中层设计：基层协商民主的制度化探索——对成都彭州市社会协商对话的考察

◎朱凤霞

◎陈昌文

（四川大学 公共管理学院，四川成都 610065）

当前，在社会转型时期，人们在社会生活中呈现出多样化的利益诉求。在人类社会，利益是人类活动相互联系的基础，利益表达既是利益保障的途径，也是政治合法性的来源。然而，从利益表达的现状来看，民众缺乏制度性的利益表达，尤其是底层民众，他们无法聚合成为共同的利益表达，每当遇到利益受损时，他们往往采用极端的行为——如群体性事件进行抗争。乡镇（街道）、社区是社会矛盾最为集中的地方，随着城市化的推进，征地、拆迁、分红、环保等问题凸显，社会矛盾不断涌现。建立尊重和包容不同利益、集聚意愿表达的常规制度成为必然。随着群众民主意识的觉醒、社会结构中市场和社会力量的成长，以及公共领域治理困境的凸显，社会事务中的多元主体共治无疑成为一个理性的选择，协商对话也成为解决社会矛盾和改善公共决策的方式。“对话与协商的结合能够促进相互理解并将个人与公共问题联系起来。人们利用这种协商对话建立关系，解决公共问题，以及处理政策议题”［1］。

将协商对话作为基层社会治理的基本手段，让民主的理念共识在社会实践中得到以实现，正是民主真实性的反映。以解决民生和协调社会利益、调和社会矛盾为主要内容的基层协商民主，能够实现国家与社会的良性互动。“民主走向协商，表明人们在持续关注民主的真实性，即在多大程度上，民主控制是实质的而不是象征性的，而且公民有能力参与民主过程”［2］。“民主对话指的是这样一种情况：那里有发达的交往自主权，这种交往构成对话，并通过对话形成政策和行为”［3］。

党的十九大报告指出：“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义政治的特有形式和独特优势。”然而，协商民主如何从一种价值理念转化为具体的制度安排，从而有效地通过协商对话解决具体的社会治理问题，则需要良好的制度设计。笔者考察发现，成都彭州市（县级市）开创性地提出社会协商对话模式，构建了县、镇、村（社区）三级联动的社会协商机制。这实际上既是在国家对社会主义协商民主顶层设计下的“中层设计”，也是协商民主理论在实践中的具体运用。所谓中层设计，笔者认为是在中央顶层设计的框架下，在不违背国家大政方针的前提下，以一定规模的行政区域为单位，根据本区域的经济、政治、社会条件等具体情况，系统地设计和完善实施细则和方案，从而实现顶层设计与基层实践的对接。中层设计根据情况，既可以在省级层面进行，也可以在市级或以下的层面进行。彭州市的社会协商对话，是以县为单位对基层协商民主进行的中层设计，推动了基层协商民主的制度化发展。这也是彭州市的基层协商民主能够取得良好成效并能持续开展的原因。

一、从协商到协商民主：基层协商民主的制度化发展

“协商”一词，在《现代汉语词典》里被解释为“共同商量以便取得一致意见”，也指为了达成一致的意见而进行的对话。也有学者认为，协商就是决策前各种观点相互比较的过程，协商能够通过思考、对话、讨论等方式进行交流，注意倾听并理解他人，进而利用批判思考和理性观点就公共政策做出决定［4］。

协商作为一种重要的人际交往方式，普遍存在于社会政治生活的各个领域、各级层面、各种活动中。乡村社会虽然经历重大的社会变迁，但仍保存了一种“无诉”甚至“厌讼”的文化传统。建立在血缘与地缘关系上的熟人社会使得纠纷的解决不轻易诉诸法律。“面子”对维系关系、构建秩序有着特别重要的意义，因而乡村社会更是常用协商的方式解决各种利益分配、公共决策、邻里矛盾等。基本上，各地都有人民调解委员会、大调解中心等机构担当着“第三方”的调解职能，用协商调解村级社会矛盾，实现和维护好基层群众利益。从中国乡村社会治理考察，协商是传统乡村社会治理的重要方式。因而协商民主理念的引入，有其传统上的认同基础。

