人造景观点缀其中，处处透出江南水乡的韵致。难怪她有一个好听的名字——梦里水乡潘家浜村。

▲ 火炬村旧村复垦后建成的高标准农田

美丽乡村，秀洲的一张“金名片”

潘家浜村是传统的粮油加工基地。全村总人口2045人，分13个村民小组、513户，主要经济作物是果树，每亩收入在7000-8000元左右。“梦里水乡”是浙江省美丽乡村建设的试点之一，除了旖旎的田园风光，还拥有可资发展旅游业的宋代古井、唐代梓树、唐雪宿庙等古迹。

自去年以来，秀洲区将全域土地综合整治与美丽乡村建设，特别是与目前正在区里开展的省级农业综合开发“田园综合体”建设结合起来，取得了显著的成效，生态环境得到改善，耕地质量有所提高，农民收入得以增加。

一个居住在潘家浜村的老婆婆告诉笔者，随着“梦里水乡”知名度的提高，村民陆续搞起了民宿经营，今年春节以来，外来客增多，她家的客房接待了好几拨客人，每天每套客房可以有120元的收入。

浙江是中国美丽乡村建设的发源地。多年来，通过全省上下的不懈努力，全省村容村貌和农村生态环境、农民生活质量和生活方式、农村生产条件和生产方式都发生了深刻变化。在秀洲，“美丽乡村”已经成为当地的一张“金名片”。

浙江全省范围内的全域土地综合整治工作于去年启动，今年全面铺开，其背景就是党的十九大报告提出的乡村振兴战略。浙江省认为，国土资源作为推进生态文明建设和绿色发展的空间载体，乡村振兴战略的实施必然涉及相应国土资源的优化整合，全域土地综合整治则是优化城乡空间格局、提高土地资源配置效率、助推乡村振兴战略的重要路径和抓手。

秀洲区的全域土地综合整治试点项目涉及王江泾镇、王店镇、新塍镇三镇16个村，项目区面积约11.8万多亩，其工作重心放在高标准农田建设和土地的空间置换上。通过实施全域土地综合整治，将建立健全有利于促进绿色发展与乡村振兴的农村土地管理制度，逐步形成农田农地集中连片、建设用地节约集约、生态环境和谐美丽的土地利用格局。

全域整治，助推乡村振兴的抓手

对嘉兴来讲，土地整治并非新生事物。自2009年起，嘉兴就在全市范围内紧锣密鼓地实施了土地综合整治工作，政府、社会、农民从中获益匪浅。

据统计，自2009年以来，秀洲区共实施农村土地综合整治项目97个，规划搬迁农户9189户，获取建设用地增减挂钩指标1.03万亩，户均节地在46%以上，有效缓解了秀洲区计划用地指标不足、补充耕地资源匮乏的矛盾。

然而，全域土地综合整治是一个全新的概念。它是在现有农村土地综合整治的基础上，对农村生态、农业、建设空间进行全域优化布局，对田、水、路、林、村等进行全要素综合整治，对高标准农田进行连片提质建设，对存量建设用地进行集中盘活，对美丽乡村和产业融合发展用地进行集约精准保障，对农村人居环境进行统一治理修复，目的是进一步发挥土地在农业农村发展中的基础性、引导性、控制性作用，促进土地利用方式和经济发展方式的转变。

秀洲区政府认为，土地整治经过若干年的发展，现在已经进入到一个新的阶段——全域综合整治阶段。全域土地综合整治这一概念融合了“创新、协调、绿色、开放和共享”的发展理念，要树立“数量、质量、生态、人文”四位一体的土地整治新理念，其内涵已经从最初的补充耕地数量向提高耕地质量、优化土地利用格局、促进城乡统筹发展、改善生态环境、注重综合效益的全方位整治转变。其内容包括三个方面：一是形成农田连片与村庄集聚的土地利用保护新格局、生态宜居和集约高效的农村土地利用空间结构；二是建立适应现代农村与现代农业需要的土地保障供给体系；三是健全城乡融合和区域统筹要求的土地要素流动机制。

