普通高中学校体育政策执行情况研究

杜治华



普通高中学校体育政策执行情况研究

杜治华

山西师范大学体育学院，山西 临汾，041000。

尽管近些年来国家出台了一系列的体育法规政策来促进学校体育的开展，但青少年的体质健康水平仍在持续滑坡，究其根源，学校体育政策执行方面出了问题。借鉴行政管理理论研究基础，对高中体育政策的执行情况进行研究，分析制约与影响学校体育工作顺利开展的因素，提出相应对策，以期完善高中体育政策法规，为促进高中学校体育良性发展提供理论指导依据。

普通高中；学校体育政策；执行

近些年来尽管我国颁布了一系列的体育法规政策，但是许多学校体育政策普遍存在扭曲执行、象征执行、替代执行、选择执行、跟随执行等诸多问题，现有的学校体育政策执行研究在可操作性、系统性、完整性上都不完备，再加上解决机制和现有条件的种种制约，使得方案缺乏执行的针对性。学校体育政策执行力度不够，难以完成有关部门制定的目标和任务，致使青少年体质严重滑坡，有法不依、有章不循是问题的关键所在。因此，如何建立长效的监督机制与体系，如何自上而下地贯彻与执行学校体育政策，是学校体育领域亟待研究与解决的问题。

在梳理近些年来相关研究成果和新闻报道的基础上，选取山西省临汾市20所普通高中为调查对象，运用实地调查、问卷调查、专家访谈等方法对高中体育法规政策实施情况进行了较为全面的研究。查找普通高中在体育政策执行力方面存在的不足并提出对策，目的在于尽快遏止学生体质持续下滑的不良现象，为有效提升学生身体素质的全面发展和体质健康水平献计献策，为全面提升普通高中的学校体育政策执行效力提供借鉴。

1 核心概念界定

1.1 学校体育政策执行力

学校体育政策：是指为达到学校体育的目的和任务而制定的文件、计划和方案，其具有一定的指令性。学校体育政策实施过程的本质就是以学校体育政策作为主体，在科学合理把握学校体育法规的前提之下，有效利用和开发学校体育资源，把具有学校体育政策观念形态的政策文化转化为适合学校体育教育发展实际的效益。学校体育政策执行力：是指学校体育执行者依据科学合理的发展目标，制定出符合自身实际的发展规划和可操作性的实施方案，合理调度学校体育资源，把握体育政策思想理念、任务及目标，实现学校体育政策目标达成的效力[1]。

1.2 学校体育政策执行力评价指标体系

王书彦对学校体育政策执行力进行了深入研究，构建了五个维度的评价指标体系，具有很高的参考价值。王书彦的五维度评价指标体系为：（1）个人执行力。由校长直接负责监督指导学校体育政策执行情况，体育教师严格按照国家有关政策法规在校长的督导下开展学校体育活动；（2）组织执行力。由学校成立专门的组织机构并且拟定运行机制，在组织机构的负责管理之下开展各项学校体育活动；（3）政策本身。拟定的学校体育政策自身要具有逻辑性和清晰性，要根据国家的法规政策和实际调查情况制定文件，政策本身要具有可执行性；（4）执行资源与环境。是指拟定的政策在执行过程中要考虑的必要条件，要充分利用各地各校的资源和文化背景，能够切实有效地发挥执行力的最大作用，不能政策只是空壳的摆设而执行时完全走样；（5）执行效力。检验真理的最好办法还得靠实践，中学学校体育政策执行效果的好坏最终取决于体育课堂教学的质量、竞赛组织的能力、学生体质健康促进情况等。

王书彦的执行力评价指标体系相对比较完善，能够从多角度全面有效地推进学校体育工作的开展，能够完整清楚地组织与调动学校各级各层科学有效地执行国家制定的学校体育政策[2]。（1）校长负责牵头学习相关体育政策与文件精神，监督指导体育组所有成员具体实践操作，责任落实到每个体育教师的身上；（2）学校成立专门的体育政策执行组织或部门，由专门的组织进行管理与运行，不至于导致政策与法规落空，组织机构还要依据地域特点及校本资源情况制定相应的举措，以便更好地执行；（3）学校紧紧围绕教学与训练、体育竞赛活动、学生体质健康测试等核心工作，努力提高体育政策执行效力。

