“富春山居图”再造之路——看杭州市双浦镇如何开展全域土地综合整治

□ 李 倩 杨 磊 杨文龙

沙溪急，霜溪冷，月溪明。远山长、云山乱、晓山青……元代画家黄公望笔下的山水名画《富春山居图》，为后人记载了江南山川秀美、草木华滋、沙汀村舍的悠久历史。

多少年来，生活在富春山下、富春江畔的杭州市西湖区双浦镇人，与这幅传世美景相伴相生。然而，工业化、城市化的浪潮中，双浦人却与这幅美景渐行渐远。2017年以来，一场名为全域土地综合整治的国土生态修复实践，正在让昔日受损的“富春山居图”美景重现。

一个无法回避的拷问：高速城市化造成的国土空间“碎片”如何弥合

芒种时节，走进双浦。绵绵细雨中，稻花香混合着泥土的芬芳。近观，绿油油的水稻田一望无垠；远望，绵延的富春山如烟如黛，好一派江南田园风光。谁能想到，这一望无际的广袤田野，曾是一个个排放废气毒气的甲鱼塘，一座座堆场、修理厂、固废回收场。

从“人间天堂”杭州市区出发，到达西湖区双浦镇，不过15公里。钱塘江、富春江和浦阳江“三江”在此汇流，永久基本农田、城市扩展边界和生态红线“三线”交汇于此，双浦本是杭州城市化的“留白之处”。过去10多年间，杭州城美誉度越来越高，双浦却处在“野蛮生长”中。国土空间被碎片化，成为这座城市的难言之痛。

首当其冲的是耕地。双浦本是杭州各区中的农业重镇，两三百年来，钱塘江改道带给双浦3万多亩肥沃的耕地，可每说到双浦，杭州人想到的不是稻花香，而是老甲鱼。20世纪90年代开始，为了追求高收益，双浦农民大规模发展甲鱼、沼虾等水产养殖业，片片良田变成了“阡陌纵横”的水塘。耕地被切割成零星的小块，挤在甲鱼塘、建筑堆场、小搭小建的工棚中间艰难求生。一位测绘人员介绍说：“无人机拍出的影像图，像是老和尚的百衲衣。”

耕地用途管制的胳膊拧不过现实利益的大腿，让耕地失去原本功能的还有各类违法用地。同样一亩地，农民自己种，每亩每年收入500元-800元；硬化后出租建设非农设施，每亩每年收入1万元-2万元，在暴利驱使下，当地违法占地者前赴后继。国土资源部门用尽各种执法手段，即便追究了当事人的刑事责任，也无力根治，近一半耕地沦为低小散、高污染、高能耗产业的“收容站”。

做了多年杭州市国土资源局西湖分局局长的陈学明感慨：“前些年真是吃够了查处违法占地的苦头。”2013年-2016年的卫片执法数据显示，双浦违法占地居高不下。最严重时，违法占用耕地比例竟高达48%，镇政府主要负责人连续3年被约谈问责。

为了一时之利，被牺牲的又何止耕地。双浦有山有水，不过，山是有伤痕的山，水是难得洁净的水。

“春山最好不归去，惭愧春禽解劝侬。”风光旖旎的西山，曾经让白居易、杜甫等名家流连忘返，留下隽永的诗篇。可是，经过多年无序采矿，西山伤痕累累，近两公里裸露风化的山体无言地诉说着自己的痛楚。双浦本来水系发达，家家户户出门就是水，可由于农业、养殖、生活等污染，水质长期停留在五类标准。再加上富春江北支江常年断流，老百姓几十年守在江边却没水喝。

与耕地碎片化如影随形的，是建设用地的碎片化、无序化。坐拥绿水青山的双浦，村庄面貌却脏乱差。大部分村庄空间布局散乱不合理，建设用地利用粗放低效。沿山沿路、房前屋后、院内院外，违法建筑无处不在，治安、消防安全隐患重重，公共设施建设空间严重不足。与此同时，农民建房、集镇建设、新产业用地等新增用地需求仍在不断增加，违法用地问题层出不穷。多年来，双浦没有形成有效的核心产业导向，各类落后产业产能零散化发展问题突出，土地产出相对低效。政府想引来现代高新企业，可人家来了一看，土地不成规模，加上污染严重，摇头便走。

