政府采购工作中的困惑和探讨

李伟

摘 要 近年我省及国家密集出台了政府采购方面的法规政策文件，不断完善和规范政府采购活动，但在实际工作中时有遇到政策没有覆盖和明确的困惑。本文针对工作中存在的问题提出尝试性的探讨，以期提高政府采购工作的质量和水平。

关键词 政府采购 困惑 探讨

自2015年3月1日《中华人民共和国政府采购法实施条例》施行以来，国家和四川省密集出台了许多配套法规政策文件，从政府采购活动的主体、采购方式、采购程序、采购监管等方面进行了越来越明确的规范，对政府采购活动中的风险进行有效防控，有力促进政府采购良性健康发展，对切实维护国家利益、社会公共利益和政府采购当事人的合法权益具有重要意义。另外，法规政策的巨大变化必然带来学习理解上的紧迫要求，操作执行上的问题困惑。作为政府采购代理机构工作的一线人员，拟通过对实际工作中遇到的相关困惑和问题，对怎样做好采购工作进行尝试性探讨。

一、政府采购工作中的困惑和问题

（一）政府采购执行中缺乏配套程序和标准

1.核心产品评标时的确定存在争议。财政部87号令第三十一条规定了对同一品牌参与投标的处理原则。按此规定，在评审时如果投标人提供的核心产品为同一品牌，需要进行同一品牌的认定。但实际操作中，如核心产品有3个，不同投标人提供相同品牌的产品只有1个或2个，该情况下是否进行同一品牌的认定没有配套的政策规定，代理机构和评标委员会对此存在较大争议。

2.资格审查无明确配套政策。财政部87号令第四十四条规定，公开招标采购项目开标结束后，采购人或者采购代理机构应当依法对投标人的资格进行审查。在赋予采购人权利的同时也对采购人提出了更高、更专业的要求，但实际工作中，采购人、代理机构专业人员不足，特别是采购人无法胜任和承担资格审查工作。在该种情况下，采购人是否可以委托专家或专业人员进行资格审查，没有明确的配套的政策。

3.低于成本的界定较难。财政部87号令第六十条规定“评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理”。

依据这个规定，有3个要素可以用来判定是否有可能影响产品质量或者不能诚信履约的。一是评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价；二是评标委员会认为有可能影响产品质量或者不能诚信履约的；三是投标人不能合理说明或证明的。

现阶段，主要有两方面的分歧。一是认为不管投标人的报价出于市场占有还是其他原因低于成本报价，采购人加强履约环节管理，既买到了符合自己要求的产品，又节约了财政资金；二是认为投标人低于成本报价一定就会严重影响履约质量，所以应该在评标时就作无效投标，不将问题留给采购人。

4.非招方式的二次報价容易导致串标和围标现象的发生。非招方式实行最终报价方式，通过谈判、磋商后由供应商确定最终报价。该种方式政策制度设计是好的，但在实际工作中由于最终报价在时间和地点上具有指定性，在递交响应文件至最终报价的这个时间段，代理机构和监督机构均无法真正有效地对供应商进行管理，客观上为串标提供了实施的可能性，供应商在响应文件中的报价只比预算价或最高限价略低，到现场后视其竞争性或串标的可能性再确定最终报价。

5.非招方式变更采购方式无政策规定。例如，竞争性谈判和询价采购方式，在采购过程中合格的供应商不能少于3家供应商才能成交，但在实际工作中也的确只有1～2家供应商参与的情形，经过几次采购都不能成交，出现该类情形时没有配套的政策允许成交或更改为单一来源采购方式。

（二）采购结果“物有所值”没有得到充分体现

1.对采购人责任界定过高，采购人对政策、程序等不清楚。现行政策明确了采购人在采购活动中的主体地位，从预算编制、采购需求的制定、投标人资格审查、履约验收等各环节均作了详细要求。在实际工作中政府涉及范围广，专业要求高，政府采购方式多、程序多，政策文件多，采购人员变动频繁、采购人很难专业化地开展政府采购工作，导致采购人不懂采购、不清楚权责，给政府采购工作带来了很大的不确定性因素，造成采购需求不明确、评标分标准不科学、条款设置超规定、质疑处理不规范、代理机构与采购人争论不休等现象。