但是，有协商不一定有协商民主。协商是一种政治手段，而协商民主则将政治手段上升为制度安排。传统的乡村社会的协商，大多是化解社会矛盾，维持社会稳定的一种手段，而当前的基层协商民主实践，则是在国家提出健全社会主义协商民主制度的背景下开展的，是受协商民主理念指导的具体实践。在当前的协商民主实践中，协商主要不是政治手段和方法，而是一种基本的政治制度安排；主要不是出于某种政治目的的功利“需要”，而是确保公民民主权利的“必须”与“应当”。成功的协商民主实践，总体上来说应该满足四个目标：通过责任和参与来增加合法性；通过合作来鼓励有关政策问题具有公共精神；通过包容与礼貌来促进协商各方之间的相互尊重；通过通报情况和实质性辩论来加强决策的质量［5］。乡村协商民主把协商主体从“集中型”的乡村精英扩展到“分散型”的村民，赋予村民平等有效参与乡村公共决策过程的话语权，同时在协商的过程中，村民也实现了由普通村民向负责任的社会公民的转换。

成都彭州市正是在“中层设计”的推动下实现了从协商到协商民主的发展。

二、社会协商对话：彭州市基层协商民主的“中层设计”

社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。而人民民主的运行应当满足广泛地动员人民参与政治生活并发表意见，并且能有效地将各种意见和不同的利益诉求集中为能够代表人民根本利益的国家意志，并转化为国家的集中行动。基层协商民主实践大都采用了治理的取向与路径，通过民主的发展促进民生问题的解决，“民主的进展不是外生于社会经济发展，而是内生地嵌入到发展当中”［6］。社会协商对话，是基层协商民主的一种表现形式。所谓社会协商对话，指领导和群众之间、这部分群众和那部分群众之间，通过对话来沟通情况，交换意见，平等协商，以便正确处理和协调各种不同的社会利益和矛盾，最终“就问题解决，形成最佳方案”达成共识。

彭州市的“社会协商对话”，可以说是在中央对加强社会主义协商民主的“顶层设计”的框架下，以县为单位进行中层设计，并且由各乡镇（街道）和村、社区推行和实践，并在实践中不断完善中层设计的一种模式。2013年4月，在彭州市委统战部的积极推动下，形成《中共彭州市委关于构建社会协商对话机制的意见》（试行）。之后在彭州市的三个乡镇（通济、葛仙山、九尺)和一个街道(天彭镇东大街社区）开展试点工作。当年下半年，“社会协商对话”在彭州市的其他乡镇也全面推广，积极探索构建镇、村（社区）协商的组织、主体、渠道、方式与程序，基层协商民主实践探索在彭州市如火如荼地开展。

彭州市的社会协商对话呈现出“三级联动”的特点，见图1。首先，市县级层面成立领导小组，设立社会协商联席会议，研究提出协商工作的指导原则和总体部署，办公室设在统战部；其次，乡镇（街道）层面建立乡镇（街道）社会协商会，讨论协商涉及群众切身利益和乡镇（街道）全局性重大事项；最后，村（社区）层面借助村民（社区）议事会的平台，开层社会协商工作。由此，构建了县、镇、村（社区）三级联动的社会协商机制，实现了协商民主的广泛多层制度化发展。

