河长制的制度经济学分析

魏嘉贺　张聪聪

【摘要】河长制的诞生源于水资源危机、水环境危机、水生态危机等水危机，而水危机的根源在于水体制失灵、水机制失灵和水制度失灵。本文从新制度经济学视角分析了河长制的制度本质和优缺点，同时指出河长制具有应急的过渡性，应在发展中扬长避短，不断完善，通过它形成全社会参与环境管理的机制，建立可持续发展的环境治理制度。

【关键词】河长制；制度创新；委托代理

一、河长制诞生的背景

（一）河长制诞生的浅层背景

河长制诞生的浅层背景是水危机。水危机有多方面的表现：一是水资源危机。水资源禀赋决定的水资源供给的有限性与经济快速发展所决定的水资源需求的递增性之间的矛盾十分尖锐，而且，水资源技术效率、配置效率、结构效率低下所导致的水资源整体效率低下，进一步加剧了水资源的供求矛盾。二是水环境危机。水环境容量的有限性与生产生活对水环境容量需求的递增性之间的矛盾十分尖锐，如今三大淡水湖泊蓝藻暴发的严峻形势、因地下水地表水污染导致的癌症村暴发的悲剧均表明了水环境危机的存在性。三是水安全危机。极端气候引发的洪涝灾害频发给生产和生活带来巨大的威胁。

（二）河长制诞生的深层背景

河长制产生的深层背景是水体制、机制和制度危机。一是水体制失灵。河流管理中存在的部门与区域的矛盾加剧了水危机，“九龙治水”问题严重违背了“山水林田湖是一个生命共同体”的理念。二是水机制失灵。河流管理中同时面临着三个失灵：由于外部性、公共性所致的市场机制失灵，由于任期制的局限性和寻租活动的危害所致的政府机制失灵，由于水信息披露缺乏、公众参与不足等所致的社会机制失灵。三是水制度失灵。制度优化选择机制的缺乏导致制度低效，例如就水权交易制度与水资源税制度比较而言政府往往偏好水资源税制度，而实际上水权交易制度的绩效也许更佳。

二、从供求角度分析河长制的制度本质

从经济学的需求、供给、成本、收益四个方面分析。第一，河長制的制度需求源于公众对水资源、水环境、水安全的现实需求，它是水需求转变成水制度需求的具体体现；第二，河长制的制度供给表现为政府从履行公共物品供给的职责转变成河长制这一水制度的供给，通过水制度供给谋求国泰民安；第三，河长制的静态成本是极其昂贵的。涉及河长为治水要求追加预算的成本、增加政府内的协调成本（交易成本），但是只要河长制的实施收益大于实施成本就是值得的；第四，河长制的收益是显著的，包括治水的收益及推动经济转型升级的收益。通过治水促进经济转型升级，实现经济的量和质双重提升。

总体上看，河长制的制度供给能够满足制度需求，制度收益能够超过制度成本，存在制度净收益。

三、河长制的优点

（一）河长制职责归属明确，权责清晰

根据科斯第二定律，在交易费用不为零的世界中，产权的初始界定会影响经济效率和产出水平，不同的产权界定会带来不同效率的资源配置。但是水环境治理属于公共物品，确立具有公共性的资源与物品的排他性产权非常困难。当市场界定与调整产权配置资源代价高昂时，由政府直接分配排他性权利、指引资源实现其最优配置就成为合理的选择。河长制将每片区域的河流治污权划给相应的政府部门负责人，明确其权利和义务，可以有效提高治理效率。

（二）河长制的扩散机制值得提倡

河长制始于地方政府的创新，只有地方政府因地制宜一河一策，才能对症解决不同地方的流域污染问题。这种创新执行模式很大程度上可以保证“交易成本”最小化。以往的创新推广机制是首先将地方创新成果上升到中央政府部门，然后实行中央行政命令式制度变迁方式，号召其他地方政府学习效仿，不仅贻误治污时机，而且这种被动式的制度变迁方式无法产生效益最大化的结果。而河长制的传播扩散机制由无锡政府创新成功后，其他地方政府直接学习消化，减少了中间环节，从而大大提高了效率。

四、河长制本身存在制度缺陷

“河长制”的缺陷在于行政权依赖。目前，社会对政府普遍存在着过度依赖心理，认为地方政府是污染企业的天敌，是挽救环境危局的最终倚靠。实际上，政府的功能具有两面性，在某些地方以问题解决者面目出现的“行政权力”往往也是环境麻烦的制造者。在环境治理过程中也存在着委托一代理关系，委托人是广义的市民，代理人是政府及其他相关机构。由于政府官员利益目标的存在，在委托人（市民）和代理人（政府）对信息占有不对称的情况下，政府官员可以利用其信息优势采取机会主义行为，从而导致了代理成本的产生。

五、河长制的未来趋势

就近中期而言，河长制的发展呈现三个趋势：第一，政府主导型单一模式全面推进。按照计划，到2018年实现“从无到有”的全覆盖。全面建立层级制、网络化的河长制体系。通过河长制推进治水工作进入新阶段，尽早实现河流水质的总体好转，并在2035年之前实现河流水质的根本好转。第二，政府主导、市场主导、社会主导三种模式并存。在政府主导型的河长制全面建立后，根据各地实际，积极探索企业主导型和社会主导型河长制，形成三种类型河长制并存的局面。逐渐建立政府主导型河长制的退出机制，更多地发挥市场主导型和社会主导型河长制的作用，并使得市场主导型和社会主导型河长制成为主体部分，而原政府主导型的河长可以作为企业主导型和社会主导型河长的联系人或顾问等。第三，从河流管理模式转向河流治理模式。开始着手解决河流治理模式问题，避免长期实施“家长式”管理带来的弊端。

总之，河长制的产生和发展有其历史必然性。河长制已在治水中发挥了重要作用并将继续发挥作用。要实现治水效果的最佳化，必须遵循自然发展规律、经济发展规律和社会发展规律。只有提高地方政府领导干部落实科学发展观的自觉性，切实将经济主体型的政府转变为服务主体型的政府，建立长效的环境管理模式，形成全社会参与环境管理的工作合力，才是使环保工作常态化和长效化的根本途径。