天津市农村义务教育经费保障机制运行

王双进 梁辰

摘要：我国义务教育财政投入制度自2000年以来，政策设计由“效率优先”转向“保障投入”，再转向“促进公平”。本文以天津市北辰区双口中学和朱唐庄中学为案例校，对近几年天津市各级政府义务教育投入的状况、天津市义务教育各类学校生均教育资源的情况，主要采取学生卷和家长卷两种调查问卷，辅以访谈、个案分析方法，对天津市义务教育经费保障机制的运行状况进行微观考察。在此基础上，提出进一步完善农村义务教育经费保障机制的建议。

关键词：农村义务教育教育财政投入经费保障

一、引言和文献综述

我国义务教育财政投入制度自2000年以来，先后历经“以县为主”与“新机制”两次改革，政策设计由“效率优先”转向“保障投入”，再转向“促进公平”。义务财政投入规模不断扩大，生均经费不断提高，教育经费结构不断优化，有效推动了义务教育的快速发展。适时阶段性地实地调研农村义务教育财政经费投入的运行状况，有助于客观评价义务教育财政投入制度的落实情况和运行效果。

近年来，学者对省域内城乡义务教育财政投入的切入视角较为多元化，主要集中在以下几方面：义务教育经费投入（闫德明，2015；丁建福等，2013）、农村义务教育财政体制（李光龙和陈燕，2017；哈巍等，2017；金东海等，2012）、义务教育均衡发展（张辉蓉等，2018；赵新亮等，2016；张茂聪等，2016）、义务教育公平（柏豪，2018；李恺和朱国华，2015；王少峰，2014）、义务教育财政效率（杜玲玲，2015；栗玉香，2010 ）。同时，学者们运用多种测量方法对城乡义务教育投入的差异进行了测算（徐晓莉，2018；刘志辉，2018；李祥云，2009；叶平，2007），如麦克伦指数（Macloone Index）、变异系数（Coefficient of Variation）、泰尔指数（Theil Index）等。也有部分学者运用SPSS、CiteSpace等统计分析软件对义务教育的财政演进和热点主题进行了知识图谱可视化分析（李光龙和陈燕，2017；潘黎等，2011）。

通过对既有文献的回顾与梳理，学界对城乡义务教育的财政投入机制从不同角度做了有益探索，但当前义务教育财政依然面临着地区间投入差距较大，大多数学者从单一维度对义务教育财政投入的特定领域进行定性分析，鲜有通过实地调查获得一手数据进行微观统计分析，故得出的结论是否具有外部性有待于进一步验证。鉴于此，本文拟通过对天津市北辰区两所样本中学的微观调查，对天津市农村义务教育经费保障机制的运行状况进行微观考察，以期为相关教育管理部门提供决策参考。

二、调研内容和方法

为了深入了解天津市农村义务教育经费保障机制的运行状况，2017年10—11月，笔者所在课题组对北辰区双口中学和朱唐庄中学进行了调查和走访，旨在客观描述天津市农村义务教育的现实状况，总结评估其执行情况和实施效果，提出进一步完善该机制的思路和措施。对近几年天津市义务教育经费保障机制的变化进行统计分析。在方法层面，主要采取问卷调查、访谈、个案分析方法。

（一）调研内容

1近几年天津市各级政府义务教育投入的状况。包括学杂费、书本费、寄宿生生活费、公用经费、校舍维修改造费用、教科书循环使用、教师工资投入、学生营养餐计划和校车安全管理等详细数据，重点调查中央、天津市、区县和个人分担的详细数据。

2天津市义务教育各类学校生均教育资源的情况。包括生均教育经费投入、生均教育事业费支出、预算内教育事业费支出、生均共用经费、预算内生均共用经费等数据。

3天津市义务教育各类学校教师的发展状况。包括教师基本情况、教师结构、教师收入、教师绩效工资改革实施效果、教师培训、教师住房、教师职称评聘等内容。

（二）调研方法

1问卷调查法。本次调研选择北辰区的双口中学和朱唐庄中学作为样本校。研究工具为课题组专门设计的“农村义务教育经费保障机制评价调查问卷”（学生卷、家长卷、教师卷）三套。限于工作量和時间关系，教师卷尚在整理中。按照分层抽样原则，课题组在两所学校共发放学生问卷400份。通过对不同群体的问卷调查，可以全面获得有关教育经费保障机制实施的成就、经验、问题以及建议和意见的征集评价信息。

