政府公共投资项目的跟踪审计研究

俞会东

【摘 要】我国政府公共投资项目，每年都是数量众多金额巨大，贪污腐败现象也出了一些。这个问题早就引起了上级部门和专家学者的注意。但在理论和实践中同样暴露出了许多不容忽视的问题。跟一些发达国家的研究成果比起来，我国在公共投资项目跟踪审计方面的研究远远落后，未能及时将最新的实践经验上升为理论来系统指导公共投资项目跟踪审计工作。因此，本文将对英美两国政府公共投资项目跟踪审计的特征、内容进行分析，学习和借鉴其技术与经验，旨在促进我国跟踪审计理论的现代化，为我国公共投资项目跟踪审计的实践活动提供更为先进的理论指导。

【关键词】公共投资项目；跟踪审计

政府公共投资是政府作为投资主体对公共设施的投资。政府公共项目投资涉及的资金量巨大，投资的成效对民众生活有直接的影响，中间要防止贪污腐败的产生影响项目的成功和安全，所以跟踪审计是非常重要的。

一、文献回顾

姜秋梅（2008）提出“政府公共工程管理审计的审计目标是政府公共工程项目运营管控模式，主要对项目进行时的开展速度、工程的质量和投资把控有关的监督和意见”。陈孝亮（2017）则认为政府投资项目跟踪审计是审计机关依照相关法律对政府投资项目的运行过程进行的必要而有重点的持续进行的审计工作。David和Miklos（2011）总结了对于跟踪审计的最新实践经验以及研究成果，分析了传统审计模式的不足，并指出跟踪审计可以弥补传统审计的滞后性等缺点，因此提出对审计事项的全过程跟踪审计模式将逐渐取代传统审计模式。杨军（2016）认为由于跟踪审计所具有的时效性特点，因此能及时发现和反馈投资项目建设过程中存在的政策缺陷以及管理漏洞，发现问题的成因，并提出改进措施 。朱惠英（2008）提出跟踪审计的实施过程中，应当将项目的选择预算阶段、招标投标阶段、项目建设阶段以及竣工验收阶段作为审计的重要节点，同时针对各步骤实行仔细的跟踪审查。王瑶瑶、庞艳红（2016）通过研究美国审计署在政府跟踪审计活动中有关明确审计项目、评估项目、项目绩效这三个方向的实行和理论知识，不仅丰富了我国政府跟踪审计理论中关于绩效审计的内容，更为政府跟踪审计在我国的进一步发展与完善建言献策 。

R oratoo等（2014）详细论述了跟踪审计的主要程序及内容，还提出为了确保跟踪审计的效率性和效益性，要重视跟踪审计过程中所得到的原始数据是否真实可靠、准确无误。Chew Har Loke等（2016）认为公共投资项目的投资效益与政府各级领导干部以及部门人员的责任履行情况息息相关，因此应当实行领导干部的责任履行追究制度，并且在跟踪审计的内容中加入责任履行状况审计。

文献总结：国外学术界对于跟踪审计有着更早并且更为系统的研究，而我国对于跟踪审计的探索起步较晚。2008年由于全球金融危机、汶川地震以及北京奥运会的影响，社会对于政府跟踪审计给予了很大关注，关于政府跟踪审计的研究在此之后有所增加。但是在公共投资项目跟踪审计方面仍然缺乏系统的研究，未能将最新的实践成果及时上升为理论来指导新的公共投资项目的跟踪审计工作，所以我们应该要考虑自身的情况，借鉴外国经验时改善改进，创造出更适合我们自己的方案。

二、国外经验借鉴

（一）英国

英国的公共投资项目资金基本是税收来提供，所以议会和公众对此都十分重视，想要了解具体的使用情况，为了满足议会公众了解公共资金使用的合法性与效益性的需求，英国法律赋予国家最高审计机关对这些公共投资项目进行审计监督的权利，公共投资项目跟踪审计的主要特点是：