2 研究对象与方法

2.1 研究对象

随机抽取山西省临汾市20所高中的部分学生、学校领导、体育教师三类人群作为调查对象，研究其对学校体育法规政策的了解与执行情况。

2.2 研究方法

2.2.1 文献资料法 通过国务院、教育部网站以及中国知网，查找与收集学校体育政策规定性文件及学校体育政策执行方面的资料，为本研究的开展提供相关的理论依据。

2.2.2 问卷调查法 根据研究内容的需要，设计与之相应的调查问卷，在临汾市20所高中发放问卷，2200份为学生问卷，200份为学校领导和体育教师问卷。整理获得学生有效问卷2000份，校领导及教师问卷200份。

2.2.3 访谈法 对相关的学者和专家进行了走访，咨询部分学校领导和体育教师，获取相关信息和资料，为此次研究的进一步开展提供了支撑材料。

2.2.4 实地观察法 进入所调查的学校进行实地观察，查看学校的体育设施情况以及体育教师上课情况，记录观察结果，为本文的论述提供依据。

3 学校体育政策脉络梳理与分析

体育是教育的一部分，要想全面抓好素质教育，就必须考虑如何增强学生体质的问题，而青少年的体质健康水平主要取决于学校体育开展的质量，所以必须抓好学校体育工作，促进青少年体质健康水平的稳步提高。梳理文献资料发现，自新中国成立以来，国家就一直在密切关注学生身体健康发展的问题，并在不同的时代背景下陆续出台了相应的体育政策法规。

3.1 中学体育教学发展的起步阶段

1956年6月，我国第一部《中学体育教学大纲》由教育部颁发，这是自新中国成立以来我国在总结经验和借鉴前苏联学校体育经验的基础上，制定的第一套体育教学大纲[3]。从此，体育课程的教学有了固定的模式和章法，体育教学有了统一而规范的标准，体育课堂的教学质量也有了明显的保障。

3.2 中学体育教学发展的推进时期

1957年，《中学体育教学参考书》由教育出版社王占春等人编著，对我国的中学体育教学改革起到了很大的推动作用，把我国的体育教学引入正规，此书也成为近几十年来编写体育教材的蓝本。1962年，教育部为了贯彻党中央抓紧编写教材的指示，由人民教育出版社出版了《中学体育教材（教师用书）》，此书中第一次提出了体育教学要以“增强学生体质”为目标。

3.3 中学体育教学发展的滞缓期

1966年，我国开始进入“文革”时期，从此学校体育贴上了政治标签，我国的学校体育便朝着军事化方向发展，形成了具有特殊历史性的“军体课”，相应地中学学校体育的发展也进入了滞缓期。

3.4 中学体育教学发展的机遇期

1978年，教育部颁发了《十年制中小学教学大纲》，在体育教学中突出了“增强学生体质”的指导思想，明确了体育教学的“三基”任务，并且加大了体育课时的比重[3]。随后我国迎来了改革开放，学校体育搭乘教育改革的高速列车而得以快速发展。

1987年1月，新的《全日制中学体育教学大纲》由国家教委颁发，从此，更加明确了我国青少年的培养目标——培养德、智、体、美全面发展的社会主义接班人，学校体育受到了很大的重视。

1993年，《九年义务教育全日制中学体育教学大纲》由国家教委审议通过并颁发，标志着我国中小学体育课程教材的建设从此迈入一个历史新纪元。

1995年，《全民健身计划纲要》的出台与实施对中小学学校体育活动的开展触动很大，国家号召全民都要加强身体素质锻炼，并且以青少年和儿童作为实施的重点对象[4]。

3.5 中学体育教学进入快速发展期

2001年，教育部颁发了《中小学体育课程标准》并在全国启动了基础教育改革；2004年又相继颁发了《普通高中体育与健康标准》。这两项《标准》的颁发使我国在进入21世纪后的学校体育得以良性有序和高效飞速地发展[3]。

2008年，教育部、卫生部、财政部联合颁布了《国家学校体育卫生条件试行基本标准》，为广大中小学校体育和卫生工作的顺利开展提供了有力保障，为青少年健康成长搭建了平台。