2访谈法。在实证分析中，综合运用访谈法和问卷调查法，可以起到相得益彰、相互补充的作用。访谈对象包括天津市北辰区教育局领导1人、科室负责人3人，每校访谈教师15人、家长30人。通过对主要知情人的访谈，获得了大量的一手资料，为全面了解农村义务教育经费保障机制的实施情况奠定了良好基础。

三、农村义务教育经费保障机制实施效果

本次调查共在北辰区双口中学和朱唐庄中学发放调查问卷，分学生卷和家长卷两类，共发放400份。其中，学生卷有效收回202份。家长卷收回180份，有效176份，有效回收率9778%。

（一）学生样本

在202个学生样本中，平均年龄128岁，男女性别比约为513：487，主要为七年级的学生。从学生来源看，家庭位置在村里（约783%），镇上（约196%），城郊（约2%），无效（约89%）。调查中，学生家庭所在地区在北辰区双口镇（约969%），双街镇（约1%），陈咀镇（约2%），无效（3%）。学生家庭经济条件在当地的情况为比较好（约167%），一般（约76%），比较差（约73%），无效（约5%）。

2017年父母外出打工情况为爸爸一人外出打工（约173%），妈妈一人外出打工（约82%），爸妈都外出打工（约255%），爸妈都在家（约49%），无效（约3%）。见图1。图1学生家长外出务工情况调查的学生所在学校为初中，走读学校且学校在镇上。近几年，因为原来学校被关闭而不得不转学的学生有过此经历的（约1%），没有此经历的（约99%），无效（约4%）。学校没有住宿条件，不住校的原因为学校没有住宿条件和家离学校近为主要原因。学生想住校（约24%），不想住校（约76%），无效（约5%）。

该学校有食堂，在学校食堂经常吃饭的学生（约959%），不经常在学校食堂吃饭的学生（约4%），无效（约4%）。学生一星期能吃到蔬菜5次以下的（约186%），5次以上的（约814%），无效（约4%）。学生一星期能吃到荤菜5次以下（约309%），5次以上（约69%），无效（约4%）。学生在食堂吃饭平均每餐花费在675元。学校食堂的饭菜好吃（约768%），不好吃（约232%），无效（约2%）。认为学校食堂饭菜贵的（约436%），不贵（约564%），无效（约7%）。学生认为学校食堂的菜卫生（约908%），不卫生（约92%），无效（约3%）。学生在学校可以100%的喝到开水。学校不提供免费早餐。

学生的家离学校的距离学生概念不清晰，但因为是走读学校，学生每天都回家，但有11%无效回答。学生上学的方式走路（约182%），骑自行车（约303%），摩托车（约1%），机动车（约323%），其他（约19%），无效（约2%）。坐机动车的学生认为车上挤得（约50%），不挤的（约50%），无效（约1%）。

学生的班上没有同学辍学。学生的家目前能完全支付学生上学费用的（约691%），基本能支付（约255%），有一定压力（约54%），无效（约7%）。上学期学生向学校交的费用500元以下（约12%），500元—1000元（约58%），1000元以上（约30%），无效（50%）。有44%的学生写的费用为550元，可信度很大。主要交的费用有课本费，校服费，蒸饭费，班费，保险，其他等。

学生中有104%的是有陪读的，896%没有陪读，5%无效。陪读的学生中，母亲陪读的30%，父母一起陪读的60%，其他10%。学生有陪读的原因食宿条件不好10%，为了到好的学校上学5%，其他原因40%。对于陪读对学生的影响，有70%的学生认为家人陪读让其有更多的时间学习，30%的学生不清楚。80%的学生认为家人陪读可以让他吃的更好，20%的学生不同意。70%的学生认为有家人陪读让其有更多的时间休息或与家人交流，10%的学生不清楚，也有20%同学不清楚，10%的同学不同意。80%的学生认为陪读使其生活习惯更好一些，80%的学生认为陪读提高了他的学习成绩，20%的学生不清楚。287%的学生希望有陪读，713%的学生不希望有陪读，7%的无效回答。