双浦期盼改变。自然资源禀赋好，区位优越，但为何资源利用混乱、效率低下？双浦人深刻拷问着自己，党的十九大提出实施乡村振兴战略，在双浦如何实现农业更强、农民更富、农村更美？

双浦的困境并非个案。自然资源部土地整治中心主任范树印认为，类似双浦困境的实质是国土空间在快速城镇化中破碎化，突困之策是实施一个优化国土空间格局的规划。

一个“重整山河”的规划：全域土地整治规划重塑、重构、重整农村“三生”空间

在杭州，承担这个重任的就是全域土地整治规划。

杭州市国土资源局副局长赵春表示，全域土地整治规划是在土地利用总体规划调整完善工作基础上，结合城市总体规划修改、产业规划定位、村庄规划编制、环境功能区划调整经验，对“山、水、林、田、湖、路、村”和生产、生活、生态（“三生”）用地进行全方位统筹安排，是优化镇域范围内用地格局的一剂良药。

优化国土空间格局，不能单就农村说农村。按照中央农村工作会议的部署，中国的乡村振兴必须走城乡融合发展之路。

“农村土地全域综合整治，一头系着城镇化工业化用地保障，一头系着农业现代化耕地保护。既为城市发展提供要素保障，又为乡村振兴注入活力，是今后一段时期内优化城乡用地格局、促进城乡融合发展的必然选择。”杭州市副市长刘国洪认为，全域土地整治是乡村振兴的主平台和主抓手，通过全域统筹和综合整治，可以腾挪出发展空间、垦造出高标农田、整治出美丽环境，重塑生态空间、重构生产空间、重建生活空间。

在双浦，这些理念已经落地结果。

双浦全域土地整治规划以土地利用总体规划为“底盘”，融合多个规划，将涉及土地利用规划保护要求和建设的内容一并纳入其中，统筹布局“三生”空间，科学安排农民安居、村庄建设、基础配套、公共服务等各项用地，实现以项目为基础保障开发建设和空间布局的精准定位。

据陈学明介绍，根据整治规划，双浦统筹推进了多项工程。

一是拆违控违、田园清洁。2017年以来，双浦彻底拆除各类违法建筑121万平方米，拆除甲鱼塘1万亩，复垦土地3.1万亩，还清了多年的历史欠债。

二是治水剿劣。科学系统治水，打通10条断头河，11条劣V类河道全部“摘帽”。从空中俯瞰，新建的富春江北支江疏浚工程宛若一只翠绿的蝴蝶栖息在双浦大地。工程每天引入的70万立方米江水，像源源不断的甘泉一样滋养着双浦。

三是矿山治理。投入专项资金8.3亿元，生态复绿6.4万平方米，青山再现往日神韵。平整出可用土地1400余亩，为发展旅游文化、养老度假提供了建设空间。

四是垦造水田。总投资3.67亿元进行高标准农田和旱改水建设，新增水田1000余亩。按照目前浙江省内调剂指标价格计算，能获得9亿多元的收入。

如今在双浦，保护耕地也是一件划算的事儿。杭州实行以奖代补，整治出的优质耕地被纳入永久农田整备区长期管护，永久基本农田每年600元/亩，一般耕地每年200元/亩，平均每村每年固定收益27万元。

下杨村党支部书记沈建荣给记者算了一笔账：“养甲鱼，村里赚钱的就几号人，污染害的却是全村人。现在只要把耕地保护好了，村里一年光补助就有30万元。集体的腰包鼓起来了，村民活动、文化礼堂都能搞起来了。”

在全域土地整治这个平台上，浙江省美丽乡村建设、城中村改造提升、小城镇环境综合治理、“三改一拆”等政策聚合在一起，双浦村容村貌焕然一新。一个个整洁、美丽、宽敞的街区，一座座绿色休闲公园、一条条沿河景观道，让省级旅游风情小镇、美丽乡村示范镇都花落双浦。