2009年，国务院印发了“全民健身计划”（2010-2015），使得“阳光体育”运动在全国亿万学生中得以广泛开展，保障在校学生每天至少能够参加1h的体育锻炼活动，极大地推进了学生课余体育活动的开展。

2012年，国务院颁布了《国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步加强学校体育工作若干意见的通知》，2016年出台了《国务院办公厅关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》和印发了“全民健身计划”（2016-2020）。新的“计划”再次强调要必须大力提高青少年的身体素质，必须把青少年作为实施全民健身计划的重点人群，再一次凸显出学校体育的重要性，并且把学生体质健康水平测试的结果纳入学校工作考核体系，明确指出要与学校体育工作绩效评估挂钩，对执行不到位的学校进行行政问责[4]。

通过梳理发现，从新中国成立至今的几十年中，国家各部门和部委一直在关注着青少年健康成长的问题，陆陆续续出台了许多国家及地方层面的相关政策与规定，对青少年体质健康的发展起到了很好的引领作用，使学校体育工作正在逐步走向规范化、科学化与合法化。

4 高中学校体育政策执行情况实证分析

学校教育是青少年成长成才必由之路，而学校体育又是学校教育不可或缺的一个重要组成部分，所以学校体育会直接影响素质教育的成效和整个教育目标的达成。我国地域宽广且各地方经济发展水平大不相同，各地拥有的教育资源和教学条件差异很大，因此，各个学校要想良性地开展学校体育，（1）首先必须得遵照国家相关政策规定，并结合地方和学校自身实际情况制定切实有效的执行办法；（2）就是建立学校体育政策执行机构组织以便起到有效地监管作用[5]。本文以临汾市20所普通高中作为调查对象，对国家体育政策在地方高中的执行情况进行深入研究，查找问题，为高中学校体育政策执行情况提供建设性建议。

4.1 学校对国家体育政策贯彻实施情况

4.1.1 校领导和体育教师对体育政策的认知情况 表1反映了高中校领导和体育教师对国家重要的体育政策的认知情况，2008年颁布的《标准》中明确要求中小学的体育教师必须经过专业学习或培训，获得教师资格证书，每学年还应接受不少于48个学时的继续教育。结合访谈得知，被调查的20所高中的校领导和体育教师都知道国家的这一相关政策，但是普遍认为在具体落实上学校会大打折扣，仅20%的校领导和体育教师认为学校能够做到这一点；30%的人认为学校不能完全做到，每学年只有部分老师参加继续教育培训或认为培训不足规定的48学时；50%的人认为学校完全忽视了国家的这一政策规定，没有按要求每学年派体育教师培训学习。此调查结果反映了如此重要的学校体育政策在地方高中却遭受“冷落”，这很不利于青年体育教师的成长和专业化水平的提高。

表1 体育政策认知的指标与内容（N=200）

注：A=“接受继续教育不少于48个学时”；B=“高中每8～9个班配备1名体育教师”；C=“保障每天1h校园体育活动”；D=“制订阳光体育运动方案”；E=“学生能否至少学会两项受益终身的体育项目”

对“高中每8～9个班配备1名体育教师”这一问题进行调查，结合访谈得知，被调查的高中的校领导和体育教师都“不清楚”这一国家政策，问卷调查获悉：15%的校领导和体育教师认为个别年级体育教师配备比例合乎此要求，而85%的人认为高中体育老师配备达不到此比例。我国的高中都在围绕高考指挥棒转，除了极个别的体育传统项目学校稍微重视体育而外，其他绝大部分高中都不愿多开体育课，尤其到了高3，许多学校几乎不开体育课，文化课侵占体育课现象严重，这很不利于学校体育的广泛开展，从而难以全面实施素质教育。

对于国务院印发的“全民健身计划”之中的开展阳光体育运动这一规定执行得较好，学校对此政策也作出了明确的相关规定，所以调查结果显示：90%以上的体育教师能够组织与要求学生“每天参与1h的校园体育活动”和“进行诸如课间操等方面的阳光体育运动”。

对于“学生能否至少学会两项受益终身的体育项目”这一问题进行调查，结果为：90%的校领导和体育教师认为通过开展阳光体育运动和课外体育活动，基本能够满足绝大部分高中学生学会两项终身受益的体育锻炼项目。