按照秀洲区农村土地整治办专职副主任金峰的理解，两者的区别主要体现在两点：其一是侧重点不同，以前的土地整治只是侧重于宅基地拆迁与用地指标挂钩，而全域土地综合整治则侧重于土地使用在空间上的置换及优化；其二体现在垦造出的耕地上，全域土地综合整治致力于对耕地质量的全面改造和提高，所以规模更大、程度更深。

全域土地综合整治如何开展？秀洲的做法是三个结合，即将全域整治与这一轮村规划调整相结合；将全域整治与振兴乡村战略相结合；将全域整治与美丽乡村建设，特别是与目前正在秀洲开展的省级农业综合开发“田园综合体”建设相结合。

整治“脏乱差”，打造“田园综合体”

新塍镇是秀洲区全域土地综合整治工作的重点，该镇同时也是浙江省级农业综合开发田园综合体创建试点。去年，秀洲区政府制定了“田园综合体”三年行动计划，时间是2017年到2019年，开始时间与区全域土地整治工作吻合，于是，秀洲区将全域整治与省“田园综合体”试点建设结合起来，两者相得益彰，效果显著。

据了解，新塍镇的“田园综合体”项目，主要是在潘家浜村、火炬村等五个村进行，规划面积3.2万亩，其中核心区潘家浜村3300亩，目标是打造成一个粮油加工产业园。在全域整治中，潘家浜村大约需用地300多亩，现有耕地将作为基本农田调优区；火炬村则要拆除370多亩的宅基地，进行整村搬迁，复垦后的耕地将作为基本农田整备区。以前的火炬村是典型的“脏乱差”地带，违章建筑多。经过整治，目前火炬村的宅基地已全部拆除，涉及的农户全部搬进了安置小区。按照规划，这一区域的田水路林将全部整治成高标准农田，新增耕地1800亩左右。

为了使全域土地整治工作有章可循，去年以来，浙江省和秀洲区陆续制定出台了一系列指导性文件。

首先，浙江省国土资源厅于去年出台的《关于有序推进村土地利用规划编制和实施工作的指导意见》明确规定，“村土地利用规划要对拆旧和建新地块做出统筹安排。破旧、闲置、散乱、低效、废弃的农村建设用地应规划为拟拆旧地块，现状建设用地拆除并复垦为农用地的，带规划空间规模增减挂钩”。即以村级土地利用规划编制为基础，通过盘活存量建设用地，允许带规划空间规模实施增减挂钩项目。

其次，嘉兴市人民政府办公室印发了《嘉兴市全域土地综合整治“四百工程”行动方案》，按照“生态优先、保护优先、集约优先”的原则，统筹开展高标准农田建设、农村建设用地复垦、宜耕土地开发等土地整治活动，全面提升土地资源整体环境质量、全面优化乡村用地结构、节约集约精准保障城乡融合发展用地。

再其次，今年上半年拟定《秀洲区开展全域土地综合整治助推乡村振兴战略实施意见（征求意见稿）》，不久将正式下发实施。征求意见稿对区全域土地整治的工作重点、工作目标、主要任务及奖励激励政策等均提出了具体的标准和要求。

今年以来，秀洲区依据一系列相关政策，对新塍镇若干个村的基本农田布局编制了动态优化和空间置换设想方案，进而有序推进了区全域土地整治工作。

以农业为根本，以市场为主导，探索“三农”转型经验

在“田园综合体”创建试点中，秀洲区政府的指导思想是，坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，逐步建成让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的“田园综合体”，促进农业增效、农村增绿、农民和村集体经济增收，为“三农”转型发展探索出一套可推广复制的新型生产生活方式。