彭州市各乡镇（街道）的社会协商对话的运作模式基本一致，都是在县级层面“中层设计”统一的制度设计下，以社会协商对话的形式开展的。其运行机制大体如下：

图1 彭州市社会协商对话三级联动机制（作者自制）

（一）谁来协商：协商代表的产生

受时间、场地、可操作性等限制，社会协商对话很难全民参与，只能选举协商代表参与。协商代表一般是层层推选产生。5—15户村（居）民代表产生1名村（居）民代表，推出的村民代表组成村（居）民小组议事会。村（居）小组议事会再按规定比例选举村（居）民议事会成员（一般20—50人）。如果有驻村单位（如村办企业及社区辖区内医院、学校、企业等），则村民议事会成员加驻村单位代表（每个单位1位代表）组成镇社会协商对话代表（20—59人）。协商对话的召集人和秘书长由镇（街道）党委推荐，也允许在民主党派、无党派、民族宗教、非公有制经济和新社会阶层中有部分个人自荐代表。其中，群众推荐产生的代表应占90%以上，组织推荐和个人自荐产生的代表不超过10%，村（社区）、组干部不能超过30%。村（居）民议事会代表和镇社会协商对话会代表每三年进行一次换届选举。

以彭州市九尺镇为例，其本届社会协商对话会成员共38人，其中，每个村3—4人，镇政府2人，板鸭协会1人，中学、卫生院、公司、工商所等驻镇单位各1人。在这38名对话成员中，男性31人，女性7人；党员18人，群众20人。

（二）协商什么：议题的确定

彭州市协商对话议题收集的程序如下：由村（居）民代表、村民议事会成员深入群众征求意见，收集议题，形成文字交到镇（街道）社会协商对话会进行汇总归类；经镇社会协商对话会及议题审查小组成员对上报议题分类审查后确定2—3个本次协商会议的议题，并报镇党组织备案；议题审查小组确定议题后，在召集会议前两天公示需要协商的议题。对于涉及村（社区）、镇重大利益的议题，也可由镇党委、政府提出并交社会协商对话会商议。所确定的议题一般提前两三天进行公示，充分酝酿。

毋庸置疑，所确定的议题一定是关于公共事务的。一般都是涉及乡镇、村级发展和与村（居）民自身利益切实相关的事项，如道路改造、环境整治、拆迁安置、基础设施建设、乡镇产业发展等。以彭州市九尺镇为例，九尺镇被誉为“板鸭之乡”，九尺板鸭是当地传统名小吃。九尺镇自2013年到2016年共召开的13次社会协商大会中，许多议题都涉及板鸭行业发展及环境整治，打造美食文化广场等议题。具体而言，涉及产业发展及行业监管的议题共4项；涉及场镇改造、环境整治及基础设施建设的议题共6项；涉及农村专业合作社的议题共1项；涉及养老服务的议题1项；涉及农民集中居住管理的议题1项。有的社区还让村（居）民议事会讨论社区公务资金如何使用，社区自聘干部的招聘打分等事项。社会协商对话会议，除了讨论老百姓自己提出的议题以外，还有三个方面的固化议题：一是传达上级党委政府的决策部署和工作安排，通过镇、村（社区）近期工作重点；二是通报上次协商会议议决事项的办理情况；三是议题审查小组通报本次议题审查情况。

协商对话讨论的议题，也称作“动议”。按罗伯特议事规则，动议必须是具体的、明确的、可操作的建议［7］，但是，收集到的议题往往是比较抽象的，协商对话时没法操作讨论。因而，在收集到议题后还需将议题分解为具体的动议后方可在协商对话会上分组讨论。例如，彭州市九尺镇2016年上半年的协商对话会收集到的主要议题有两个：群策群力搞好新农村建设及产业发展；规范九尺板鸭生产环节，守住食品安全底线。协商对话会将其分解为16个具体动议进行讨论，最终达成共识。

会前对议题进行广泛公示也是非常必要的，因为议题公示越广泛，参与的人越多，准备得越充分，对议事会的顺利进行、取得共识、提高决议执行效率等都有不可忽视的促进作用。社会协商对话对所确定的议题一般提前两三天进行公示，充分酝酿，这有助于协商对话的顺利开展。