综合上述几方面来看，地方性高中比较重视学生阳光体育运动的开展，能够做到要求学生每天参与1h以上的校园体育活动，但在体育教师继续教育和师资配备比例方面做得较差。

4.1.2 校领导和体育教师对体育政策的重视程度 表2是高中校领导和体育教师对国家体育政策重视程度的调查统计表，结果为：90%的校领导和体育教师认为学校不存在“挤占学生校园体育活动时间和体育课”的现象；75%的校领导和体育教师认为体育教师在各种福利待遇方面与其他学科教师没有差别，25%的人认为还是存在“区别对待”的现象；90%的校领导和体育教师认为学校“制定和落实了体育管理安全责任制”，制定了工作方案并明确了管理责任人；80%的被调查者认为学校对体育设施进行了有效维护和使用管理，而20%的人“不清楚”；90%的被调查者认为学校经常会将体质健康测试的结果向学生家长通报，而10%的人认为从来不向家长通报；所有被调查的200人都认为学校经常会对体育工作进行督导检查。

表2 体育政策重视程度的指标与内容（N=200）

注：F=“挤占学生校园体育活动时间和体育课”；G=“体育教师与其他学科教师同等待遇保障体系”；H=“制定和落实体育管理安全责任制”；I=“对体育设施的维护和使用管理”；J=“体质健康测试及向学生家长通报情况”；K=“学校体育工作的督导检查”

综上分析，25%的体育教师认为自己在福利待遇方面与其他学科教师还存在着“区别对待”的现象，究其原因：学校过度地围绕高考指挥棒转了，把大量的人力财力都向高考科目倾斜了，体育项目遭受“冷落”在所难免，推物及人，体育教师的待遇也就跟不上“主科”教师了[6]。但是，总体来看，被调查的高中的校领导和体育教师还是普遍认为学校对国家体育政策重视程度较高，认为学校围绕国家的大政策、大方针做了许多相应的工作，能够保障学校体育的顺利开展。

4.1.3 校领导和体育教师对体育政策实施的举措 表3是高中校领导和体育教师对国家体育政策实施举措的调查统计表，结果为：所有的调查对象都认为本校能够合理地开展各种课外体育活动；95%的人认为体育教师有将学生体质健康测试等纳入到教学工作量；90%的人认为学校的体育场馆设施在课余时间向学生免费开放，这样的举措无疑延伸了体育课堂，给学生自主锻炼提供了极大的便利，也丰富了高中学生的课余文化生活；所有的被调查者都认为本校会对体育工作成绩突出的部门和个人进行表彰与奖励，这是校领导对高中体育工作重视的实质性举措，重视不能只停留在思想和语言上，更重要的是要落实到实际行动上[7]。

表3 体育政策实施举措的指标与内容（N=200）

注：L=“合理开展丰富多彩的课余体育训练、竞赛活动”；M=“组织学生开展课外体育活动、体质健康测试等是否纳入教学工作量”；N=“体育场馆设施在课余向学生开放”；O=“对学校体育先进工作者有无表彰奖励”

4.2 学生对学校体育开展情况的反馈分析

兼听则明，偏信则暗。学校对国家体育政策贯彻实施的到底如何，不能只调查学校领导和体育教师，必须要大量调查学生，深入了解实际情况，才有可能客观地把握高中学校体育教学的真实现状。

4.2.1 学生对体育政策普及程度的认识 对于学校体育方面而言，近几年对高中学生影响最大的国家政策就是《国家学生体质健康标准》（2014修订版），就学生是否了解该文件这一问题对2000名高中生进行问卷调查，结果为：32.5%的高中生对与自身密切相关的政策比较了解，67.5%的学生并不了解国家的相关政策。

