全域土地综合整治：发展背景、系统内涵与趋势展望

□ 中国人民大学公共管理学院土地管理系 夏方舟

人类社会的发展史也可以认为是土地开发、利用和改造的历程：由最初临时、简单局部的微小改造，到现代长期、综合、复杂的大型改造，从古代大禹治水和各代开挖运河到现在的全域整治、南水北调等等，土地整治逐步由零星、分散、简单的整治活动向综合、有序、系统的全面整治演化。随着发展诉求转变，土地整治在每个时期往往体现出不同的时代特征，而当前全域土地综合整治理念的提出，必然具备其相应的发展背景、系统内涵和重点趋势。

一、发展背景

（一）1949-1984年 “土地规划”概念侧重

新中国成立后，土地整治在理论和实践上都有了较大的发展，且在不同的历史时期有着不同的内涵重点。建国初期，我国借鉴前苏联的经验，土地整治以“土地规划”概念为标志，旨在通过工程技术与方法组织土地利用，侧重于大面积的土地开发及结合土地改革进行权属的调整。20世纪60年代全国农业学大寨，土地整治转向以农田基本建设，以平整土地、合并田块、兴建新村、整理沟渠和道路为主要内容。进入20世纪80年代之后，为了推进“四化”建设、促进经济社会发展，土地整治又倾向于作为社会经济发展中一项长期、重大的战略规划任务，强调规划性、战略性和地域性。

（二）1985-1996年 “土地整理”概念显化

在这一阶段，由于“市场”概念的逐步引入，农村土地尤其是耕地被大量转作建设用地和林、果、渔生产用地。“六五”期间，耕地年均减少量达48.7万公顷，1985年耕地减少量高达100万公顷，加剧了我国人多地少的矛盾。随着资源的进一步消耗和局部地区生态环境持续恶化，经济持续稳定发展的堪忧前景逐步引起学者们的重视。伴随着国家土地管理局的成立、《中华人民共和国土地管理法》的正式实施和第一轮土地利用总体规划的编制实施，学者们逐渐开始重视人地关系的正确处理，逐步摒弃单纯扩大开发规模的资源利用理念，转向促进整个区域经济、社会、环境可持续协调发展。在此背景下，土地整治概念显化为“土地整理”，重点是根据需要对土地利用及土地权属关系进行调整，以充分挖掘土地利用潜力，实现合理利用土地，实现区域可持续协调发展。

（三）1997-2009年 “土地整理复垦开发”概念整合1997年，面对人均耕地减少

的严峻形势，党中央和国务院发布《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，提出实行世界上最严格的措施管理土地和保护耕地；1998年新一轮修编的《土地管理法》提出“国家实行占用耕地补偿制度”“国家鼓励土地整理”。由此，土地整治概念在这一阶段进一步整合，以“土地整理复垦开发”为标志，高度强调耕地保护，核心在提高耕地数量、提升耕地质量，逐步落实为具体的土地开发、整理和复垦工程，体现为对土地资源及其利用方式的再组织和再优化过程，并在全国范围内进一步加强并全面展开。与此同时，土地整治也在注重人地关系协调的基础上进一步发展，在保障环境资源与生态空间的同时，力求运用当前科学技术更系统、更有计划地推进治理保护和建设布局项目，其相应工程的实施落实受到更高重视。

（四）2010-至今“土地综合整治”概念引领

2010年至今，从党的十八大报告中提出关于“优化国土空间开发格局”“健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制”要求，2017年1月国务院印发《全国国土规划纲要（2016-2030年）》，到十九大报告提出“构建国土空间开发保护制度”，土地整治被赋予更深层次的内涵，目标和效益愈加多元化，更强调一体化统筹管理，包括统筹城乡融合发展、统筹区域协调发展及统筹人与自然和谐发展，提出通过“田水路林村城”和“山水林田湖草”综合整治提升人类生活和生产条件、保护人类生态空间。

在此阶段，“土地综合整治”成为土地整治主流引领概念，体现为“全域土地的综合整治”，是分区域、跨系统、成体系地综合整治，不仅包括田水路林村综合治理，工矿等废弃地复垦利用，城乡低效利用土地再开发等传统整治内容，还包括城乡用地综合整治、陆海统筹整治和流域协调整治等内涵。而“全域土地综合整治”概念的明确提出，更明确地强调了整治的主体、客体、要素和过程，相较过往的土地整治内涵，更关注与社会经济布局的结合，更强调体现生态环境积极效应、弱化负面影响，更具备系统性、战略性与综合性，更关注时代诉求和现实需要，更以服务国家顶层战略为导向，已然成为统筹推进现代化建设、生态文明建设、乡村振兴和城乡融合的综合平台和重要抓手。