“土地整治要借助工程项目来实施，但土地整治的本质不是工程，而是对不合法、不合理的土地利用结构和方式的调整和重划，最终形成功能明确、布局合理的新的国土空间，为生态保护、乡村振兴和产业转型升级奠定基础。”范树印说。

这正是双浦的全域土地整治逻辑。

17个散落村居1万多户的搬迁集聚，可复垦减少建设用地5700亩，挖掘复垦流量空间4900亩，“十三五”期间，双浦的村镇建设指标基本可以自足。整治出的集中连片耕地，使得规模经营、发展现代农业成为可能。眼下，一个个现代农业产业项目已纷纷落户双浦，给农民带来了真金白银。

▲ 双浦镇周富村富春江引水工程沉砂池

一项事业的全新历史使命：全域土地整治以生态保护和乡村振兴为己任

党的十九大提出，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，经济社会要从高速发展向高质量发展转变。

“在增量缩紧的时代背景下，土地资源管理也必须从依赖增量向‘减量盘存’转变。通过农村全域整治、优化结构腾挪空间尤为重要。”刘国洪说。业内专家认为，双浦探索的全域土地整治，有效整合了涉农资金和农村土地资源，破解了乡村建设用地和耕地保护碎片化问题，改善了农村生态环境和农民生产生活条件，保障了重大项目耕地占补平衡和经济持续稳定健康发展。

事实上，随着国家经济社会发展主要矛盾发生变化，我国土地整治的方向也从单纯追求增加耕地面积、寻求耕地数量、质量和生态“三位一体”保护，向国土综合整治提档升级。

在浙江，土地整治也经历了这样几个阶段。2000年，浙江在全国率先以省政府名义部署加强土地整治工作，要求确保耕地总量动态平衡。2013年，浙江要求有序推进农村土地综合整治，提高农村土地利用率，调整优化城乡建设用地结构和布局。杭州市也特别强调土地整治要注重生态，科学处理好保护和开发的关系。

2018年3月，我国生态文明体制顶层设计迈出关键一步——新组建的自然资源部门统一行使全民所有自然资产所有权职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。

“土地整治已成为优化国土空间开发格局，提升国土利用质量和效率，加强国土空间治理现代化的重要手段。”范树印表示，多年实践证明，土地整治正是自然资源部门行使生态保护修复职责的具体抓手。

全域土地整治作为国土综合整治的一种方式，与之前几个历史阶段相比有哪些本质特征？

“全域土地整治必须以保护生态、乡村振兴为导向，融入到生态文明建设和乡村振兴的大文章里。”刘国洪认为。为此，农村土地综合整治必须向“山水林田湖草”生命共同体，“路河村产矿”综合整治，推进农村土地数量、质量、生态、文化、景观等“多位一体”保护和利用转变。

双浦的实践就是改变以往单项目为主的土地整治项目立项，推进“山水林田湖路村”全要素的国土综合整治，统筹实施耕地资源开发利用、美丽乡村新农村建设、村镇环境治理、产业集聚升级、生态环境修复、公益设施配套等各项工作，充分发挥土地整治“1+N”综合效益。

刘国洪认为，推进全域整治的第一要务，就要树立“全局观念、全域理念、全要素内涵”的理念，从大处着眼、小处着手、尽力而为、量力而行。

一是全区域配置资源。综合考虑当地自然资源禀赋、发展水平、产业导向和农民关切，统筹谋划“城乡融合一盘棋”，集中优化配置相关优惠政策，发挥叠加效应和规模效益。

二是全空间优化格局。从生态建设、优化全域空间格局角度出发加强规划引导，坚持目标导向和问题导向，科学编制全域整治规划，形成能够在空间落地的“一张蓝图”。

三是全口径整合资金。聚合各类涉农项目和资金，平衡好资金投入和产出效益，从收支平衡、耕地保护、生态环境、保障民生等方面，算好一本经济社会综合效益的大账。

业内专家普遍认为，双浦探索了一条高度城市化地区城乡结合部的国土综合整治模式。全国各地要根据资源禀赋和不同发展阶段，理性对待条件的差异性，探索多样的国土综合整治模式。

相信，今后将有更多的现代版“富春山居图”出现在中国农村。