据官方媒体报道近些年来青少年体质逐年下降，情况令人堪忧，各所学校每年都要组织体育教师对学生进行体质健康测试，但许多学校只是例行公事，对学生体质健康进行测试之后简单地划分成合格与不合格，没有深究不合格的原因，没有实质性地整改措施，导致这一现状难以改观。学校应该将国家对高中学生体质健康状况划分的等级标准明确地告知所有人，让每个学生清楚地“对号入座”，知道自己的体质健康处于什么样的位置，以便确立平时的锻炼目标。被调查的20所学校之中，只有6所学校对高中学生体育政策知识普及得相对较好，每学期在进行中学生体质健康测试工作之前把测试标准和对应的成绩换算方法通知给学生，让学生清楚考核的主要内容和评分标准，而其他14所学校则是“模糊评价法”，对学生进行体质健康测试之后，简单地给学生划分成优秀、良好、合格、不合格，没有细化打分，没有让《标准》真正起到应有的引领作用。

4.2.2 学生实际参与体育活动情况调查统计与分析 表4是高中学生本学期1周实际所上体育课节数情况的统计结果，国家教育部规定高中1周应该上3节体育课，然而调查结果显示：4%的高中生选择了1周连1节体育课都不上；80.5%的高中生1周只上1-2节体育课；8.5%的高中生1周上3节体育课；7%的高中生1周能上3节以上的体育课。

表4 1周实际所上体育课节数情况调查表（N=2000）

注：教育部规定1周3节

此次对学生的调查是在20所不同的学校中进行的，而且参加调查的学生分布在高中的不同年级，调查的结果应该具有较强的说服力。结合访谈得知，高中的体育课从高1至高3年级在逐渐“缩水”，有些学校到高3干脆就不开音体美这类“副科”，专注于高考的“主科”，使得体育课完全被挤占。按照国家教育部的规定，高中各年级1周至少要上3节体育课，然而80%以上的高中学生每周都上不够3节，这说明了体育课在当今高中校领导的心目中“地位低下”，或者说高中紧紧围着高考指挥棒转了，尤其到了高3，对体育课的忽视和挤占现象更为严重。

表5 学校体育活动贯彻实施情况（N=2000）

表5是对学校体育活动贯彻实施情况的统计结果：68%的高中生认为自己的体育老师能够严格按时上下课，4%的人认为不能，28%的学生认为视情况而定；对于学校是否要求学生出早操，57.5%的学生选择了“是”，42.5%的学生选择了“否”；对学校是否安排组织了课间操进行调查，78%的高中生选择了“是”，而22%的学生选择了“否”；56.5%的高中生认为学校在课余时间能够开放场馆设施，43.5%的人认为学校在课余时间没有开放场馆设施。

从调查结果来看，高中学校体育活动贯彻实施的情况不容乐观。有些体育教师不能严格上下课，有50%的高中生不出早操，20%以上学生没有课间操，学校的体育场馆设施有近50%在课余时间没有对学生开放。这些诸多不利因素都会影响学校体育活动正常有序地开展，学校应该成立体育教学活动督导小组，由校领导和体育组长直接负责对高中体育活动进行监管。

4.23 学生对学校及体育教师负责程度的评价 表6是被调查的高中学生对体育课程内容安排情况的反馈信息：4.1%的高中生认为体育老师没有认真组织体育课堂及合理安排教学内容；51.9%的学生认为体育课堂自由度较大，内容安排不够规范严谨，体育教师有随意调整授课内容之嫌；44%的学生认为体育教师能够认真组织与指导学生进行课堂练习。

表6 体育教师对体育课的内容安排（N=2000）

此调查结果反映出高中体育教学存在着较大的问题，50%以上的体育教师对教学内容安排得不够合理有序，上课内容不太固定，随意性较强，有时会让学生自由活动，学生在练习过程中缺乏体育教师的指导。要想使学生提高身体素质，要想真正有效地开展好学校体育教学活动，就必须重视学生的每一堂体育课，让学生在课堂上学会运动技术与技能，体育教师必须做好学生体育健身的领路人，激发学生对体育运动的兴趣，从而正确树立终身体育的思想[8]。

表7 体育教师负责敬业程度调查表（N=2000）

表7是对体育教师负责敬业程度的调查表，统计结果为：39%的高中生认为自己的体育老师“很负责敬业”，认为“比较负责敬业”的占52%，认为“一般”占9%。

从调查结果来看，被调查的高中学生对自己体育老师的责任心还是持肯定态度的，绝大多数高中生认为自己的体育老师比较负责敬业。

表8 学校对体育活动的重视情况调查表（N=2000）

表8是就学校对体育活动的重视情况调查表，结果为：认为学校对体育活动较为重视的高中生仅占9.3%；认为重视程度为“一般”的占35.2%；认为学校对体育活动不重视的竟占55.5%。