1、强调政府审计的独立性。按照《1983国家审计法》，国家审计署诞生，女王任命主计审计长，主计审计长可以任命国家审计署履行其职责所需的所有人员。并且下议院还成立了审计署事务委员会用来完成国家审计署的有关活动，由委员会主席、下议院议长和七名下议院成员组成，任务主要是核验国家审计署上报的经费预算，参考公共账目委员会和财政部意见后，修改预算并交给下议院；审计署会计官核查国家审计署的账务等。这样的管理模式更安全严谨。

2、严格把控公共投资项目。按照投资项目大小，在审查时的侧重点要不一样。一般的项目审查重点是工程建设和运营的连贯，要保证项目的收益回报。重大投资项目的评估由财政部的重要项目评价小组进行。评估小组由4- 5名的专家组成，对资金超过5亿英镑的项目进行审查，主要是项目的成功率、前景和带来的回报。

3、将绩效审计作为法定职责。《1983年国家审计法》针对审计署绩效审计职能有了精準的定义，主计审计长可以检查各部门和机构在履行职能过程中的资源利用情况，包括是否高效高质，经济价值如何等。同时也规定了审计署有权力对公共资金占收入超过50%的机构进行绩效审计 。

因为英国的公共投资是中央政府、地方政府和公营企业使用财政收入、贷款和自有资金发展教育、公路、铁路、国防和民用建筑等基础设施建设的活动。所以英国政府将教育、交通和医疗保健等公共领域作为投资的重点，这些公共领域与公民的基本福利息息相关，因此是议会和公众关注的热点。英国政府为了及时向议会和国民反馈资金的使用情以及项目的建设等情况，开展了政府审计工作，并且在长期的实践过程中，逐步形成了比较健全的公共投资项目跟踪审计制度，其主要内容如下表1所示：

（二）美国

美国公共投资项目跟踪审计的主要目标是满足公众基本需求和保障国民福利，因此更注重决策的可行性和项目的效益性，其特征主要有以下几个方面：

1、重视投资项目的事前审计。在做出决策前仔细分析项目的预算、风险控制以及项目具体规划，考察它是否符合当前的经济社会发展，是否以公共利益为基本出发点，以及能否达到预期目标与期望效益，并根据分析结果向国会提出是否对项目进行投资的建议，其目的在于帮助政府做出科学决策，保证投资方向的正确性以及提高投资效率。

2、重视投资项目的全过程审计。全过程审计主要是指绩效审计，在项目建设的全程审计合同的合法性与合规性，在建设过程中对施工方进行资格审查并审计施工的质量与效率，在竣工决算时审计工程的完成质量以及资金的使用效率，重点是资金的有效性分析，如投资资金使用的安全性以及效益性，其目的在于保障投资环境的安全。

3、重视政府公共投资政策的效果评估。政府通过公共投资政策所能带来的效益分为三类：经济效益、政治效益和社会效益。经济效益主要是衡量公共投资政策给国家和公民所带来的经济收益和政策既定目标的完成程度；政治效益主要是衡量公共投资政策为完善国家治理体系以及监督机制、提高政府的服务质量所带来的成果；社会效益是评估公共投资政策在保护投资环境和社会秩序的效用。目前，美国公共投资项目跟踪审计还对公共投资项目建设过程中对环境的保护情况进行审计，具体体现在监督被审计单位遵守环境法和相关法律法规条例，监督地方政府实施国家环境保护计划，确保项目建设过程符合联邦环境法规的要求，并核实和评估被审计单位的环境保护责任履行情况。

4、重视国民关注的重点、热点以及焦点项目的跟踪审计。为了合理配置审计资源，对影响资金使用有效性的指标进行重点分析，对少数特大型公共投资项目进行直接审计，对可能存在特殊问题的工程项目进行专项审计，比如存在重大缺陷、群众反应激烈以及被举报的项目，对普通的投资项目一般不实施直接审计。此外，审计机构还对建设单位的内部审计工作进行检查与审核，如果发现存在重大缺陷或潜在隐患，则根据实际情况决定对建设项目是否进行直接审计。

