从《残疾人教育条例》浅析中国特殊教育立法现状与建议

孙丹阳

摘要：有效的促进特殊教育的蓬勃发展和保障残疾人接受适当的教育，不仅对我国来说，甚至对全世界各个国家和地区来说都是应该深刻思考的问题。而解决这个问题，特殊教育立法是关键所在。本文以《残疾人教育条例》作为基本参考进行分析，获得启示，并根据相关问题提出见解，以此为构建有中国特色的社会主义特殊教育立法探寻道路。

关键词：残疾人教育；特殊教育；立法

随着社会的不断进步，“残疾人权益”作为一个概念逐渐出现在全世界人民的面前，“残疾人权益”具体可以有很多内容，例如：生存权、受教育权、公平就业权等等。教育作为国之根本，对残疾人的意义同样非常重大，因此我国将为残疾人受教育提供便利写进了宪法中，并颁布了《中华人民共和国残疾人教育条例》（以下简称《条例》），以法律法规的形式来保障残疾人的合法受教育权利不受侵害。但受各种因素的影响，《条例》还具有种种缺陷，在某些层面上限制了特殊教育的发展。

一、中国特殊教育立法的缺陷

（一）缺乏核心《特殊教育法》

我国的特殊教育法律体系，可以理解为以《中华人民共和国宪法》为根基，以各类教育法律为主干，以部门规章、各级行政法规为依托，地方性法规为枝叶。各类法律有《教育法》《义务教育法》《高等教育法》

《职业教育法》《残疾人保障法》《未成年人保护法》等等。这六部重要的法律在相当一段时间内起了纲领性作用，尤其是《残疾人保障法》中关于教育的内容比其他几部法律更加详细与实用，是发展加强特殊教育法律体系的重要依据。《条例》作为中国第一部残疾人教育的专项法规，其颁布标志着特殊教育立法即将进入专项立法的阶段，并开始出从普通教育中分离出来自成一套体系，一直备受特教人的重视。

但不论横纵来看，我国的特殊教育法律体系却缺乏核心的《特殊教育法》，这种缺乏直接导致了特殊教育的立法层次偏低，立法体系不完善。我国现有的特殊教育法律法规普遍都是传达宪法精神，并没有将其细化，缺少可操作性，这严重限制了特殊教育在新时代的发展。邓猛、周洪宇教授最先倡议制定《特殊教育法》，并将草案提交至全国人民代表大会，他们认为通过立法实施特殊教育是衡量一个国家残疾人特殊教育需要是否得到满足、参与机会是否平等、是否享受平等人权的基本尺度。

（二）地方性立法不足

我国幅员辽阔，《教育法》《条例》等法律法规都是针对全国性的一般情况，所以难免会有一些偏远地区因为物质条件不足等原因无法保障残疾人的受教育权利。制定执行国家残疾人教育法律的地方配套法规工作还较薄弱，为在“十三五”期间使各地残疾人教育有一个更快的发展，必须充分加强地方残疾人教育立法工作。

（三）立法建设性不高

1994年颁布的《条例》是我国第一部以残疾人教育为立法对象的专项法规，在这之前，都是依靠《教育法》《义务教育法》《残疾人保障法》等各类教育法律法规来保障特殊教育的进行。但《条例》的效力低于法律，客观性不足。其余教育法律法规针对性差，实用性差，参差不齐，所以特殊教育立法建设性不高，法律地位也得不到应有的重视。2017年2月23日，国务院总理李克强签署第674号国务院令，公布修订后的《残疾人教育条例》，自2017年5月1日起施行，但仍然解决不了《条例》立法地位低的问题。

（四）立法缺陷较大

以使用最广泛的《条例》为例。

第一，立法对象偏窄。如今特殊教育已经不仅仅包括盲教育、聋教育和培智教育了，还包括占大量比例的自闭症儿童教育、多动症儿童教育、脑瘫儿童教育、言语障碍儿童教育、学习障碍儿童教育、情绪与行为障碍儿童教育等更多不包括在“残疾”范畴内的教育对象。《条例》并没有将这些教育纳入立法范畴。

