失业保险的制度定位与发展路径探析

查帅

【摘 要】 失业保险指的是劳动者是由于非本人原因暂时失去工作，导致工资收入中断从而失去维持生计的来源，并且在重新寻找新的就业机会时，从国家或社会获得物质帮助以保障其基本生活需要的一种社会保险制度。本文着重从失业保险和失业保险制度的现状及存在的以下问题具体进行分析，侧重探析未来失业保险的制度定位和发展路径。所以目前失业保险面临问题的主要原因是没有根据失业保险的特点采取有针对性的措施。因此，必须以失业保险的特点为依据，在失业保险制度上的定位和发展路径上进行重新定位和探索，并且在失业保险制度定位的管理上进行制度创新，促进失业保险制度定位和发展路径的探析上进一步发展和成熟。

【关键词】 失业 失业保险 制度定位 路径探析

失业保险制度的建立是适应社会主义市场经济的需要，是与我国的社会主义制度的变化和发展有着至关重要的作用，因此，关于社会保险中的关于失业保险的制度定位和发展路径的的研究和探析是当代社会保险制度的一大创新和进步，但现行失业保险制度在实施中存在诸多问题和不足，极大地影响了失业保险的保障作用。失业保险是指国家通过立法权力强制实行的让社会集中建立基金对因失业和暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助和资金支持的制度，它是社会保障体系中的重要组成部分，是社会保险的主要项目之一。建立健全完善的失业保险制度不仅仅是适应社会主义市场经济的需要，而且是对维护社会稳定，共建和谐小康社会，保持经济持续发展起着重要作用。

一、失业内涵及失业保险概述

（一）失业的含义及类型

在经济学范畴中，一个人愿意并有能力为获取报酬而工作，但还没有找到工作的情况，从而认为是失业。失业率是劳动人口里符合“失业条件”者所占的比例。失业有广义和狭义之分。广义的失业指的是生产资料与劳动者分离的一种状态。在这种状态下，劳动者自身的生产潜能及主观能动性无法发挥，不仅浪费社会资源，还对社会经济发展造成不利的坏影响。狭义的失业指的是有劳动能力的处于法定劳动年龄阶段的并有就业愿望的劳动者失去或没有得到有报酬得的工作岗位的社会现象和情况。

（二）失业保险制度的概述和特点

失业保险制度是国家通过立法强制实施，由社会集中建立失业保险基金，对非因本人意愿中断就业失去工资收入的劳动者提供一定时期的物质帮助及再就业服务的一项社会保险制度。它是社会保障体系的重要组成部分，是社会保险的重要项目之一。

失业保险既是社会保障体系的重要组成部分，又是形成市场就业机制的必要条件。为充分发挥失业保险的作用，进一步改革和完善失业保险制度，中国劳动和社会保障部成立后，在原有工作的基础上，与有关部门密切结合，加快了制订新的失业保险行政法规节奏，经过广泛征求意见、反复研究论证，向国务院上报了《失业保险条例》（草案）。1998年12月16日，国务院常务会议通过，并于1999年1月22日，发布了国务院第258号令，颁布了《失业保险条例》。《条例》吸取了中国失业保险制度建立和发展的实践经验，借鉴了国外有益做法，在许多方面做了重大调整，体现了社会主义市场经济对失业保险制度的要求，体现了失业保险制度服务改革和稳定大局的精神，为形成具有中国特色的基本完善的失业保险制度打下了坚实基础。

失业保险制度的特点如下：普遍性；主要是为了保障有工资收入的劳动者失业后的基本生活而建立的，其覆盖范围包括劳动力队伍中的大部分成员。在确定适用范围时，参保单位应不分部门和行业，不分所有制性质，其职工应不分用工形式，不分家居城镇、农村，解除或终止劳动关系后，只要本人符合条件，都有享受失业保险待遇的权利。分析中国失业保险适用范围的变化情况，呈逐步扩大的趋势，从国营企业的四种人到国有企业的七类九种人和企业化管理的事业单位职工，再到《失业保险条例》规定的城镇所有企业事业单位及其职工，充分体现了普遍性原则。强制性；它是通过国家制定法律、法规来强制实施的。按照规定，在失业保险制度覆盖范围内的单位及其职工必须参加失业保险并履行缴费义务。根据有关规定，不履行缴费义务的单位和个人都应当承担相应的法律责任。互济性；失业保险基金主要来源于社会筹集，由单位、个人和国家三方共同负担，缴费比例、缴费方式相对稳定，筹集的失业保险费，不分来源渠道，不分缴费单位的性质，全部并入失业保险基金，在统筹地区内统一调度使用以发挥互济功能。