5、重视多种审计模式的结合。为了对公共投资项目进行全方位的监督并整合审计资源，美国审计机构采取了政府审计、内部审计和社会审计相结合的方式来开展跟踪审计工作，不仅实现了三种模式的优势互补，而且有助于提高审计工作的质量与效率。

美国审计机构注重对铁路、邮政、能源、化工、国防、通信等公共领域的基础设施建设情况进行持续的跟踪审计。在政府公共投资项目中， 美国对资金投入所产生的实际经济效益、政治效益以及社会效益进行跟踪审计，着重评估资金的实际使用情况以及所带来的最终效益，并加强问责。同时，美国审计署还关注政府在公共投资领域的政策制定以及实施情况。此外，美国审计署还注重审查国土安全部对国家关键基础设施保护责任的履行情况，以保障国家重大基础设施的安全运营。

美国对公共投资项目的跟踪审计也主要分为开工前、在建和竣工决算三个阶段，其不同阶段的主要审计内容如下表2所示：

三、启示

（一）重视公共投资项目的绩效审计

最早开始绩效审计的是英国，英国在2003年发布了《绩效审计手册》，详细记载了绩效审计的基础规定和工作流程 。我国虽然也在相关审计法规中对于绩效审计做出了要求，但是规定缺乏针对性和操作性，这也使得我国审计机关对于公共投资项目的绩效审计重视程度不够。学习国外绩效审计的先进经验，我国应当肯定绩效审计的法律地位，制定专门的绩效审计指南，在公共投资项目跟踪审计工作中，除了评估建设项目的前期规划以及战略目标之外，还应当将投资绩效、投资政策的执行效果以及资源的有效利用作为审计工作的重点，结合实际操作来改进我国绩效审计。

（二）注重公共投资项目的多渠道监督

相比我国，英国对于政府公共投资项目的监督体系较为完善，总体来说，其监督主要来自三个方面：外部监督，比如审计委员会；内部监督，比如交通运输部，环境食品与农村事务部负责监管野生动物保护、环境保护以及乡村投资项目，地方与社区部负责监管住房、建筑等投资项目；社会监督，鼓励国民、新闻媒体对政府的公共投资项目进行监督，建立完善举报制度。学习国外的做法，我国在除了对公共投资项目进行专门的跟踪审计之外，还可以建立完整的投资监管体系来进行全方位的监督，鼓励公民以及新闻媒体对公共投资项目的全过程中存在的浪费问题、舞弊问题以及腐败问题进行举报与曝光，由此有效减轻审计工作的压力。

（三）评价公共投资项目的综合效益

英美对于政府公共投资项目的综合效益的评估内容丰富、覆盖面广，包括政治效益、经济效益和社会效益。公共投资政策作为政府对经济进行宏观调控的重要手段，不仅可以带来拉动经济增长的经济效益，还能带来满足国民基本需求、维护统治秩序的政治效益，此外，公共投资项目所带来的社会效益，例如建设的工程影响到了环境也会成为项目评价的要素。所以我国也要开始关心评估公共投资项目的综合效益，包括环保方面，核查被监管单位在投资项目建设过程中的环境保护责任履行情况，通过有效的审计工作，切实发挥出政府在制定环境保护政策、改善环境质量等方面的重要作用。

（德清县交通运输局，浙江 湖州313200）

参考文献：

[1]王瑶瑶，庞艳红.美国GAO跟踪审计实践对我国政策跟蹤审计的启示[J].审计月刊，2016（2）.

[2]崔振龙，王长友.跟踪审计[M].北京：中国时代经济出版社，2014.

[3]罗美富，李季泽，章轲.英国绩效审计[M].北京：中国时代经济出版社，2005.

[4]付宏琳.美国复苏与再投资政策执行情况跟踪审计及启示[J].审计研究，2016（6）.