平衡计分卡在财政涉农资金绩效评价指标体系的应用探讨

李晓煜

摘要：整合财政涉农资金绩效评价指标体系是全面实施绩效管理的重要内容之一，平衡计分卡作为业绩评价管理的工具，做到了项目与资金管理有效对接。

关键词：整合涉农资金；平衡计分卡；绩效管理

党的十九大报告提出，“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”这为加快财政资金绩效評价指标体系建设、提升财政资金使用效益指明了方向。建立符合实际、科学规范、完整透明、约束全面、监督有力的整合财政涉农资金使用绩效评价指标体系是全面实施绩效管理的重要内容之一，既有利于推进涉农领域“放管服”改革，实施乡村振兴战略，推进农业农村现代化，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，又体现了权责对等、放权与问责相结合，促使地方政府审慎用好统筹整合财政涉农资金自主权，进一步注重成本效益分析，关注资金支出结果和政策实现程度，意义重大。本文探讨平衡计分卡在建立财政整合涉农资金绩效评价指标体系的应用。

一、平衡计分卡的基本概念与使用要求

平衡计分卡是采用多重指标、从多个维度或层面进行绩效评价的一种系统方法。可以理解为“1+4”的结构，即从财务、客户、内部业务流程、学习与成长四个维度，将组织的愿景战略落实为可操作的衡量指标和目标值。设计平衡计分卡的目的就是要建立“实现战略制导”的绩效管理系统，从而保证组织战略得到有效的执行。作为业绩评价管理工具，平衡计分卡已逐渐被应用到经济管理的各个方面。

如果把使用整合财政涉农资金的地方或行业部门作为一个组织的话，那么平衡计分卡就能反映组织绩效管理状况，使业绩评价趋于平衡和完善，利于组织最大限度地发挥资金使用效益。平衡计分卡关键在于“平衡”和“计分”。“平衡”主要指财务业绩与非财务业绩之间的平衡，长期目标与短期目标之间的平衡，与客户有关的外部衡量以及与关键业务过程和学习成长有关的内部衡量的平衡，领先指标与滞后指标设计的平衡，结果衡量和未来业绩衡量的平衡等多个方面。“计分”主要指对资金绩效的各方面进行评价计分，通过每项指标权值设定、目标要求与实际结果来逐项计分，评价结果就是最终统计的分值。

整合财政涉农资金是一项系统工作，资金使用性质、使用方向、使用类别千差万别，且有的资金使用无法用定量来评价，因此，利用平衡计分卡进行绩效指标评价体系时，应围绕实施乡村振兴，提高资金使用效益最大化这一愿景战略，充分考虑定量指标与非定量指标、定性指标与非定性指标，处理好各指标间的平衡和分值设定。

二、整合财政涉农资金绩效评价指标体系应用平衡计分卡的思路

我国幅员辽阔，地区差别大，各地对“三农”投入既有共性又有特殊性。因此，整合财政涉农资金使用绩效指标体系应当既能体现资金使用绩效的综合性目标，又能体现涉农资金投入所提供的公共服务及商品的绩效，涵盖从项目立项、资金拨付到项目预期目标实现的全过程。反映绩效的内容应该是资金投入预期实现的绩效目标，包括使用绩效、管理绩效、经济效益和社会效益等多个方面。使用绩效包括资金投入、资金使用、项目管理等方面，其中，资金投入包括本级财政投入、整合上级资金投入，以及引导社会资金的投入等。资金使用包括项目立项评审、政府采购、招投标、资金拨付进度、年度资金结转或结余等，可进一步细分为数量指标、质量指标、时效指标、成本指标等。项目管理包括项目库建设及管理情况、项目管理制度建设和落实情况、项目建设进度等。效益指标与既定目标相关，可细化为经济效益、社会效益、生态效益、可持续发展、公众满意度等指标。依据平衡计分卡战略愿景和四个维度，对整合涉农资金使用绩效评价指标的设定，应符合实施乡村振兴战略的评价要求。

1.愿景战略。这是平衡计分卡的核心。使用整合财政涉农资金所要实现的愿景就是实施乡村振兴战略，提高资金使用效益最大化，要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕这个总要求，用有限的资金，助力推进农业农村现代化。愿景战略一旦制定，所有的工作都要围绕愿景战略展开。

2.财务。这一指标反映的是成本效益。主要体现在资金投入、项目预算执行、项目建设与资金拨付是否匹配、资金结转或结余率、资金效益或效益受众率目标完成、财务会计信息质量、制度建设和落实、监督检查等方面。

3.客户。这一指标反映的是社会公众或服务对象满意度和获得感。主要体现在项目实用、程序透明、政策宣传、环境优雅、水电路等基础设施改善、广播文化卫生网络等公共服务改善、产业发展、收入增加等方面。

4.内部业务流程。这一指标反映的是资金安全和项目效益发挥。包括项目管理流程和资金管理流程，项目管理流程包括项目库建设、预算评审、政府采购、招投标、合同管理、实施方案、公开公示、行业标准、项目建设进度、项目变更及批复、项目验收、项目决算及财务调整、整改措施等；资金管理包括资金下达、财政集中支付和报账制管理、账户管理、项目建设与资金拨付进度、建设项目质保金或补贴资金“一卡通”管理、内部审批控制程序等。