第二，用词不严谨。缺少对相关词汇的解释与定义，如残疾儿童的具体年龄线，残疾程度多少才需要就读特殊学校等，没有固定的数据要求，而是仅仅以一些含糊不清的词语来做规定，使法律看起来严重缺少严谨性与执行力。

第三，执行性差。条款多出现类似“适当”“酌情”“根据需要”等词，没有固定的执行点，所以给日常操作带来了麻烦，什么样的情况才算“适当”？即便是对峙公堂，也缺少有力的支持，很容易被人钻法律空白。

二、立法应遵循的原则与建议

（一）贯彻以人为本的思想

以人为本的意义在于把人放在第一位，主张以人作为出发点，顺应人的意愿，提升人的潜能，完整而全面的关照人的发展。立法需要跟随客观实际的脚步，给予残疾人更多的教育选择，更多的体现自我价值的机会，更高的放飞空间，这样才能代表法律与时代精神的进步。

（二）积极开展立法研究

我国对特殊教育立法的研究，多是从专家、学者、教授等开展，且存在着法律专家不清楚特殊教育和特殊教育专家不清楚法律的情况，很少有精于两方面的专家。同时，两方面的专家都缺乏特殊教育的行政经验，特殊教育行政人员又没有专家的高水准，所以在矛盾之下，特殊教育立法与特殊教育发展现实部分脱节。

（三）制订《特殊教育法》

在特殊教育界，制订《特殊教育法》的呼声越来越高，人们越来越清楚缺乏核心的《特殊教育法》对于特殊教育的发展是多么关键的问题，但制订《特殊教育法》也需要注意一些问题。首先，是教学机构的自主。机构应有独立的选拔人才、配置人员、进行科研等的权利。这样才能保证教师的稳定和高质量。第二，是教育质量的保障。《特殊教育法》中应该有一套完整的教学质量的测评标准，才能充分发挥师资的力量，全面提高教学质量。第三，是教育投入的保障。应该规定政府对特殊教育的专项投入占国民收入的比例，这样才能无后顾之忧，加快速度发展特殊教育。第四，是民办教育机构的发展。有公办就有民办，民办特殊教育机构在很大的程度上缓解了公办机构的压力，竞争意识更强，但有很多民办机构由于缺少资金、师资、场地等，无法维持下去。所以，应该适当对民办特殊教育机构进行扶助，获得教育收益最大化的效果。第五，是全纳教育的纳入。残疾人的教育，其中一个重要的目的即是能让他们顺利的融入社会，而全纳教育的方式和理念都为这个目的提供了方便。最后，是高等教育细则的纳入。高校扩招曾经开启了中国的全民教育时代，把高等教育相关的条款也纳入特殊教育法的范畴，多开办适合残疾人学习的专业，必然会让特殊教育水平又上升一个台阶。

（四）加强特殊教育立法的可操作性

现有特殊教育法规《条例》的部分条款过于空泛，多为倡导性，缺乏可操作性，不利于残疾人教育的实践。加强其可操作性，可以增加并细化其内容，含糊不清的规定要尽量量化，如融合教育的实施、特殊教育教师的培养和聘任、教育经费的保障以及特殊教育儿童的鉴别与分类等。同时应加强各地特殊教育法律法规的颁布于修订，推動各地特殊教育的良好发展。

三、结语

法律的健全是衡量社会文明程度的一个重要尺度。完善当前状态下的特殊教育，需要对特殊教育立法进行研究，但还需要构建起适合中国国情的特殊教育法制。树立重视特殊教育的法律意识、制定良好的法律、严肃有效的执法都是其中重要的环节，在全球趋向一体化的背景下，中国一定能构建出有中国特色的特殊教育法律体系。

【参考文献】

[1]邓猛，周洪宇.关于制定《特殊教育法》的倡议[J].中国特殊教育，2005（07）：3-6.

[2]汪海萍.论加强特殊教育立法的必要性与可行性[J].中国特殊教育，2007（07）：3-6.

[3]孟万金，刘在花，刘玉娟.采取有力措施，促进残疾儿童教育权利平等和机会公平——六论残疾儿童教育公平[J].中国特殊教育，2007（04）：3-6.