二、失业保险制度定位的问题及发展路径探析

（一）我国目前失业保险制度定位中存在的问题

我国的失业保险制度是在1986年正式建立的。建立失业保险制度的主要目的之一是配合国有企业改革和劳动制度改革。但随着社会主义市场经济的发展和市场经济体制的日益完善，失业保险制度不能更好地适应社会主义市场经济的需要，实施中存在很多问题和不足，对于失业保险的制度定位不够明确和清晰，大致主要表现在以下几个方面：

1、失业保险制度的覆盖面过窄，不能涵盖所有劳动者主体，即：失业保险的主体覆盖面定位较为模糊。社会保障覆盖面的大小，反映了一个国家社会保障的总体状况，是社会保障的核心问题。我国的就业和失业保障制度主要是针对城镇人口设计实施的。随着我国市场经济的不断發展和我国的城镇化进程快速提高，目前，全国外出务工的农民工总量规模巨大。所以针对失业保险的定位主体覆盖面的还需扩大。

2、失业保险统筹水平定位和统筹层次定位较低，影响失业保障作用的充分发挥。目前失业保险制度在省、市、自治区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定，实际上是地级市层次的失业保险统筹。由于统筹层次定位较低，从而造成了一些地区失业保险基金严重不足，而另一些地区则存在大量结余。我国现阶段只有部分地区建立了调剂金制度，失业保险社会互济的功能不能得以充分发挥。所以失业保险制度的统筹定位和统筹层次定位没有细化分解，所以会造成制度权力和资金的过度集中，没有有效的发挥作用。

3、《失业保险条例》的正常实施，缺乏与之相配套的监管机制。更能说明制度定位的不准确，虽然1999年国务院发布的《社会保险费征缴暂行条例》等一些法规在实际工作中起到了一定作用，但是在失业保险实施过程中出现的诸多问题，则没有可靠的法律依据进行解决，法律中缺乏责任规范和制裁规范，同时，失业保险制度所指定的监管机构，在分工和监管方面描述的比较笼统，致使监管部门不能完全发挥其有效的监督作用，使失业保险工作在征缴、使用、监管方面面临严重困难。总之，国家的监管力度不够，能力不足，重视力度不够。

（二）失业保险制度发展路径的探析

扩大失业保险制度的主体覆盖面。随着我国市场经济的发展以及从业人员结构不断发生变化，相对于正规从业人员，灵活就业人员参加失业保险具有自身的特殊性，应针对具体特点，合理确定标准和操作办法，要有利于劳动力的合理流动，确保灵活就业人员能够顺利参保失业保险。这样有利于保持社会安定。拓宽失业保险的覆盖面，将这些人员尽快纳入失业保险的征缴范围，增加失业保险基金的存量的同时，使这部分人的失业保险得以保障。

从失业保险“权利与义务对等”的原则来考虑，是否也应统一建立起个人失业保险缴费账户。规定企业所缴纳的费用按多少比例进入个人账户，多少比例进入统筹基金定位。明确享受失业保险的条件，不仅要根据缴费时间的长短，还要根据缴费账户的多少来确定应享受的失业保险待遇。还可采取根据失业风险程度实行差别费率，政府根据各行各业的情况，对失业率高的行业按高的费率来征收保险费，对失业率低的行业按相应的费率来征收。

建立失业保险信息监控网络系统，进行全方位的定位和发展。为了使基金真正体现社会保障功能，应尽快建立信息监控网络，实现失业保险的全方位监控。建议建立由政府有关部门代表、劳动者代表、工会代表组成的社会监督机构，负责对失业保险工作的监督。按期、定时公布失业保险基金的使用情况，增加基金使用的透明度，以有效控制基金的不明流向，杜绝挪用、侵占基金现象的发生，还要由财政、审计等部门加强对预算决算的审核和执行情况的监督检查。

总之，失业保险在制度定位和路径发展上都需要结合经济社会发展实际，从劳动者的切身利益出发，不论是从制度构建和权利义务对等原则方面，还是对失业保险的信息监控方面都需要在市場经济变动下进行合理有序的定位，并且要从制度构建的存在问题中出发，对症下药，找出一条既合理保障劳动者在失业中所能获得的合法权利和合法补贴，也能对失业保险的发展路径有所思考。

【参考文献】

[1] 吕学静.现代社会保障概论[M].首都经济贸易大学出版社.2005.

[2] 熊敏鹏.社会保障学[M].机械工业出版社.2004.