为了达到这一目标，秀洲区政府明确要求，“田园综合体”建设必须坚持四项基本原则。

一是坚持以农为本。通过挖掘新塍镇的农业特色产业、潘家浜美丽乡村的田园风光，促进农业和旅游业相结合。通过发展现代农业，促进一二三产业融合，促使农民受益、村集体经济发展、乡村治理能力得到有效提升。

二是坚持市场主导。按照政府引导、市场主导的原则，调动多元化主体共同推进“田园综合体”建设的积极性。区级层面重点做好三年规划管控和监督指导，从整体上把握方向。镇级重在创新建设模式，以市场化运作的要求，积极引导村集体经济组织、农民专业合作组织、家庭农场和涉农企业等新型经营主体以参股或入股的形式参与“田园综合体”建设，全面激活要素。

三是坚持因地制宜。立足新塍镇粮油产业和特色水果产业的禀赋和省级精致农业示范区、省级现代生态循环农业示范区两大农业示范区优势，发展农业旅游，打造农耕文化体验园、采摘园等一二三产融合项目；做强做精粮油产业和特色水果产业全产业链，力争创新与突破。

四是坚持集成改革。以体制机制创新为突破口，围绕农村生产生活生态“三生”同步的原则，在精品粮油、特色水果全产业链和美丽乡村农旅风景线路建设上，积极探索“农发＋”支农改革创新模式，同步推进各项改革措施，发挥“田园综合体”试点改革创新的集成作用。

实现“浙北粮仓·田园古乡”目标

秀洲区“田园综合体”建设发展的总目标是，经过三年的建设，将其建设成为融现代农业、休闲农旅、田园社区为一体的“浙北粮仓 ·田园古乡”省级“田园综合体”，实现“村庄美、产业兴、农民富、环境优”。

新塍镇位于秀洲高新技术产业开发区西侧，区位条件优越。新塍镇还是秀洲农民画的发源地，拥有嘉兴市最大的省级历史文化街区，同时，也是嘉兴市最早的省级美食名镇，镇域内有运河农场，精品美丽乡村、潘家浜农耕文化体验等资源。土地利用现状以耕地（水田）为主，建设用地以宅基地为主，现户均宅基地在1亩左右。

按照基本农田调优设想方案，基本农田优化区1230亩左右，包括规划布局地块周边以及现状零碎永久基本农田；基本农田整备区4100亩，其中2015-2017年整治验收新增耕地1800亩左右，均分布在火炬村；规划整治新增耕地3300亩，分布于周边毗邻的6个行政村。

秀洲“田园综合体”三年计划总投资3.2亿元，项目建成后，年总产值达到10亿元，其中新增产值2亿元以上；形成集种子培育、种苗种植、食品加工、冷链配送及产品销售于一体的精品粮油和特色水果两大全产业链，总产值达6.2亿元以上；建成一条嘉兴市级美丽乡村精品线，年乡村旅游人次20万以上；培育农业企业、新型经营主体等80家以上；增加农民工资性收入6000万元，增加村集体经济收入60万元以上，新增税收500万元以上。

同时，将在“田园综合体”建设中进行村级土地利用规划编制试点，在基本农田数量不减少、质量有提升、布局有优化的前提下，盘活建设用地空间500亩以上，腾退低效农用地500亩以上。

整合优化资源，实现全面发展

通过全域综合整治，秀洲区“田园综合体”将达到“增加耕地面积、提高耕地质量、改善生态环境、调整土地关系”的目标，最终促进人与自然的可持续协调发展。

空间格局全面优化。秀洲区以划分功能区为引导，实施全域土地综合整治，全面整合优化区域乡村空间资源，以“田园综合体”建设促进经济社会协调发展，推动区域资源有机整合、产业融合发展，实现农民增收、农业增效、农村增美，构筑农村生产集约高效、农居生活特色传承、生态空间舒适优美的空间格局。