（三）怎样协商：协商的程序

社会协商对话会的召开程序各乡镇和街道略有不同，有的乡镇（街道）将村民议事会议和镇社会协商对话会同时召开，每月召开一次，先进行村级层面的分组讨论，各组达成共识再上镇级社会协商对话会陈述并进行票决。有的乡镇将村级层面的协商和镇级层面的协商分开，村级村民议事会每月召开一次，镇级社会协商对话会每半年召开一次。镇级社会协商对话会流程如下：主持人报告上次社会协商对话会议题办理情况；通报本次议题收集审查情况；协商议事会成员介绍本次上会协商议题相关情况；分小组协商议题；各小组报告协商情况，汇总协商意见，达成协商共识；对协商达成的共识进行表决（无计名投票方式表决，议题获得三分之二以上的赞成票即获通过）；宣布表决结果及共识的处理措施。

（四）协商成效——结果的执行与监督

在对协商结果的执行与监督上，镇协商会只有协商职能，其成员具有建议权；而村（居）民议事会则有决策职能，其成员具有表决权，会议表决事项获三分之二以上同意即获通过。

对于镇社会协商对话会的协商成果，一般须先进行分类，具体问题具体处理：一是涉及村（社区）的问题，由镇社会协商对话会报告镇党委政府，镇党委政府安排相关村（社区）落实，并传达落实情况，有的村（社区）成立了村（居）务监督委员会，与村民一起对村（居）委会执行决议的过程进行监督，对执行过程有关问题及时提出整改建议；属于镇级工作范围的，可做镇党委政府决策参考，并将采用情况向镇社会协商对话成员传达；需市级部门协商解决的，由镇社会协商对话会议报告镇党委政府，由镇党委政府与相关部门沟通协商，并将解决情况及时通报；对于条件不具备，暂时无法实施的，需做好解释工作；对于违背法律法规和广大群众切身利益的，坚决不予采纳，由镇社会协商对话会报镇党委政府，由党委政府交相关办、所做好解释和引导教育。对会议达成的共识和意见建议的采纳情况通过镇、村公开栏张贴公示，对未被采纳的意见和建议在下届社会协商大会上陈述理由，做好解释工作。

三、经济、政治、社会条件：中层设计的现实考量

民主是现实的政治实践，民主的生长和发展离不开一定的条件。有学者指出，“首先是社会的经济发展条件，其次是文化条件”［8］253-254；“基层民主直接反映着经济和社会发展”［9］。对基层协商民主的中层设计，也需要考虑其经济、政治、社会条件。只有在一定的经济、政治、社会条件下，基层协商民主才能更好地生长。基层协商民主尤其是乡镇级层面的协商民主的种子首先在作为成都市的代管县级市之一的彭州市生长和发展，而不是在四川偏远乡镇落地生根，笔者认为有其必然性。彭州市社会协商对话的发展有其经济、政治、社会的土壤，这也应是中层设计的现实考量因素。

（一）经济发展是民主发展的重要条件

关于经济发展和政治民主之间的关系，20世纪60年代到90年代的许多量化研究认为，二者关系较为复杂，但大都得出肯定性相关的结论，即“经济发展的水平看上去是决定政治民主的决定性解释变量”［10］。享廷顿认为，经济收入达到一定的程度，传统的政治模式就会很难继续下去，就会要求产生新的政治制度来整合不断多元化的社会所提出的要求，并在这样的社会环境内执行公共政策［11］。而李普塞特则认为，“民主与经济发展的水平相关，经济发展越好，民主就越能持续”［12］。

因而，经济发展是民主发展的重要条件之一。任何政治制度都不过是经济基础的反映。彭州市处于成德绵经济区中心、成渝经济区发展轴的西北区域合作中心以及成都半小时经济圈核心区，是成都市规划发展的四个新型中等工业城市之一和龙门山大熊猫国家森林公园生态旅游带的重要组成区域。曾先后荣获“中国县域经济竞争力百强”“中国县域经济发展潜力百强”“中国最具投资潜力中小城市百强”“西部百强县”“四川省十强县”“中国家纺名城”“中国休闲服装名城”“四川最具投资价值潜力城市”“国际友好城市战略发展奖”等称号。2017年彭州市农村居民人均可支配收入为19 549元，城镇居民人均可支配收入为31 260元［13］。在四川省175个县级经济综合评价中排位21名［14］。由此可见，彭州市在四川的经济水平虽然没有处于领先地位，但也处于比较靠前的位置。村民生活比较富足，生存不再成为生活的第一需要，村民在满足基本的生活需要之外，产生自我民主管理的更高需要，愿意寻求更多的政治参与。

