李光耀时代新加坡选举制度研究

王艳成

(辽宁师范大学 政治与行政学院,辽宁 大连 116021)

选举是当代西方民主政治的核心要素，其意味着人民通过公开、公正和定期的选举赋予政府统治的正当性。当下世界流行的宪政体制是用来规范一个国家的权力分配与运作，而选举制度则是界定行为者参与权的资格与程序，选举制度影响着国家的政治脉络、左右着政党及候选人的竞选策略与选民的投票选择，进而塑造政党体系的形态，影响议会席次分配与权力版图。新加坡作为二战后新兴国家，其国会选举与组成一定程度上借鉴了英国议会民主制度，但同时也在其政治体制中保留了一些东亚传统政治因素，由此形成了李光耀时代特殊的选举制度。

一、李光耀时代选举总体回顾

李光耀时代的新加坡国会大选，人民行动党长期占据国会多数，甚至囊括所有的席次。从表1可看出，在李光耀担任总理期间的国会选举中，六次中有四次(1968、1972、1976、1980年)没有任何反对党获得席次，反对党平均得票率约为 27%，反对党的得票率与所获席次完全不成比例。此外，存在人民行动党参选者在登记日即可宣告当选的特别情况。例如1968 年的人民行动党在 58 个总议席中，有 51 席为无竞选对手的状况；1980 年有 37 席；1984 年有 30 席，于登记日即可宣告当选，完全不象多党参与的选举。

表1 李光耀执政期间历届选举(1968—1988)[1,2]

然而，历届选举并非没有其他党派的参与。据表2可知，从1968年到1988年，反对党每次都有参与选举，1980年与1988年各有8个,1984年更高达9个，当中也有独立参选的候选人加入选举。然而，从表中最后两项“与人民行动党角逐的议席数”和“其他党派所获议席数”两相对照后，可以明显地发现其呈现的极端比例，其中以1970年的57：0与1976年的53：0最为明显，即代表在排除了人民行动党无人竞争而宣告自动当选的席次后，尚有57与53个议席将进行投票选举，但投票结果反对党却无法获得任何一个席次，剩下所有的席位仍由人民行动党取得。可见，反对党虽然都致力于参与选举，却无法获得任何席位。

表2 国会选举中其他党派参与状况(1965—1990)

二、李光耀时代独特的选举制度

(一)单选区制度

也可称为小选区，其主要特色在于每个选区不论有多少人参选，只能选出一名代表，每位选民投1票，由选区内得票最高的人当选，不需要获得过半数选民的支持，依据选票数之多寡决定当选的方式，可分为相对多数决(relative plurality)及绝对多数决(absolute majority)[3]。新加坡采取的是相对多数决，即所有候选人中得最高票者当选，不需要超过该选区有效票数的一半。一般而言，小选区对于大党较为有利，因为大党不论在政府政策、知名度与民众号召力以及相关选务上，均能给予候选者最好的支持，且在单选区制度下，候选人为了要争取中间选民的支持获得当选的最高可能性，政见诉求不会标榜太强烈的意识形态色彩或太偏激的言论，而是以多数选民较关切的公共事务、福利政策等做为选举时的主要诉求。从新加坡1968年到1980年的4次选举结果来看，单选区制度下人民行动党拥有绝对优势，其他势力完全无法与之抗衡。

此外，虽然历届选举中，反对党所获的得票率均不低，但所获的席次却往往和得票率不成比例，这也是单选区的另一项特色所致——赢者全拿(winner takes all)，只要一方的票数多于另一方，即能取得该选区的席次，这也从侧面解释了为何反对党在得票率平均有两成，但却完全无任何一席，形成了极度失衡现象的原因。

再者，除了选制本身的设计外，从选民心理层面分析，选民们为了不浪费选票，一般都会选择把票投给当选机会较大的政党，这样对反对党的生存更为不利。其他国家为了弥补这个制度上的缺憾所造成的不公平现象，一般会有政党比例代表制或其他制度，使得各政党席次与其得票率相当，能更加真实地反应出民意，但新加坡却没有采用类似的制度。

(二)集选区制度

除单选区之外，新加坡采用了一个经过特别设计的集选区制度。集选区的构想由李光耀于1982年提出，为的是平衡各种族群在国会代表的比例，避免少数马来西亚人及印度人的政治权利遭受损害。人民行动党观察到在单选区制度下，少数族群的国会议员比例出现递减的现象，其比例由1959年的35.39%下滑到的1984年的20.15%，共降低了15.24%，虽然新加坡各族群人口逐年增加，可是少数族群的国会议员比例不但未增加，反而日益趋减，造成国会中各族群比例差距悬殊。由此，政府认为过去的选举制度未能达到平衡多元种族的理想，因此推出集选区制度。

此外，1984年选举后，人民行动党政府发现选民的投票倾向有种族因素的介入，也就是说各族群在投票时会倾向投给出身同一族群的候选人。因此，政府为确保少数族群候选人得以当选进入国会，代表传达少数民族的意见，以避免少数民族人民的需求被忽略的现象[4]。人民行动党于1988年初建议采用集选制。经广征各界意见及国会听证后，国会于5月18日通过《宪法》与《国会选举法》修正案建立集选区制度，并于1988年国会选举时首次实施单选区与集选区的混合选制[5]。