耕地保护持续提升。通过全域土地综合整治，可全面提高耕地数量、质量、生态“三位一体”保护水平。一是预计可补充耕地3449亩，其中复垦2673亩，宜耕后备资源开发776亩；二是结合3225亩高标准农田建设，促进相应区域耕地质量提升，推动180亩“旱改水”项目实施；三是进一步实现耕地连片化，400平方米以下碎小图斑减少90%以上；四是坚持“耕地也是生态本底”资源理念，在充分发挥良田、果蔬等农用功能外，将优美的绿色农业空间向观光、休闲、旅游、养生等价值功能方向拓展，发挥其生态景观功能。

用地水平全面提升。秀洲区撤并村庄2673亩，搬迁2640户，通过集中安置，户均宅基地由现状1.05亩下降到 0.48亩。通过2673亩建设用地流量，在保障1184亩安置用地基础上，保障1020亩产业用地，并预留469亩用于万民等六村内一二三产融合用地发展，支持乡村经济发展。

产业发展全面兴旺。一是大力推动农业规模化经营。依托“万亩良田”等农业生产集中区，推进农村土地流转经营，实现粮食、精品水果等规模化、机械化生产，实现以规模拉动效益的农业生产目标；二是在稳定粮食生产的基础上，以“田园综合体”建设为契机，积极发展休闲农业与乡村旅游，拓展农业多种功能，推进农业与休闲旅游、教育文化、健康养生等深度融合，发展观光农业、体验农业、创意农业等新产业新业态发展。

生态环境全面改善。秀洲区加大对运河沿线用地整治，构建运河景观廊道风貌，与周边规划功能区相协调。

▲ 梦里水乡

勇于实践，交出一份出色答卷

通过一年来的思考和实践，可以用三句话概括秀洲区全域土地综合整治的经验，即通过优化农用地结构保护耕地；通过优化建设用地空间布局保障发展；通过优化镇村居住用地布局保障权益。同时应该看到，全域土地综合整治是一项开创性的工作，没有可资借鉴的经验，还面临着不少亟待解决的难题。

其一，目前全域土地综合整治在全省层面上仍处于试点探索阶段，村级规划批准审批权限尚未正式下放秀洲区审批，项目具体实施操作流程尚未明确；其二，方案涉及永久基本农田，按省国土资源厅初步构想是在满足数量有增加、质量有提升、生态有改善等前置条件下适时探索，流程上需先行上报全域土地整治方案。可以预见，今后的具体操作实施调优过程也相对较漫长。

针对面临的困难，嘉兴市国土资源局秀洲区分局局长张海强说，下一步，分局要进一步完善全域土地综合整治工作机制，制定出相应的计划。

首先，出台配套政策措施，突出土地整治的平台和基础作用，结合乡村振兴、特色小镇、特色田园乡村、田园综合体、美丽乡村建设、农村人居环境整治等工作，强化“全域整治”的理念，转变补充耕地的方式，逐步由单一的土地开发整理复垦向生态型土地整治转变。要加强组织保障，成立全区层面的全域土地整治实施领导小组。

其次是研究起草土地资源市场化配置的指导文件，探索新增建设用地计划、城乡建设用地增减挂钩指标的调剂使用，构建各类涉土指标“行政+市场”的分配机制，以资金杠杆调动镇政府、村级集体经济组织开展全域土地综合整治的积极性，出台奖励激励政策，推动全域土地整治加快实施。

再其次，争取上级的政策支持。鉴于全域土地整治项目用地均需建立在先复垦、后挂钩的基础上，对每一个具体项目都要及早谋划、具体落实，争取将秀洲区纳入省级全域土地综合整治试点，并与省国土资源厅积极对接，探索永久基本农田调优的可行性；要抓紧上报全域土地整治方案，在确定方案布局的基础上，编报全域土地整治方案，并与省国土资源厅对接审批事项。

俗话说，良好的开端是成功的一半。经过一年的努力，秀洲区全域土地综合整治有了一个良好的开端。相信在今后的实践中，秀洲区一定会交出一份出色的答卷。