同时，由于地方财政比较宽松，能有较多的公共服务资金用于城镇公共设施建设、生态环境建设、文化建设等。乡镇基本上都完善了镇文化站基础设施，免费为群众开放，并且各村都开放了文体活动室、图书阅览室、文化培训室。由于地方财政的宽松，也才能有更多的财力组织协商活动，为基层协商提供场地、活动所需要基本物质资料等。

（二）村民议事会经验的累积培养了公民的民主意识和公共精神

自2008年汶川地震后，趁着灾后重建的热情，同时也有一定的灾后重建资金需要得以合理使用和安排，社区（乡村）自治也就顺势如火如荼地发展起来。各村都成立了村民议事会，每月开展活动商讨涉及村民切身利益的事项，基本实现了村民自治。

村民议事会为公民提供了一个能够形成公共意见的开放的“公共领域”。哈贝马斯将之描述为“一个关于内容、观点、也就是意见的交往网络。在那里，交往之流被以一种特定方式加以过滤和综合，从而成为根据特定议题集束而成的公共意见或舆论”［15］。公共领域中达成的集体共识体现着公共精神。所谓公共精神，是指公民具有超越个人狭隘眼界和个人直接功利目的，关怀公共事务、事业和利益的思想境界和行为态度。一方面，基层协商民主的发展和公民自治都需要具有公共精神的公民的政治参与，都离不开公共精神的支撑和支持；另一方面，鼓励和推动公民参与城乡公共事务管理，既为公民平等参与公共生活提供条件、机会和平台，又有利于培养公民的公民精神，使公民在公共生活中意识到自己的利益与社会共同体的利益休戚相关，从而产生感性的公共责任意识。

彭州市村民的公共精神和政治参与热情伴随着村民议事会的活动开展不断被激发和强化。村民也在政治参与中尝到甜头，毕竟与自己切身利益密切相关的决策自己都有利益表达。可以说，民主已经成为村民生活的一种方式。随着政治参与热情的高涨，只讨论村上的事务怎么够？村民还期待参与讨论镇上的重大决策，因而乡镇层面的社会协商对话水到渠成。

（三）文化活动的广泛开展消解了“半熟人社会”的陌生感

费孝通先生认为，传统的乡村社会是“熟人社会”，经常的共同劳动和集中分配让人们彼此熟识，不但信息对称，而且有公认一致的规矩，这种信息全对称以外的公认一致的规矩，可以称之为“地方性共识”。地方性共识包含的价值与规范，形塑着农民的行为逻辑，即乡土逻辑。而现在，一个行政村200—300户、1000—2000人，这样的人口规模超出熟人社会的范围，村庄社会多元化，异质性增加，村民之间的熟悉程度降低；随着地方性共识的逐步丧失，村庄规范越来越难以约束村民行为；村民对村庄的主体感也逐步丧失，越来越难以依靠内部力量来维持基本的生产生活秩序。因而，有学者指出，进入21世纪的中国乡村社区已不同于费孝通先生时代的“熟人社会”，可以称为“半熟人社会”［16］。

在这样一种“半熟人社会”，虽然不再有共同劳动和集中分配提供的使人们相互熟识的机会，但各种文化活动的频繁开展同样可以消解人们彼此之间的陌生感。彭州市利用各种节假日广泛开展丰富多彩的文体活动，如组织了“民俗闹春”“音乐消夏”“欢歌庆秋”“劲舞暖冬”“市民音乐节”系列群众活动；开展“走基层”送文化下乡惠民演出、免费放映农村公益电影等活动，覆盖全市354个行政村（社区）；开展全民健身活动；开展元旦越野跑、风筝放飞、全市足球联赛、中小学生篮球联赛等群众体育活动［17］。加上每月举行一次的村民议事会，使人们在彼此熟识的基础上，共同参与公共事务，进行基层协商，有利于重塑地方性共识和乡土逻辑，形成规范村民行为的价值规范，逐步培养其公共精神。

