残疾人教育管理的问题、改革路径及体系构建——基于全纳教育视角

周喜梅 王振洲 唐 丹

（1.四川师范大学教育科学学院 四川成都 610001；2.乐山师范学院 四川乐山 614000；3.武汉大学教育科学研究院 湖北武汉 430072 ）

一、问题提出

从1916年著名教育家张謇创办南通盲哑学校起至20世纪80年代末，残疾人教育模式是基于残疾人障碍类别，建立相应的残疾人教育学校或者隔离机构，集中对残疾人进行的教育，被之称为是“隔离式”或者“机构化”的残疾人教育时期。这一时期的残疾人教育管理是一种封闭式、隔离式的管理模式，管理的主体是政府，而其他利益相关者被排斥在残疾人教育管理之外，这种管理模式也被称之为以政府为单一主体的管理模式。单一主体管理模式的特征：第一，“大政府、小社会”。“大政府、小社会”一直是我国公共管理事业的弊病，教育管理系统也不例外。残疾人教育管理中的“大政府、小社会”是指政府是残疾人教育的主要举办者、投资者和管理者，政府拥有绝对的管理权力，并且利用这种权力实现对教育资源进行配置与再配置。教育管理过程中没有任何社会组织与个人能够拥有与政府的相对等的管理权力，相反他们的权力被政府挤压的所剩无几，因此我们把这种教育管理模式称为“大政府，小社会”。第二，管理的各主体之间地位不平等。地位不平等是指各主体之间存在着管理与被管理、要求与被要求、命令与被命令的单向关系，上一级管理者极少考虑下一级管理者的管理参与利益诉求。第三，管理的主体单一。单一管理模式的主体中，政府作为主要管理主体其管理权力的无限扩张，严重挤占了非政府组织，如社区、学校、教师、学生及家长等所有利益相关者管理空间。第四，权力机关授予主体管理权力。单一管理模式的权力直接来源于权力机关的授予，间接来源于人民的授予，在管理过程中，管理者的权力除了单向性、强制性之外，还缺乏群众的监管和约束。

我国残疾人教育单一管理模式有其政治、经济、文化的历史渊源。在历史特定时期，政府的单一教育管理模式有效地进行残疾人教育资源配置，提高了残疾人教育入学率，促进了教育公平，因此残疾人教育的单一主体管理是我国特定历史时期的必要选择。20世纪80年以后，受西方回归主流教育思潮的影响，我国开始推行残疾人的随班就读工作。尤其是1992年中国签署《联合国儿童权利公约》，成为该“公约”的缔约国之后，更加注重残疾人的教育平等。随着我国随班就读工作的深入开展，残疾人教育管理变得更加复杂，单一管理模式的弊端日益突出，概括起来有以下几点：第一，其他利益相关者对残疾人教育管理参与度不够。残疾人教育单一管理模式，权力过于集中于政府，严重挤压了其他利益相关者参与管理的权力空间。由于参与残疾人教育管理的范围不够广、内容不够深入，导致其他利益相关者的代表性及话语权就不够充分，就无法充分表达自己的诉求。第二，残疾人教育与普通教育仍然处于二元分离状态。从行政管理视角看，我国实施的是残疾人教育与普通教育相对独立的管理体制，即普特双轨制，这种管理体制既不利于残疾人教育在整个教育体系中的发展，也不利于消除普通教育与残疾人教育之间的藩篱，从而阻碍开展随班就读工作。[1]第三，随班就读的归属定位存在问题。随班就读开展以来，一直把它定位于残疾人教育范畴，而普通教育则为旁观者或辅助者，本末倒置。残疾人教育与普通教育关于随班就读工作权责不清晰，分工不明确，导致随班就读的发展处于尴尬的境地。，如果政府对残疾人教育管理干预过多，就会挤压其他利益相关者的参与空间，使公民的进取心锐减，过度依赖政府，社会责任萎缩。[2]因此，必须对传统的残疾人教育管理模式进行改革，并且基于全纳教育视角重新审视和构建残疾人教育管理体系。