学生大多认为学起来比较困难的科目有语文，英语，数学，信息技术最多，地理，其他次之。学生的父母经常关心学生的成绩（约796%），有时候关心（约184%），从不关心（约2%），无效（约3%）。

明年学生还在本校上学的（约929%），天津市五所重点中学的（约1%），在南仓中学，瑞景中学，青光中学，朱唐庄中学的（约5%），无效的（约2%）。喜欢现在学校的（约633%），一般（约283%），不喜欢（约81%），无效（约2%）。学生学校读书开心（约54%），一般（约41%），不开心（约5%），无效（约2%）。

学校去年给3%的学生发过生活补助金，97%的同学没有。获得过生活补助金的学生认为对他的生活有一般帮助。有6%的学生说有1名同学获得过生活补助金，2%的学生说2名获得过，93%的学生说没有人获得过生活补助金。15%的学生说生活补助发布的名单公开，85%的学生说没有公开名单。34%的学生认为生活补助金发放非常公平，14%的学生认为比较公平，44%的学生不清楚，8%的学生认为非常不公平，28%的无效回答。

（二）家长样本

通过对天津市北辰区农村义务教育经费保障机制的调研发现，经费保障机制运行中存在诸多不足，其中既有教育经费投入不足的问题，也有体制问题。针对上述出现的问题、提出如下建议：

（一）增加教育经费投入，完善经费保障机制

要实现目前教育经费保障学校“生存型”需求向“发展型”需求的转变，必须继续增加教育经费投入。

一是在“以区为主”的教育管理体制下，教育政策的落实主要靠区级教育管理部门，建议增加中央、市级一般性教育转移支付力度，明确一般性教育转移支付类别，加强对一般性教育转移支付经费的监管，扩大区县级教育管理部门的财政权，使区县级教育管理部门能更好地满足各学校间的差异性需求。

二是建立更加完善的义务教育经费保障体制，增加专项转移支付项目，将学校常规大项目支出纳入专项转移支付范围，使学校的发展性需求得到满足。

三是小规模学校应采取校均拨付标准，同时参考生均拨付标准、保障小规模学校的生存和发展需求。

四是针对北辰区分级申报校舍维修项目经费的做法。建议适当增强区县级农村校舍维修资金的统筹能力，提升校舍维修资金的使用效益。

（二）调整绩效工资分配和考核机制，完善教师保险配备

教育经费是公共财政的支出大项，教师工资则是教育经费的第一大财政。绩效工资改革后，教师的收入有了一定幅度调高，但绩效工资对收入的提升十分有限，教師间绩效工资差距不大，难以调动教师工资积极性。在绩效工资分配上，许多学校为了避免矛盾和争议，往往采用平均主义的做法，使教师间的绩效工资水平相差无几，从而进一步削弱了绩效工资的激励作用。

因此，在绩效中工资分配中应更加注重教师待遇的提高，将分配的天平更多向教师群体，尤其是农村教师群体倾斜。在保证待遇的基础上，改善相应的评价机制，促进绩效考核机制的合理化和科学化，增设必要的考核指标，充分体现教师的劳动成果和付出，保证绩效工资发放的公平公正，增强教师对绩效工资改革的满意度和支持度。另外，为了使教师安心从教，病有所医，老有所养，就需要不断完善相应的保险措施，为教师的安心从教免除后顾之忧，从而保障教师队伍的稳定性和可持续性。

（三）完善营养餐计划配套措施

完善的配套措施是保持营养餐计划长期执行，确保政策实施可持续的关键所在。如果营养餐计划给学校增添了过多负担和麻烦，甚至要迫使学校自筹经费或挪用其他经费来保证其实施，则其实施效果必然受影响，基层学校执行该计划的主动性与积极性也会降低。因此，各级政府在推进营养餐计划的过程中，必须将相应的配套措施建设纳入政策设计的考量之中，系统的评估不同地区落实营养餐计划的整体成本，完善运输、采购等配套资金的拨付，对学校为落实营养餐计划而付出的额外成本作出适当的补偿，从而减轻学校的执行成本，保障营养餐计划的有效落实。

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