四、中层设计：实现顶层设计和基层实践的有效对接

（一）顶层设计使协商民主高屋建瓴

党的十八大报告首次明确提出，要“健全社会主义协商民主制度”，“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。党的十八届三中全会进一步指出，要使协商民主的形式逐渐多样化。党的十八届四中全会明确指出，社会主义协商民主建设的目标是构建程序合理、环节完整的协商民主体系。党的十九大报告再次指出，“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展”，“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”。2015年2月，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，明确了我国协商民主的内涵、本质、以及七种不同的协商渠道，同时还对相关部门、地方各级党委提出具体的要求，即要求出台不同领域的具体的实施意见。2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强城乡社区协商的意见》。这些报告和文件可以说是对社会主义协商民主、基层协商民主进行高屋建瓴的总体设计。

顶层设计要求我们超越“摸着石头过河”，更加重视“总体规划、明确改革优先顺序和重点任务”，对改革的目标、路径、阶段、条件、困难和前景等有清醒的认识和总体规划与设计［8］228。国家对健全社会主义协商民主的顶层设计，主要从党和国家事业发展的全局出发，从党委政府的中心工作出发，为我国协商民主的发展设定了总体目标和基本框架，对加强基层协商民主提出总体谋划，基层协商民主的实践和发展也应该遵循国家的顶层设计。

（二）中层设计使协商民主切实可行

虽然中央对基层协商民主进行顶层设计，但由于各地经济状况、文化层次、民主政治发展水平千差万别，不可能从国家层面出台非常细化的协商细则。有学者建议，中央和省级的设计只规定重大原则和程序，具体形式、载体、机制等设计要下放，以县（市、区）为单位进行顶层设计，不追求千篇一律［18］。有学者认为，成都模式的协商制度设计，具有顶层设计和摸着石头过河相结合的指导理念［19］。笔者认为，以市、县为单位进行的设计不妨称作“中层设计”。

彭州市从县级层面进行基层协商的中层设计是合适的。因为一个县的经济、政治、社会、文化等条件基本具有同质性，有利于设计者把握总体情况，系统地设计基层协商民主的推进方案。而且在县级层面的中层设计，不仅有利于搞好全县联动，牢固树立全县基层协商“一盘棋”的思想，各部门既各负其责、各司其职，又密切合作、互相配合、整体推进，形成推动基层民主发展的强大合力，还有利于形成各乡镇相互比拼、追赶和相互学习的良好局面，而且有利于促进基层协商民主的有序化、制度化发展，避免领导的多头化和部门化，避免因为倡导者和领导者个人的去留而人亡政息，中途夭折。实践表明，以部门或以单位的名义进行的基层探索和创新，其可持续性都难以保证。中层设计能够有效地避免改革的碎片化，避免改革利益部门化、部门利益个人化、个人利益合法化［8］225。

彭州市社会协商对话是在党的十八大健全社会主义协商民主的理念指导下设计的，是彭州市委和市委统战部推动的，认为其是新形势下社会管理创新的一项重要制度安排。2013年4月，彭州市委发布《中共彭州市委关于构建乡镇社会协商对话制度的意见（试行）》，明确了社会协商对话的组织构架、协商成员、协商程序、保障措施等。2013年8月，彭州市委统战部又发布了《中共彭州市委统战部关于在全市各镇构建社会协商对话制度工作的通知》，决定在总结三个镇和一个社区的试点工作的基础上，在全市各镇开展社会协商对话制度。进一步明确了工作目标、工作内容、工作步骤和工作要求，并对领导机构和工作机构、村（居）民议事会成员和镇协商会成员的产生、议题的产生和公示、协商程序和协商结果的形成和应用有详细的制度设计。在领导机构上，明确了由市委统战部牵头负责全市的社会协商对话工作，在市（县）级层面成立了以市委书记任组长的领导小组，在乡镇层面明确了乡镇党委的领导，在村级层面明确村党组织书记为召集人。并要求各镇党委要把该项工作列入党委的重要议事日程。这样，社会协商对话制度在市（县）级“中层设计”下，融入乡镇、村党委的日常工作，并有了统一的制度安排。可以说，“中层设计”促进了基层协商民主的制度化和可持续发展。