二、全纳教育背景下残疾人教育管理模式的改革路径

（一）残疾人教育的管理理念由管理意识向服务意识转变。由于受家长制和官本位的影响，我国学校管理一直趋向政府的科层制管理，学校科层制管理过度注重制度建设，导致学校政府化，校长官员化，管理经验化现象日益严重。[3]20世纪90年代末以来，学校管理中的服务意识越来越强，学校管理者把教学和管理视为一种服务，学校的管理工作就是通过提供各种形式的服务来满足服务对象的需求。从科层制管理意识向服务意识转变反映了学校由管理型向服务型转变。服务型学校管理以人本主义理论和民主主义理论为理论基础，关心、尊重、爱护师生，注重建立与政府、家庭、社会的合作机制，为师生营造健康和谐的环境，促进教师专业化成长和学生的全面发展。[4]随着我国随班就读的深入发展，逐渐向更高层次的全纳教育目标发展，特殊学校的管理更加主张多元主体共同参与，来增加残疾人学习、文化和社区参与的机会。相比普通学校，特殊学校的学生管理工作具有复杂性和繁重性。复杂性体现在由于残疾人的身心发展差异比较大，其管理过程更需要个性化和精细化；繁重性体现在由于残疾人的身心发展迟滞于同龄普通儿童，因此残疾人的管理需要投入更多的时间和精力。加之残疾人教育工作者的职业的自我成就感和社会认可度较低，容易产生职业倦怠感，因此残疾人教育管理更应注重以人为本，把为师生服务作为教育管理的出发点和落脚点，为师生提供更加人性化的、精细化的、优质化的服务。

（二）残疾人教育的管理主体由一元主体向多元主体转变。由于身心发展障碍对残疾人造成的不利影响，要求教育、康复、实习、就业的各个环节有专门的主体进行支持性服务。传统的残疾人教育管理是以政府为单一主体管理，管理特征是命令、要求等“独白式”的管理方式，而学校、教师、家长等其他利益相关者参与残疾人教育管理的广度和深度非常有限。全纳教育背景下，我国随班就读工作持续深入发展，各主体参与残疾人教育管理的广度和深度在不断拓展。如果继续实施单一主体的残疾人教育管理模式，那么政府教育行政权力的外展和扩张，势必会压缩特殊学校、社区、教师和家长的权力空间，则不利于残疾人的教育工作。比如，为残疾学生制订个别化教育计划（IEP）时，社区、任课教师及家庭的参与至关重要,因此随班就读为政府、学校、社区、企事业等多元主体共同参与残疾人教育管理提供了契机，多元主体参与残疾人教育管理也是实现全纳教育目标的根本途径和本质所在。

（三）残疾人教育的管理方式由传统经验预判向大数据科学预测转变。我国传统的残疾人教育管理是基于抽样数据的一种经验判断。抽样数据无法解释区域间差异性问题，也不能满足不同区域内个性化教育的需求。大数据时代，抽样数据逐渐被完全数据替代，基于完全数据的残疾人教育管理，可以精确把握区域差异性和区域间教育的个别化需求。大数据的科学预测性是指立足于纵向时间轴，对一定时期内的某些问题的发生、发展趋势和可能性做出科学判断。大数据的预测性，在电商平台运用比较成熟，商家通过搜集用户浏览的商品以及每一笔成功的交易，分析出其相关数据的关联性，来预测用户购物兴趣和购物需求，以此来推荐相关产品，使商品在市场营销中具有前瞻性。残疾人教育管理也可以参考电商平台商品营销对数据运用的经验，通过对残疾学生管理大数据的采集、挖掘、处理和分析，能在残疾学生的教育康复需求、教育舆情、教育决策等方面发挥大数据的预测作用，使学生管理具有前瞻性。教育大数据的挖掘，还可分析出学生的兴趣、能力、优势和不足，预测每个学生的教育需求。上海释锐教育有限公司与苏州仁爱学校等联合研发了IEP软件系统，该软件根据国际先进的IEP教学实际操作模式，通过智能软件对学生的评估数据进行预测和评估，将学生日常教育康复环节信息化、智能化、移动终端化（个人PC、移动手机、IPAID等）。[5]IEP软件系统通过对特殊学生教育和康复大数据的挖掘和分析，预测教育康复大数据发展趋势，对特殊学生的教育和康复管理具有一定的前瞻性。综上所述，残疾人教育管理方式要求由传统经验预判向大数据科学预测转变。

