加快推进欠发达地区基本公共服务均等化

罗晓蓉

摘要：党的十八大以来，习近平总书记在历次讲话中反复强调的“美好生活需要”理论命题内容广泛、层次多样；基本公共服务是“美好生活需要”的底层和基础部分。本文从需求、供给与满足这三者之间的逻辑链，从供给主体、供给内容、供给机制这三方面提出目前欠发达地区基本公共服务均等化实现路径。

关键词：美好生活需要基本公共服务需求供给

党的十八大以来，习近平总书记在历次讲话中反复强调了“美好生活需要”理论命题，是不断创造人民美好生活的执政理念，也是新时代的奋斗目标。党的十九大报告更是将人民美好生活需要作为新时代社会主要矛盾的需求方，作出重大判断。而“美好生活”是动态发展的，不同阶段美好生活的内涵有所不同。在温饱和总体小康实现之后，在全面小康即将建成之时，人们的生活需要呈现出阶梯状的上升趋势，不仅体现在量的增多，还要有质的提升。从内涵上说，“美好生活需要”内容广泛、层次多样，不仅包括“日益增长的物质文化需要”等客观“硬需求”，即“人们期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活”，还包括在此基础上衍生出来的获得感、幸福感、安全感等更具主观体验的“软需求”，即“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”。作为人们活动的原动力，“美好生活需要”必须满足，而满足由供给达成；需求、供给与满足这三者之间构成循环往复螺旋上升的逻辑链。基本公共服务供给是美好生活需要得以满足的底层和基础部分。根据基础性、广泛性、迫切性和可行性等特征性标准来框定，与基础民生相关的基础教育、就业服务、医疗卫生、社会保障、住房保障等，是保障全体社会成员基本生存权和发展权的公共服务，是现阶段我国基本公共服务覆盖的主要内容。

一、基本公共服务需求侧：总体升级

（一）需求总量增加

今后一个时期，江西省城镇化发展的主要目标要在提高发展质量的基础上加快城镇化进程，努力使城镇化水平达到或接近全国平均水平，到2020年常住人口城镇化率达到或接近60%，户籍人口城镇化率达到40%左右。这意味着在未来4年中，江西省常住人口城镇化率每年要增长18个百分点，户籍人口城镇化率每年要增长1个多百分点，如果按照统计经验，城镇化率每提高1个百分点，就有1300多万人从农村转入城镇居住、生活、就学、就业，这意味着每年至少有300多万人转移进城镇，基本公共服务需求总量或者说潜在需求将继续呈增长扩张趋势。

（二）需求主体数量增加

以笔者对乡镇党委书记和试点农村社区建设的村支书对本地公共服务需求评估的实地调查为例，近来乡村居民基本公共服务需求就有了新变化。乡镇党委书记认为，乡镇最突出的公共服务需求是：农民业余文化生活缺乏，这样的享受性公共服务占757%；农民收入太少和就业不足，这样的发展性公共服务占595%；农村道路、桥梁、饮水问题，这样的基础性公共服务占595%。村支书认为，行政村社区公共服务最突出的三大问题分别是：农民收入太少、就业不足占654%；农民业余文化生活缺乏占558%；看病难、看病贵问题占538%。这表明：过去若干年，通过农村基础设施建设的综合治理，村民的基础性公共服务需求得到相当的满足；随着农民医疗和养老保险全覆盖，危房改造、饮水安全工程、保障性需求也得到一定程度满足；村民对享受性需求开始增长。

（三）需求结构多样化

本课题调查的乡镇党委书记认为，目前乡镇公共服务做得不够好的是：提供回乡创业服务；提供农产品相关信息、種植、养殖技术指导；丰富村（居）民业余生活。村支书认为，行政村社区公共服务做得不够好的是：提供回乡创业服务；提供农产品相关信息、种植、养殖技术指导等；丰富村（居）民业余生活；养老保障；保护农村环境，治理和防止环境污染。当笔者问到“基本公共服务全覆盖应重点解决的问题”时，乡镇党委书记和村书记都认为，农民在教育、医疗、住房和公共基础设施上与城市居民享受一样的权利应排在前三位，义务教育、基础医疗卫生服务、基本的就业和社会保障服务等基本公共服务成为农民关心的主要问题。他们迫切希望政府通过完善基本公共服务政策来保障农民享有就业、收入等多方面的平等待遇。

二、基本公共服务供给侧：突出问题

（一）基本公共服务供给总量“不足”

由地区生产总值GDP和人均GDP这两个指标可见，2011年到2016年，江西省的经济总量偏小，经济发展水平相对较低，这是导致全省城乡基本公共服务供给不足的重要经济基础。另外，公共服务体系的总投入占GDP的比重也是衡量公共服务体系建设状况的重要指标。2011年到2016年，江西省一般公共预算支出占财政总收入比重在145%-154%之间。由于历史欠账较多，加上公共服务供给总量不足，基本公共服务的覆盖领域不广。

（二）基本公共服务供给结构“低标准”