（三）基层实践使协商民主落地生根

民主建设是个长期过程，不是一蹴而就的。彭州市社会协商对话制度虽然是在国家健全社会主义协商民主的顶层设计下及县级层面的中层设计下推动和发展起来的，但也是对多年来村（社区）议事会的整合与创新。社会协商对话制度将以前在村（社区）层面的议事会扩大到村镇两级，加入驻村单位，是原村（居）民议事会的扩大版。并在此基础上，将社会协商对话会制度化。没有多年来的村（居）民议事会的经验累积，也不可能有社会协商对话制度；再完美的制度设计，也不可能在没有任何民主生活的土地上生根发芽。

基层民主的发展有其自身的规律与逻辑，既需要顶层设计和中层设计，也需要顺势而为。顶层政治构建和中层政策创制提供了协商民主的价值安排和体制框架，然而如若缺乏微观层面的具体实践路径，则必然会导致价值与现实的格不入、计划与实施的凿枘难通［20］。“推进基层民主建设是实现政治稳定、社会和谐的重要保证，基层民主越健全，社会就越和谐”。“没有因地制宜、灵活多样的原则，没有基层创造力的释放和先行先试，协商民主的顶层设计就会缺乏坚实的支撑”［21］。事实上，民主总是会在价值与现实、制度与实施的互动关系中开辟自己的发展道路并找寻具体的实践形式。基层协商民主的发展，更要靠基层群众创新的勇气和智慧，鼓励各地的积极探索和首创精神。在统一规划的基础上，又因地制宜，各具特色。

（四）动态设计使协商民主制度逐步完善

社会的发展是一个不断推进的过程，社会的基层治理也应处于一个动态调整中。更何况，基层协商民主本来也是一个摸索和创新的过程，需要不断积累经验和逐步完善。在顶层设计的框架下，中层设计应有发挥的空间，应与基层之间形成良好的互动机制，并在总结基层实践的基础上调整和完善中层设计。这样，动态的设计方能使基层协商民主制度不断完善。彭州市的社会协商对话制度虽然总体试行尚可，但也不是完璧无瑕，还存在如下不足，还需要在实践过程中动态反馈，不断修正规则、完善制度，使其更具科学性和实效性。

第一，协商议题的拟定规则不清。《协商对话会工作流程》规定，镇社会协商对话会成员深入村、社区收集议题，镇社会协商对话会对收集到的议题汇总归类，经镇社会协商对话会及议题审查小组确定会议议题。然而，收集到的议题可能名目繁多，即便归类后也可能存在较多的议题，而镇社会协商对话会讨论的议题却是有限的——一般为两个［22］。那么，收集到的众多议题哪些在协商对话会上讨论，哪些暂不讨论，议题的选择遵循什么样的规则？这在目前的制度设计中似乎没有明确规定，似乎议题的确定还比较随意。

第二，对不能达成共识的情况规定缺失。不是所有的协商都能达成共识，但是从彭州市社会协商对话工作流程上看，似乎认为每次协商都会达成共识。其流程规定，议题获得到会成员三分之二以上的赞成票即可通过，并没有对不获通过的议题如何处理进行说明和规定。对于不获通过的议题或争执不下的议题，是暂时搁置还是下次开会继续讨论？规则中并没有相关的规定。社会协商对话，如要不沦落为仅表达一种民主氛围，而是要切实协商解决问题，确实需要详细的规则。基层协商民主要想长期发展而不只是昙花一现，必须以制度化为保障。完善议事规则是协商制度化的前提，而议事规则的拟定，完全可以参考全球最高效实用的议事规范——罗伯特议事规则来拟定。