（四）残疾人教育的管理模式上由静态的“先谋后动”向动态的“随谋随动”转变。“十年树木，百年育人”说明教育对人的影响是一个循序渐进的漫长过程，教育的育人特征决定了教育过程的计划性、稳步性和目标性，教育过程的这些特性决定了教育管理改革“稳”字当先，教育管理模式上呈现出静态的“先谋后动”。教育管理一般表现为严谨的程序性：教育管理过程中发现问题、收集材料以备选问题解决方案、专家论证并确定问题解决方案、将问题解决方案形成政策文件、逐级审核并通过、选择区域试验论证、修改并普遍实施等，管理的程序性在个人身上体现出其价值和功能具有严重的滞后性，这与残疾人对教育服务需求的动态性和多变性不符。残疾人教育需求的动态性和多变性使传统的静态的“先谋后动”的教育管理模式变得不合时宜。[6]大数据时代，各管理领域逐渐告别繁冗拖沓的管理方式和程序，在教育管理领域也不例外，教育管理主体通过信息技术进行教育问题处理、教育决策、教育诉求表达、教育信息传递，相比传统的教育管理模式，经济和时间成本大大降低。由于残疾人身心发展障碍，在在他们身上的突发性状况机率相对较高，所以残疾人管理对“随谋随动”的要求更急切。近期，江苏省南京市为了能够让残疾人享受公平优质的教育，不断满足阶段性、多样化的教育需求，提出残疾人教育可适度超前发展，这体现出了对残疾人教育发展理念和内涵建设的推进，理性地提出了教育管理过程中动态教育问题“随谋随动”的解决策略。残疾人教育管理的利益相关者可以通过各种形式表达教育和利益诉求，政府可以根据民众所关切的教育议题和迫切的教育需求进一步加强政策、项目、资金、师资等方面的支持，比如，大连市“12345”残疾人服务专线，为残疾人教育、就业、社会保障等各项工作提供及时、便捷地的服务，免去了繁杂的审批程序，残疾人教育管理逐渐体现出“随谋随动”模式。

三、全纳教育背景下残疾人教育管理模式体系构建

残疾人教育管理模式体系的构建有利于全纳教育目标的实现。全纳教育背景下，实现残疾人教育管理的大数据、制度、政府、学校、家庭、社会的“六位一体”体系构建，在“六位一体”体系结构中大数据是残疾人教育管理体系的基础、制度是残疾人教育管理体系的保障、政府是残疾人教育管理体系的主导、学校是残疾人教育管理体系的主体、家庭是残疾人教育管理体系的纽带 、社会是管理体系的必需，如下图。

（一）大数据：构建残疾人教育管理体系的基础。随着互联网、物联网、云计算等IT与通信技术的快速发展，网络数据的迅猛增长成了社会公共管理领域所面临的机遇和挑战，人类社会已经信息技术时代步入大数据（Big Data）时代。大数据是指无法在一定时间内用常规机器和软硬件工具对其进行感知、获取、管理、处理和服务的数据集合。[7]教育大数据的挖掘(Educational Data Mining，简称EDM)和学习分析技术(LearningAnalytics，简称LA)被提升到与20世纪90年代初倡导的“信息高速公路”相同的高度。[8]在人类社会处于全球化、后工业化的转型时期，涌现出很多以信息技术为基础的科技成果。以信息技术为基础的大数据已经是当今时代各个领域的基础性，它将成为社会各个领域管理进行深刻变革的有力杠杆。残疾人教育的大数据管理主要是通过对教育行为和教育过程进行量化、分析、建模，利用统计学、机器学习和数据挖掘的方法来分析教育管理过程所产生的教育数据，进而发现教育管理规律、教育管理存在的问题，并以此做出相应的干预措施，来预防教育管理过程产生的教育风险。比如盲人防撞设置，该设备被广泛应用于视力障碍者身上，通过佩戴盲人防撞预警设备，当预警设备工作时基于对障碍物的时间和空间的双重临界点的设置，当时间或空间数据发生异常时，防撞装置就能够发出警告，可以有效地避免碰撞。在教育管理中，学生的身心健康安全是教育管理者、家长共同关心的话题。特殊学生管理更应关注其身心健康状况，大数据的预测性有利于更加及时反应特殊学生的身心发展状况。大数据时代残疾人教育管理模式的构建思路是：借助现代计算机设备、信息技术等对大数据的进行全面采集并存储，利用专业的数据分析软件对采集的数据进行分析与呈现，来获得残疾人教育管理的现状、问题和规律。残疾人教育大数据应包括政府、学校、家庭、社会等方面的数据。大数据时代使数据的信息价值得以充分发挥，提高了残疾人教育管理各主体的上下联动性，使残疾人教育多元管理成为现实，因此，大数据成为残疾人教育管理体系构建的基础。