人民行动党认为，实行集选区制度能够保障少数族群在国会中有足够的代表。作为一个多族群的国家，要求每一个政党在参加集选区的选举时，推出一个有少数族群代表的竞选小组，可以保证少数族群的利益在国会中能够得到对应的反映。

集选区制度主要是将原本一部分的单选区合并成若干集选区，一个集选区中每个政党必须提出多名候选人，3人一组须来自同一政党，或是独立人士的组合，但不可跨党派联盟；3人中必须有1名候选人属于马来人或其他种族的少数种族，多名候选人结成一个小组集体参加选举，选民对各个政党的候选人小组进行集体投票，而非投给单一候选人，不论选区内几人一组，选民皆只有一票。同时规定，在集选区当选的议员人数不能少于全体议员数的四分之一，但也不能超过半数。且集选区中五分之三必须是马来集选区[6]，在马来集选区竞选的小组必须提出马来族的议员[7]。

(三)非选区制(Non-Constituency Members of Parliament,NCMPs)

非选区议员(Non-Constituency Members)制度是新加坡国会于1984年7月26日通过的法案，该制度主要是保障反对党人士在国会拥有席次。其内容是在大选中，如果没有任何反对党候选人当选议员，可以由选举官根据得票率的高低提名选出3位(至多6名)，担任非选举区议员；若反对党人当选2位议员，则只能提名选出1位非选举区议员；若反对党人只当选1位议员，则可以提名选出2位非选举区议员。非选区议员享有与民选议员一样的权利和特权，但对于财政预算案、宪法修正案、政府不信任投票及要求罢免总统等，只能发言辩论，不能参与投票,且规定其只有获得15%以上的选票，才能依排序担任非选区议员。

1981年新加坡安顺区补选时，工人党惹耶勒南成为国会第一个反对党议员，这给了人民行动党很大的震撼。在检讨败选的原因时发现，新一代选民希望国会中能有反对党的声音，因而将票投给了惹耶勒南。面对这样的民意，人民行动党认识到反对党存在国会中的必要性，于是考虑在国会内保障反对党拥有席次，从而形成了后来的非选区议员制度。

然而，非选区制度却在反对党方面备受指责。他们认为这个政策的推出对于反对党及选民都是一种侮辱，是人民行动党的阴谋，旨在鼓励选民不投反对党的票，因为已经为反对党预留了三个议席，选民们便会认为不必将票投给反对党[8]。反对党如果无法在大选中突破，就永远只能依靠非选区议员的名额，那么反对党的空间将会日益减小，甚至最后沦为人民行动党的附属。因此，1984年11月举行的国会选举中，工人党和民主党各当选1名议员，根据《国会选举修正法案》规定，反对党尚可递补1名非选区议员，但排第一顺位的是工人党候选人奈尔，第二顺位是统一阵线主席陈志坚，结果他们两人均拒绝出任非选区议员[9]。

(四)官委议员制(Nominated Members of Parliament,NMPs)

在李光耀卸任总理前夕，1990年3月新加坡国会通过法案，同意在原先民选议员(83席)之外，另增设6席官委议员，任期两年半，不得参加任何政党。其作用在反映独立且超党派的观点，让更多的声音能在国会内表达。一直到1997年，新加坡国会通过《宪法修正案》，将官委议员由原有的6名增加到9名。且与非选区议员相同，其权力有所受限，对于财政预算案、宪法修正案、政府不信任投票及要求罢免总统等，不得提出动议及参与投票[10]。

官委议员系由国会议员所组成的国会特别遴选委员会(Special Select Committee of Parliament)提名人选，通常是由6个职能组别的代表，包括工商界、工会、专业、社会与社区服务组织、大专学府以及媒体、艺术与体育组织负责提名。国会特别遴选委员会在考虑符合资格的人选之后，由总统任命产生。受提名的官委议员人选，必须在公共服务方面有杰出的表现、曾为新加坡争光、在艺术与文学、文化、科学、商业、工业、专业、社会、社区服务或工运等方面有杰出的表现。除此之外，根据《新加坡共和国宪法》第44(2)条文规定，受委托官委议员者必须符合以下条件：(1)新加坡公民；(2)获提名时年龄在21岁以上；(3)名字在现行的选民名册上；(4)获提名时居住在新加坡，之前在新加坡累积的居住期不少于10年；(5)必须能够积极参与国会议程以及能够发言。获提名的人选也必须能阅读和书写最少一种官方语文，即英文、马来文、华文或淡米尔文。如果因失明或其他身因素导致失去这方面的能力，则属例外；(6)获提名者在宪法第45条条文下，必须具有担任国会议员的资格[11]。