2.片面强调程序忽视结果或只注重结果忽视程序。《采购法实施条例》出台以后，不仅对采购程序、条款设置等进一步给予了明确的规定，同时强化政府采购结果导向。但在实际工作中以程序为导向还是以结果为导向是政府采购过程中的一个困惑。无论是审计还是财政部门对项目的检查，首先是看采购程序是否合规、评标委员会组成是否合规等程序、内容的检查，并没有对采购结果进行深入的评价。同时，结果导向容易造成误解，什么是好结果，没有评价标准。

3.采购需求不科学和履约验收等薄弱。在采购实际工作中，由于政府采购涉及面广、专业性强、政策要求高，采购人不清楚采购需求是什么，怎么编制采购需求、不理解采购需求在采购活动中的重要性等现象时有发生。特别是采购需求由供应商提供，供应商量身设置了大量不符合规定的条款或隐性条款，造成了很多质疑、投诉的现象。虽然现在我省规定采购需求由专家或专业技术人员进行需求论证，各地都不同的建立了采购需求编制的相关样板，但是不能从源头上解决采购需求制定的合理和科学性。

验收环节薄弱，暴露出了重招标采购、轻履约验收的问题。一是供应商不按合同履约，偷梁换柱，以次充好；二是部分采购人轻视履约验收环节，收而不验，验而不实，甚至出现与供应商串通，默许其改变参数、配置等情况。

（三）电子采购平台建设还需进一步加强

1.电子化采购的推广力度不充分。一是现阶段电子化招标采购主要集中在政府下属的集中代理机构开展，社会代理机构基本上没有开展；二是政府采购电子化只有个别省份进行统一建设，大多数省份以及各市州各建各的，造成资源浪费且标准不一，评审专家、投标人需要适应各地的电子化系统，对供应商造成了不必要的资源浪费。

2.各地建设的标准系统不一致，对接不充分。一是各地执行电子化交易，特别是工程招投标实施较好，但政府采购因方式多、程序复杂等导致电子化率较低；二是各地建设的标准不一，系统相互间不兼容、无对接。

3.国家和我省没有统一的供应商库。供应商需要在各地进行注册登记，造成了信息不共享、多地注册等资源浪费。

（四）采购代理机构和评审专家的专业化素养有待加强

1.采购机构在面临采购任务不断增长与人手不足的传统矛盾时，代理机构业务能力与项目要求不协调。政府采购政策性和原则性相对较强，在统一的政策和原则性要求下实现政府采购多样化较为困难，且政策要求高，采购人要求同样高，采购代理机构人员变动大、配置相对较弱，很多代理机构对专业人员的培养和专业技能培训不足。

2.评审专家专业化素养有待提高。（1）在实际工作中，时有出现评审专家在评标过程中因不专业、不细心等导致评审复议，引起质疑、投诉等现象；在复核中也常发现评审专家对政策不了解、理解错误等导致评审结果错误，客观分等评审结果不一致等现象。（2）需求论证工作质量有待提高。一是部分论证专家（专业技术人员）对论证工作敷衍了事，不做深入论证，一味迎合采购人或代理机构意向，签字拿钱；二是论证专家只看技术或只看是否符合政策方面的内容，形成局部论证；三是部分采购人认为就是找专家签字完成任务。多方面原因导致采购需求论证工作的初衷没有达到，造成代理机构与采购人扯皮，发出的采购文件被质疑。