（二）制度：构建残疾人教育管理体系的保障。倘若一个组织缺失了制度的约束，那么人的行为便会陷入混乱，管理便无从谈起。在上图中，制度结点使残疾人教育管理体系结构更加稳固，因此，制度是构建残疾人教育管理体系的根本保障。在制度方面，构建残疾人教育管理体系重点做好以下几个点：一是要明确残疾人教育管理各主体间的权利和义务，构建多元主体协同管理的制度体系。根据残疾人教育各种类型主体的特征和角色，对各主体进行适切的分工，使其职责明确，确保残疾人教育管理高效有序。二是构建残疾人教育管理的法律法规体系。除了残疾人教育制度体系的构建外，还需要更具有强制性和权威性的制度（法律法规）去规范相关制度。政府一直在努力推进残疾人教育相关法律法规的立法和修订工作，逐步完善残疾人教育法律法规体系的建设，比如2012年颁布的《关于加强残疾人教育教师队伍建设的意见》、2014年颁布的《残疾人教育提升计划（2014-2016）》、2017年颁布的《残疾人教育条例》（修订案）和《第二期残疾人教育提升计划（2017-2020年）》等法律法规，使残疾人教育管理逐渐步入法制化。三是构建残疾人教育管理的大数据规范体系。对残疾人教育管理各主体相关数据的收集完成后，形成残疾人教育基础数据库存，并录入残疾人教育管理信息系统，实行“一人一号”“一单位一码”的精准式的大数据管理。统一了编码、标准、规范等就可以实现各主体之间的信息分享互换，克服信息不对称的不足，整合残疾人教育资源，提升残疾人教育管理水平。

（三）政府：构建残疾人教育管理体系的主导。残疾人教育的共治必然要求政府分解和转移权力给其他管理主体，这种分权既包括政府将权力下放给学校，也包括政府把权力转移给社会。在中国语境下，多元共治并不意味着政府与其管理主体的权力和作用均等，虽然教育的多元管理要求政府要充分释放社会活力，减少政府对教育的干预行为，但是更要求政府在教育管理过程中扮演“元管理”的角色。政府的“元管理”角色有利于形成多元共治的稳定的制度环境，它要求不改变政府在教育管理的主导作用的前提下，扩大其他主体参与教育管理的权力。因此，在残疾人教育多元管理体系中，政府仍然处于主导地位，依然承担着确定教育发展的方向、教育性质、教育目标、教育内容等重要任务，为多元主体参与教育管理提供共同的行动纲领和准则。[9]政府在残疾人教育管理体系中的主导作用则不同于“全能型政府”，它既是教育管理各主体之间利益的协调者，又是教育管理目标的促进者。政府“元管理”在教育管理中通过与其他利益相关合作、协调多元主体间的利益分歧，保护各主体间的利益最大化，共同实现良好的管理。政府是教育管理目标的促进者，在残疾人教育多元管理过程中，多元主体间可能会出现管理目标和行为准则的分化，政府的职能具有为多元主体制定方向一致的目标和行为准则。总之，保留和强化政府在教育管理中关键性工作的掌控力，目的是要构建一个精干高效的服务型政府。