二、系统内涵

系统论由20 世纪40 年代美国生物学家L.V. 贝塔朗菲首次提出，主要思想是对不同学科、不同系统中的共同性进行综合研究。系统论将系统定义为“相互联系、相互作用着的诸元素的集合或统一体”，是由若干要素依据一定规则以某种方式组合而成的有机体，具有某种或者某几种特定的功能。系统具有整体性、层次性、复杂性等特征，其基本规律是对系统存在的状态、演化形式、发展趋势、系统内外部相协调的描述。系统良好运转的关键在于合理的功能目标以及与之相适应的系统结构与动态反馈机制。全域土地综合整治，正是根据自然条件、社会经济条件和国民经济发展的需要对“全空间”内有限的土地资源在“全部门”之间进行综合配置，通过优化土地利用结构和土地利用分布，达到土地最合理利用目标的“全要素”系统结构与“全动态”反馈机制。

由此可以发现，相较过去土地整治往往“头痛治头、脚疼治脚”，缺乏全盘化考量的弊端，全域土地综合整治强调以协调、有序和动态的系统观，核心在于“全空间”“全部门”“全要素”和“全周期”。

“全空间”指的是全域土地综合整治的客体，即统筹考虑全域空间待整治土地。而空间具有横向层次和纵向层次两个方面，横向空间层次是不同土地利用方式之间的空间分布关系，而纵向层次是不同层级的主体基于土地利用活动所产生的空间尺度关系。全域土地综合整治在横向上应当统筹协调各类土地整治之间在土地空间上的分布，纵向上要引导各级土地整治进行不同空间行政尺度的安排。

“全部门”指的是全域土地综合整治的主体，不管是公共部门和私人部门，不管是政府机构、农村集体经济组织、农户还是企业，都可能是全域土地综合整治的参与主体和收益主体。针对社会公众参与不足、公共部门内部条块分割、企业主体积极性缺乏等诸多整治主体存在的问题，全域土地综合整治强调提升各个主体的整治参与度，平衡各方主体的投入和利益，真正实现“各出一盘菜、同享一桌席”。

“全要素”即是区域内全面的自然－经济－社会－生态系统组成要素，不仅仅包括土地、资本和劳动这些基本要素，更包括生物系统、环境系统、社会系统中植物、动物、光、热、水、大气等等各类要素。全域土地综合整治强调通过优化能量流、物质流和信息流的联结，使得自然、社会经济系统及其各组成要素之间的相互运动状态向高效、均衡状态移动，从而促使自然、经济、社会系统之间的协调发展，进而推动土地利用系统的发展。

“全周期”指的是针对整治前、整治中和整治后的全周期整治过程，构建覆盖全面、动态有序的调查、评价、规划、实施、监控、反馈和管理机制。全域土地综合整治并不能一蹴而就、也不是一劳永逸，而是一个不断波动、动态变化的系统过程。为了提升整治效率、保障整治效果，必须构建一个完善的深入调查、客观评价、科学规划、有效实施、动态监控、实时反馈和系统维护的全周期管理机制，由此才能切实实现土地利用的长期良性循环。

三、趋势展望

未来，全域土地综合整治需要一系列的制度构建作为基础：以自然资源产权制度为前提，明晰承担全域土地综合整治的责任和义务；以资源环境承载力评价制度为基础，明确不同区域全域土地综合整治的目标、任务和整治路径；以空间规划制度为统领，明确不同地域空间的功能定位、开发利用方向；以国土空间管制制度为手段，明确空间分区开发标准和控制引导措施；以市场与政府协同推进制度为保障，明确全域土地综合整治的资金投入和经济来源；以城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡等具体政策措施为路径，明确不同区域、不同领域实现全域土地综合整治目标的可操作性措施。

在一系列制度保障的前提下，未来全域土地综合整治应进一步涵盖所有涉及空间、资源等自然资源要素，实现“全空间”“全部门”“全要素”和“全动态”。总体目标是全面优化自然资源，塑造区域三生格局，推动城乡融合发展，助力现代化目标实现。核心任务应包括严格保护耕地，大规模建设高标准基本农田；开展农村建设用地整治，改善农村生产生活条件；推进城镇和工矿建设用地整治，提高建设用地保障能力；整治山水林田湖草等多重资源，构筑自然生态安全屏障；合理开发利用海洋资源，加强蓝色国土整治与安全建设；合理开展跨区域资源调配工程，促进区域资源有效互动与统筹发展；完善土地综合整治制度体系，促进自然资源治理转型优化。

基于总体目标和任务，未来的全域土地综合整治的类型模式应当包含“基本类型+延拓模式”：不仅包含农用地整治、农村建设用地整治、未利用地开发和土地复垦等基本类型，还应包括南水北调、西气东输等自然资源整合治理，“三北”防护林、各流域水污染治理等环境整治，海岸带治理、海岛利用保护等海洋资源整治和异地搬迁、要素盘活等土地精准扶贫整治等延拓模式。此外，在全域土地综合整治的具体实施中，还应以协同推进为导向，整合设计“三线”划定、增减挂钩、“三块地”改革、城镇低效用地开发、生态补偿制度等土地综合整治政策路径，从加强公众参与、多元化资金渠道、建设数据库平台、完善实施调整程序、实施成果动态监控、设计激励保障等方面配套科学有效的全域土地综合整治实施保障措施。