然而，这种制度却也同样引发许多争议：首先，由于官委议员并非民选，所以不需要去迎合选民，其能够在国会发挥多大的作用，完全取决于人民行动党政府的安排，因此大多与执政党保持良好的关系。其次，由于官委议员的产生并未经过选举，因此其在国会的发言只能代表自己，而非任何其他人或普遍民众的意见，缺乏在国会发言的正当性与代表性。因此，常被认为是人民行动党利用官委议员做为其支持者进入国会的后门。再者，在官委议员委任方面，出现了一个特殊的现象，就是会有半数曾经或现任民间组织中的要职，即产生人民行动党利用官委议员吸收民间社会组织的成员，达到间接控制的目的。

三、选举制度的特点及启示

综上所述，可以发现，新加坡的选举体制是一种颇具特色的制度，其基本特点是：(一)充分运用执政党历史上形成的权威资源；(二)对选举立法、选举程序、选区划分、选举名额的精心设计；(三)成功的选战策略；(四)将反对党的活动有效地限制在对执政党不可能造成任何实质性的政治挑战的范围内。在这种特色选制下，新加坡一方面既可以实行类似英国的政党竞选制以及世界上通行的多元民主，成为多元民主大家族的一员；另一方面，又能保持执政党的长期执政，保持着政治持续稳定与经济繁荣的历史记录。正因为如此，有些政治学者把新加坡的政治模式称之为“选举权威主义”：一方面新加坡政治体制具有所有多元民主政体的基本选举程序与法律制度，另一方面又成功地享有了权威主义的政治权势。可以说，是一种介乎于权威主义与民主政治之间的特殊政体模式。它是一种在多元选举制外壳下的权威政治，或者说是一种在权威性的政治资源垄断下的民主政治[12]。

之所以形成上述“选举威权主义”的政治形式，是由于英国对新加坡进行了近一百年的殖民统治，其对新加坡的政治文化、政治制度都具有重大影响。新加坡便是在这种影响下，开始发展自治政府，并由此形成了具有西方议会民主政治特点的新加坡政体。另一方面，由于新加坡国民多为中国闽粤移民的后代，因此儒家文化中的“权威主义”对于新加坡具有巨大影响。新加坡在学习英国政体时不可能完整引进，但可在移植的过程中对其做一些修正，使其既能最大符合英国的政治体制，同时又能符合新加坡当地的政治文化，形成了没有英国的议会两院制[13]、两党政治的由人民行动党垄断国会的一党威权体制。对此，李光耀曾说“我不相信民主一定是导致发展的因素”，“我相信一个国家在进行发展时所需要的是纪律多于民主。民主洋溢，会导致无纪律和秩序混乱的局面，对发展产生不良的影响[14]。”

新加坡特有的“选举权威主义”使新加坡没有陷入到新民族国家中的民主纷乱当中，这种单一政党主导下的有限选举民主奠定了新加坡社会经济繁荣发展的政治基础，使之在20世纪六七十年代成为“亚洲四小龙”之一。

尽管中国与新加坡国情不同，中国共产党与人民行动党在政治纲领、组织结构等方面也存在较大差异，但是新加坡人民行动党所构建的“选举权威主义”政治非常值得中国借鉴。具体而言，在政权方面，中国可以借鉴其国会在社会发展中的作用，充分贯彻和发展好人民代表大会制度。人民代表大会制度作为中国的根本政治制度，在我国政治发展中居于核心地位，要充分利用好人大制度在国家政治、经济、社会发展过程中的稳定器的作用，使人大能够充分地反映人民意志、倾听人民呼声，也能够不断地加强和巩固中国共产党的执政地位和执政方式。人大代表作为人民选举出的代表广大人民进入政权机关行使权力的人员，其选举必然要科学、规范、公开、公正，在此基础上中国共产党作为我国的执政党，具有无可比拟的优越性，通过公开公平公正的选举，使中国共产党党员能够以合法方式将党的意志贯彻到国家权力机关中，从而使中国共产党的意志能够在制度上成为国家意志。而在人民代表与选民的关系上可以借鉴其议员与选民的互动机制，改革和发展我国人大代表与民众的联系。要充分利用21世纪的信息科技、互联网资源，使人大代表在履职尽责上能够以更多方式、更多选择、更为便利为人民发声，这既符合了我国人大代表的履职规定，同时更是符合了中国共产党全心全意为人民服务的宗旨。加强和改善人大代表与民众的联系，能够进一步巩固和夯实中国共产党在底层的威望和形象，从而进一步为党和国家发展奠定根本保证，更好地使基层稳定、政权稳固、社会平稳地向前发展。

习近平总书记在党的十九大上提出了要建设一个富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的目标，而在实现伟大“中国梦”的过程中，政治建设尤为重要，既要不断地巩固和完善我国的人民代表大会制度、基层民主选举制度，同时也要不断地改革和发展我国现有的选举制度，使之能够与时俱进，从而及时反映人民心声，符合时代发展要求。因此，中国未来的政治建设中既要吸收中国以往固有的传统政治资源，同时也要借鉴世界上成熟的政治实践，而对这两种思想资源的利用我国都可以借鉴新加坡的经验[15]。