5.学习与成长。这一指标反映的是实施乡村振兴战略所开展的政策业务宣传与培训。包括项目实施单位技术人员、农户的惠农政策、业务知识的培训，管理部门政策宣传、制度学习、业务培训、交流检查，管理创新，信息的上下沟通，问题整改与落实、对公众需求的积极回应等。

可以看出，整合财政涉农资金使用绩效可以用平衡计分卡的四个维度来概括，对资金使用在目标、过程、成效、长期发展等方面进行综合、全面的评价，由此形成平衡计分卡的绩效评价框架。

三、平衡计分卡在整合财政涉农资金绩效评价指标体系中的设计

以平衡计分卡四个维度为出发点，从四个维度相对应的绩效内容为切入点，以提高资金使用效益、社会公众满意度为目的来设计指标。

1.资金使用情况指标。该指标重在考核资金管理情况，主要考核资金整合到位等情况；账户管理情况，是否执行国库集中支付，是否实行专户管理；项目预算执行情况，资金拨付是否按项目进度，有无提前或滞后现象；报账制落实情况，是否按规定拨付资金，手续是否齐全，资金使用是否合规；会计信息质量是否真实，财政监督是否同步开展；现金管理情况，禁止现金支付落实情况、补助类资金是否通过“一卡通”发放等。

2.目标完成情况指标。该指标重在考核项目完成程度。主要考核项目是否按行业标准实施，时间是否按进度完成，成本效益是否符合评审要求等。

3.社会公众满意度指标。使用整合资金在于发挥财政涉农资金的整体效益，加快乡村振兴步伐，让社会公众或受益对象有最大限度的获得感。主要从社会公众对项目安排的实用性、受益人口比例、基础设施建设或基本公共服务满意度等来体现。

4.项目组织管理指标。该指标重在考核项目过程管理。主要考核项目前期准备情况，是否由项目库挑选，项目是否实施投资评审、政府采购、招投标；合同制管理情况，项目进度是否与时间同步，项目是否按建设内容、要求实施，项目变更是否报备（批）；项目验收是否按方案要求进行；竣工决算情况，决算手续是否完备等。

5.内部控制指标。该指标重在考核项目资金管理安全性。主要考核不相容制度分离执行情况，包括立项设计概预算控制、工程变更控制、项目记录控制、合同订立控制、合同履行控制、工程款支付控制；公开公示；整改措施落实情况等。

6.政策业务宣传培训指标。该指标重在考核涉农政策宣传情况。主要考核社会公众对惠民政策的知晓度；主管部门对项目管理人员政策业务培训情况，参训人数等。

7.信息沟通指标。该指标重在考核信息通达情况。主要考核项目资金管理要求轉达及时性；项目资金监管发现问题、结果、建议向主管部门反馈及时性；主管部门对反馈的问题建议提出处理意见及时性；管理创新经验得到市级以上主管部门转发等。

8.长期发展指标。该指标重在考核潜在发展情况。主要是从产业发展群众增收、基础设施和基本公共服务明显改善、环境得到明显提升等方面体现投资潜在绩效。

以上4个维度、8个一级指标、30个二级指标构成了整合财政涉农资金使用绩效评价体系。

四、应用平衡计分卡评价整合财政涉农资金绩效需关注的问题

平衡计分卡克服了传统绩效评价指标体系项目与资金“两张皮”现象，做到了项目与财务管理有效对接。因此，应用平衡计分卡时，需要注意以下几个问题。

1.需要统筹各要素作用。平衡计分卡所涉及的四项内容，都是提高资金使用效益的关键要素，将财务指标与非财务指标有效结合，利用平衡计分卡绩效评价报告，把看似不相关的要素有机地结合在一起，发现存在的问题，提高项目资金整体使用效益。

2.需要协同部门合作机能。平衡计分卡通过对各管理部门各要素组合，让项目资金管理部门从全局出发，同时考虑各自职能，使他们认识到某一领域的改进不能以其他领域的退步为代价，促使管理层从整体出发，审慎选择投资可行方案。

3.需要注重基层主动意识。平衡计分卡突出目标管理，鼓励基层创造性地完成目标，这一管理系统强调的是激励动力，以增强资金管理责任感。同时，由于专业领域的差别，项目管理方面的关键性问题须由业务主管部门技术人员的全程参与和对项目建设进度、质量、合同履约的监控，使资金监控嵌入项目建设过程。否则，绩效考评结果是不全面的。

4.需要科学设置指标权重。平衡计分卡不仅仅是一个财务与非财务业绩指标的收集过程，还是一个定性与定量评价的融合过程。不同的指标权重对绩效考评有不同的结果，给管理层考核项目资金使用绩效带来不同的评判，需要管理层根据绩效管理导向、条件变化调整权重，增加评价指标级数，完善评价指标体系，以求资金使用效益最大化。

参考文献：

[1]财政部会计评价中心编 《高级会计实务》 经济科学出版社 2014年

[2]丁栋虹 《管理咨询》 清华大学出版社 2013年第3版

[3]韦爱兰，廖幸，罗红，谢春斌，黄琳，向昱，平衡计分卡视角的农业科技投入绩效评价指标体系构建.《行政事业资产与财务》2015年第6期（上）

（作者单位：河南省光山县财政局）

责任编辑：凌玉