二、高质量开展政府采购工作的探讨

（一）充分发挥采购人主体地位的能动性

1.科学编制采购需求。（1）充分的市场调研。为确保采购需求准确，避免指向性和排他性，应当了解不少于3家行业内企业和产品，事前了解清楚货物的成本构成及各项指标等情况，针对采购货物或服务的情况编制需求，结合行业标准及市场行情，避免出现价格畸高或畸低的情况。（2）合理的采购需求。政府采购不是采购最好的，而是在满足本项目需求的基础上的价格最低或性价比最高（依据综合评分最高）的需求。以实现采购活动具备实质竞争性，避免需求倾向特定供应商，影响潜在供应商参与采购活动的积极性，造成项目流标。（3）多样化确定需求方式。一是对于长期熟悉项目需求的采购人可自行综合确定；二是对于技术复杂的采购项目，坚持在招标前调研先行，充分了解市场行情，综合考虑确定采购需求；三是委托第三方专业机构编制采购需求。（4）科学设定评分标准。力求采购科学、公开、透明。对于价格分设定，凡是技术需求明确的，则将价格分值设定得高一些，以突出价格竞争；对于一些较为复杂的项目，则适当下调价格分的比重，防止惡性竞争，确保采购的高性价比。

2.从严把好验收关。（1）明确主体责任。采购单位重视自身在履约验收中的法律责任，在这一点上一定要有清醒的认识。无论是采购人自行组织验收还是委托代理机构或聘请第三方，都不能免除采购人应当承担的法律责任。（2）成立验收小组。按川财采购﹝2015﹞32号文第十七、第十八、第十九条的要求，采购单位制定内部控制管理制度并成立验收小组，成员应包括多人、多岗、多部门，充分保障项目的专业性和信息的公开性，扩大采购项目验收的知情权。（3）执行验收程序。采购单位制定具体详细的项目验收方案，验收小组成员提前掌握项目的采购需求、验收清单和标准、合同约定的权利义务和其他准备工作，供应商履约完成及时实施验收记录要准确、详细，出具验收报告时内容应包括验收过程情况、技术服务安全等履约情况、与合同约定的权利义务比较情况、验收结论性意见。（4）常态化监督验收。一是加强内部监督，建立采购人验收内部控制管理制度、开展履约验收、验收的程序和要求、验收中的问题几方面是否落实到位，以定期检查和不定期抽查相结合的形式进行。二是社会参与常态化。主动接受和邀请社会相关人员参与验收，适应社会监督新形势。

（二）充分发挥代理机构专业化水平

1.依法依规开展采购活动。充分发挥代理机构在采购活动中对政策、程序的熟悉程度，积极与采购人沟通，处理好采购活动中违法、违规条款，确保项目依法依规招标采购。

2.适时调整招标文件模板。根据政策文件的变化适时修订采购文件的模板后，确保采购文件与政策的一致性。

3.多形式打造专业化队伍。除代理机构自学外，应通过专业化培训学习促进业务进步，如外派学习、跟班学习、交流学习，请专家学者以讲座课堂等形式，内容包括政府采购政策法规、业务操作程序、工作惯例等。

4.争取监管部门的支持。经常性向政府采购监管部门汇报业务工作的具体问题，特别是在政策文件执行中的合法性、合规性方面，权威解读，让监管部门及时了解相关项目动态和遇到的问题，促进采购活动依法依规、专业化开展。

（三）加快实施“互联网+政府采购”行动

随着互联网的高速发展，互联网数据广、速度快、保存便利的优势直接冲击着“慢、贵、差”的传统政府采购模式。互联网与政府采购的深度融合是一种必然趋势，将深刻变革政府采购模式，逐步实现流程简捷、公开透明、查询高效的发展模式，进一步提高政府采购效率，应建立全省统一的电子化采购系统，供社会代理机构和集中采购机构共同使用，减少供应商多地注册、适应各地系统的问题，实现资源共享、节约资金的目的。

三、结语

本文所述的内容仅为笔者个人在政府采购实际工作中遇到的困惑或问题，以及如何做好采购工作尝试性的探讨，从而提升工作能力及水平。

（作者单位为四川唯实建设工程投资管理咨询有限公司）