（四）学校：构建残疾人教育管理体系的主体。学校是残疾人教育管理体系中的“主战场”，因为学校是国家教育方针和教育政策的直接实施者。我国直接践行随班就读工作的是普通学校，它在区域残疾人教育发展战略中居于主体地位。普通学校开展随班就读要处理好两个方面：一是要处理好学校内部教学与管理、普通教育与残疾人教育、集体与个体、共性与特性等之间的关系，协调平衡它们之间的利益关系。积极推进广大师生参与学校管理，学校凡是有关师生利益相关的事务，比如教师职务评审、收入分配方案、IEP制订等，都要经过学校召开教职工大会，并有学生及家长代表参与。二是普通学校作为社会系统的一个子系统，要处理好与特殊学校、政府、社会、家庭的关系。对于特殊学校而言，特殊学校在区域残疾人教育发展中发挥着骨干的作用，近期我国特殊学校建设迅猛，其发展模式影响了普通学校在随班就读中主体作用的发挥，加之有相当多的普通学校无法为随班就读的残疾人提供支持性服务。因此，在残疾人教育管理体系的改革中，需要重新审视和定位特殊学校的战略地位和发展模式。为了解决以上问题，特殊学校需要功能转型，县级以上地方教育行政部门应当统筹安排支持残疾人教育学校转型为残疾人教育资源中心，在一定区域内为普通学校提供残疾人教育指导和支持服务。

（五）家庭：构建残疾人教育管理体系的纽带。全纳教育背景下，越来越多的轻度残疾人被安置在普通学校随班就读，《2016年全国教育事业发展统计公报》统计数据显示普通中小学随班就读和附设特教班的在校残疾人有27.08万人，占残疾人在校生总数的55.06%，超过半数的残疾人被安置在普通学校。残疾人教育安置的多样化，意味着残疾人教育管理也趋于多元化和复杂化。家庭对残疾人的生长发育、心理成长以及认知发展有着重要的影响，而且这种影响是长期的，加之残疾人的教育更加专业化和个别化，因此残疾人教育管理体系的构建都要考虑到家庭因素。2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确要求“建立中小学家长委员会”。“家长委员会”是家庭参与学校管理的主要形式，它使家长由教育管理的“旁观者”变为“参与者”。残疾人教育管理也可参照设立“家长委员会”，明确其自身性质，赋予其法律地位，由县级地方教育行政部门进行监督、指导和管理，并制定详细的实施方案。“家长委员会”的宗旨是通过让家庭参与学校管理，使家长对自己孩子的教育和管理有充分的知情权、评议权和监督权。其目的是通过家庭的参与，让学校更加全面的了解残疾人，进行有针对性的教育和管理。“家长委员会”是联系学校、社会、政府的桥梁和纽带，一定程度推动了残疾人教育多元管理体系的构建。

（六）社会：构建残疾人教育管理体系的必需。全纳教育是通过改革普通教育系统和学习、生活环境以适应残疾人多样性的教育理念，残疾人通过普通学校的学习和生活，获得一定的经验，为回归主流社会，平等参与社会活动做准备。社会参与一直是残疾人教育管理体系结构中的薄弱环节（如上图，虚线表示薄弱），这极大影响了残疾人回归主流社会。其原因有一是隔离式教育的存在。在我国，残疾人长期被安置在特殊学校，基于国情这种骨干安置模式还将会持续若干年。隔离式教育思想孕育了特殊学校，特殊学校教育与主流社会的隔离导致了残疾人与主流社会环境隔离。二是残疾人家庭的自我封闭。一部分残疾人家长对主流社会环境的敏感与逃避。因为他们的孩子在主流社会环境中极易被嘲讽和歧视，在社会活动中受不公平对待，残疾人家长对孩子出于本能的保护，孩子的活动范围被限定在特殊学校和家里。三是主流社会准备不足。由于残疾人极度缺乏社会活动的参与，导致社会缺少对残疾人教育和残疾人的了解，进而导致主流社会对残疾人教育和残疾人极大的误解和歧视，造成了因盲人能说话而感诧异的笑话。主流社会由于缺乏对残疾人的了解，在进行社会活动设计和设施建设时极少考虑到残疾人的身心发展，导致主流社会为残疾人参与社会活动和使用公共设施的机会准备不足。社会参与残疾人教育管理，提高社会公共管理的话语权，是自身利益的表达，社会参与残疾人教育管理的回馈，也是影响教育决策的重要力量。