此结果反映出高中学生对自己学校开展体育活动的重视程度很不满意。结合访谈得知，许多高中生认为学校过分地抓文化课而忽视了同学们的文体活动，还有学生反映体育设施陈旧简陋，新兴的体育项目不开展等等。

5 结论与建议

5.1 结 论

（1）我国自解放以来在不同历史时期相继出台了一系列有关学校体育工作开展的法规政策，为促进青少年体质健康的发展奠定了基础和提供了有力保障。但是，地方性普通高中的校领导和体育教师普遍对国家的体育政策了解与关注得不够深入和全面，对体育法规政策的认知以及重视程度不高，致使国家的一些相关政策难以有效执行与落实。

（2）学生对国家相关体育政策认知程度较低，反映出学校没有向学生很好地普及体育政策法规方面的知识；学校开设的体育课程时数绝大部分未达到国家相关政策的要求；高中学生对体育教师敬业负责方面持肯定的态度，但认为学校对体育活动的重视程度不够。

（3）学校缺乏体育政策执行的专门机构，体育法规政策内容信息的传达以及反馈都相对滞后；学校体育组织机构之间缺乏协调和配合，缺乏对体育教师的约束及监管；学校对待体育教师的奖惩制度和机制有待进一步完善，应该和其它课程教师一视同仁；访谈和实地观察获知，学校体育投入经费的不足和体育场地器材的匮乏影响着执行主体能力的充分发挥；学校体育政策执行效力不足，监督职责不明确，致使学校体育政策与条例不能完全落实到位。

5.2 建 议

（1）建立健全体育政策法规执行组织机构，从中央、省、市县再到各个学校建立一座金字塔式的学校体育管理机构，到市县层面再实行网格化管理，纵横交织，不留死角。

（2）各地教育部门应该成立学校体育政策督办小组，对管辖区域内的所有学校进行监督管理，实现政府、学校、体育教研室纵向一体化，保障各项政策与条例完全得以落实与执行。

（3）加强高中领导群体体育工作意识，提高学校体育执行力，突破障碍，大力落实中央制定的体育政策法规，提高法规政策的运行机制与监督机制。

（4）学校应积极营造良好的高中体育文化氛围，努力落实“大课间活动”“阳光体育”等具体政策，让更多的学生能享受体育的乐趣，提高学校体育政策执行力。

[1] 王书彦.普通中学体育政策执行力影响因素探析[J].北京体育大学学报，2009（02）：104~110.

[2] 王书彦.学校体育政策执行力及其评价指标体系实证研究[D].福建师范大学，2009（06）.

[3] 中华人民共和国教育部[EB]. www.moe.gov.cn.

[4] 国家体育总局[EB]. www.sport.gov.cn.

[5] 宋学岷，等.我国中小学学校体育政策执行的实证分析[J].东华理工大学学报（社会科学版），2012（09）：297~300.

[6] 杜治华著.高校体育教师发展论[M].北京：北京体育大学出版社，2017（7）.

[7] 王中洋.提升学校体育政策执行力的策略研究[D].郑州大学，2015（4）.

[8] 潘凌云，等.我国学校体育政策执行的逻辑辨识与推进策略[J].体育科学，2017（03）：3~12.

A Study on the Implementation of Physical Education Policy in Senior Middle Schools

DU Zhihua

School of Physical Education, Shanxi Normal University, Linfen, Shanxi, 041000, China.

Although the state has introduced a series of sports laws and policies to promote the development of school sports in recent years, the physical health level of young people is still continuing to decline, the root causes, the implementation of school sports policy has been a problem. This paper analyzes the factors that restrict and influence the smooth development of the school sports work, and puts forward the corresponding countermeasures, in order to perfect the high school sports policies and regulations, and provide the theoretical guidance for the promotion of the healthy development of the high school sports.

General high school; School sports policy; Implementation

1007―6891（2018）05―0090―05

G80-051

A

2018-06-16

2018-06-30

10.13932/j.cnki.sctykx.2018.05.24