第三，“干系人健全”原则执行不足。例如，协商代表一般比较固定，三年换届，但某些协商议题，不排除其涉及的干系人不在代表之列。居民议事应遵循“干系人健全”原则，即把议题相关的干系人，无论是受益者还是受影响者，都尽可能请代表来参加，哪怕只是旁听。同时，还应进行“利益人公示”，即将邀请参会的相关干系人的名单进行公示，让参会者更好地成为各自群体的代表，也接受各方面的监督。

第四，协商共识的执行不力。社会协商，追求的是达成共识，老百姓希望看到的，是决策的落实。而社会协商对话制度规定，乡镇层级的社会协商共识，“提供给镇党委政府作决策参考”。如果只有协商，而无执行，则可能使协商流于形式。对于协商共识的执行，制度还规定：“对于条件不具备，暂时无法实施的，需做好解释工作；对于违背法律法规和广大群众切身利益的，坚决不予采纳，由镇社会协商对话会报镇党委政府，由党委政府交相关办、所做好解释和引导教育。”毋庸置疑，协商民主制度要求商谈的主体、商谈的问题、问题解决的路径和方式、问题解决的方案和结果等都要合情合理合法［23］。为了避免协商结果不合理不合法，从而导致无法执行的情况，以上两个困境完全可以通过吸收政府职能部门人员和专业人士参与协商就能解决。政府职能部门工作人员参与社会协商对话，要以观察者、守护者、支持者的身份参与，对于不具备条件、无法实施的动议，当场给予解释和说明，而不是在协商会议达成共识后才告知无条件实施。同时，根据议题，邀请一些专业人士（如农技专家、律师等）参会，在讨论需要专业解答的时候适时解答，从而避免讨论共识违背法律法规及出现专业方案上的盲区。

第五，社会组织在基层协商中的作用发挥不足。近年来，社会组织作为公共治理结构的一部分受到越来越广泛的重视。从国际经验来看，社会组织是公民参与政治生活和社会治理的平台。发达国家和地区与社会组织的合作治理实践表明，社会组织在促进经济发展、提供公共服务、反映群众诉求、维护社会稳定等方面发挥着越来越重要的作用［24］，但我们的社会组织一直发展较慢，社会力量参与国家治理的能力不足。俞可平指出，在人类政治发展的今天和可以预见的将来，国家及其政府仍然是最重要的政治权力主体。在所有的权力主体中，政府无疑具有压倒一切的重要性，任何其他权力主体均不足以与政府相提并论［25］。因此，当前中国的社会治理可以称作“国家主导的社会治理”。由于现阶段社会力量参与公共事务的能力较为欠缺，社会成长所需的组织和机制建设都不健全，影响社会治理能力和治理水平的提升，因此还需要国家给予扶持和能力培育［26］。对彭州社会协商对话的调研也发现，社会组织参与协商的力量较弱，协商代表中仅有个别社会组织、行业协会的代表，社会组织的作用没有充分发挥。社会组织自身的力量薄弱，乡镇政府甚至正在尝试引入和培育一些社会组织参与社会事务管理。由于基层协商参与者个人可能存在能力的差异、文化水平的参差不齐、表达能力的强弱有别，因此产生的政治影响力并不平等。决策的利益很难顾及力量弱小的一方。平等是协商民主的基本前提，但“协商民主无法假设所有公民都处于同样地位，具有同样利用机会和资源的能力”，而社会组织有助于确保政治平等，促进共同利益，保护“力量弱小者”的权益。聚集弱小者的力量，使其在协商过程中成为不可忽视的一方，从而弥补由于能力差异导致的政治影响力的不平等。因而，在相当长的一段时间内，我们社会治理的还需要国家的主导，协商民主的发展还有赖于国家对社会组织的扶持和培育。