以2015年为例，江西省的公共教育、社会保障和就业、医疗卫生这三项民生类基本公共服务支出在一般公共预算支出中的占比依次是：18%、116%和90%。在公共教育供给中，江西省教育经费总量和占比及排位在中部六省中最高，但是出现了小学和初中义务教育资源总量较少，大班教学突出的问题；义务教育均衡发展任务繁重，学前教育供需矛盾较为突出的问题。基本医疗卫生服务供给，每千人口拥有卫生技术人员数、每千人口医疗卫生机构床位数、每千人口执业（助理）医师数这3个指标（2015年数据）在中部六省中，江西省均排在最后一位，这说明，江西省医疗卫生资源稀缺，供给不足比较突出，亟需增加供给。社会保障和就业方面，养老保险、失业保险、医疗保险参保人数逐年增加，但标准偏低。

（三）基本公共服务地区供给“差序格局”

江西省各地市提供的基本公共服务存在量的差异。以2015年为例，地区生产总值最高的南昌市与最低的鹰潭市相比，两者GDP相差336075亿元；人均GDP最高的南昌市与最低的赣州市，两者人均GDP相差52731元。作为政府基本公共服务的主要的供给主体，县级财政总收入差距巨大，最高的南昌县2016年县财政1044亿元，尚有16个县财政总收入不足20亿元。经济发展程度差异较大，财政社会保障支出分布较为明显，基本公共服务供给内部结构差异逐步显现，城乡等区域间公共服务水平差距拉大，呈现“差序格局”，经济发展越好，基本公共服务标准一般也相应较高。

（四）基本公共服务覆盖人群“歧视性供给”

城镇基本公共服务向非户籍常住人口的覆盖程度还不高，存在尚未覆盖现象；私营企业职工和个体工商户的雇工、个体劳动者、灵活就业人员、农民工等群体远未做到应保尽保，基本公共服务尚未全覆盖；一些困难群众的就业、教育、医疗和住房等基本公共需求，往往游离于社会保障和救助体系之外。一些基本公共服务项目存在盲区疏漏，尚未有效覆盖全部流动人口和困难群体。

（五）基本公共服务城乡供给“二元结构”

城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入是计算城镇居民与农村居民在教育、医疗、文化、养老、住房、就业等方面支出的前提和依据。2010年到2016年这6年间，虽然城乡收入倍差267下降到236（小于全国平均水平273：1）。但是，城乡居民人均可支配收入绝对值差距在扩大，由2010年的9692元扩大到2016年的16535元。这种经济上的城乡差距，反映在城乡之间的基本公共服务水平以及发展机会、发展空间等各个方面。相对于城镇来说，农村供水、供电、交通、邮政等基本公共服务较为滞后，公共卫生条件仍然较差，文化体育设施供给不足。

三、推进目前欠发达地区基本公共服务均等化：实现路径

从需求、供给与满足这三者之间逻辑链关系看，供给处于居中和主要方面。按照“谁来供给？供给什么？怎样供给？”这一线索，从供给主体、供给内容、供给机制这三方面阐述实现路径。

（一）供给主体方面

一是加快推进基本公共服务省级统筹建设和制度并轨。2014年2月国务院常务会议提出，在已基本实现新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险全覆盖的基础上，将两项制度合并，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。这标志着全国层面公共服务体制启动并轨。而为了进一步优化相关社会保障制度结构，整合城乡居民基本医疗保险，实现农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接，江西省积极推进基本公共服务制度并轨的改革。

二是构建县（市、区）、乡（镇）、村三级联动互补的基本公共服务网络。一着力提高县域基本公共服务水平，充分发挥县级服务机构辐射带动作用。二是发挥乡镇（街道）便民服务中心作用，夯实乡（镇）服务機构网底功能。三是以社区为“抓手”，发挥社区（村）便民代办点作用。现有的乡镇、村社区联动，采取“便民服务中心+代办服务站”的模式，每个行政村建立代办点，代办员免费代办、坐班收集群众委托事项，提供预约上门服务，协助群众“问事-受理-代办-回复”，为群众节约办事时间和学习时间。另外，乡镇干部通过挂村这种形式，对社区（村）公共事务包片、包组、包户，定期到社区开展“民情接访日活动”并设置“民情信箱”，上门收集群众服务需求，加强与居（村）民沟通。有的乡镇重视村级代办点建设，往往把村级代办点作为乡镇便民服务的延伸链条；由国土、林业、计生等部门组成的流动便民服务，由乡镇便民服务中心牵头，定期到边远村组实地开展便民服务；在村委会设立便民服务代办点、边远组设立代办点，构建起乡村组三级联动便民服务体系，推动基层政府转变服务理念和服务方式。

（二）供给内容方面

清单化与标准化是基本公共服务的改革策略，目前在全国层面刚开始实践。清单化就是把基本公共服务的范围、内容与项目制作成一个固定化的清单，向社会公开并为政府有效执行提供法定依据的过程。标准化就是制定和执行基本公共服务活动的技术、流程和管理规范，以此保障基本公共服务供给的有效性。《国家第十三个五年规划纲要》明确提出，建立国家基本公共服务清单，动态调整服务项目和标准，促进城乡区域间服务项目和标准有机衔接。《国家标准化体系建设发展规划（2016—2020年）》提出并把“基本公共服务标准化工程”作为十个重大工程之一来推进，以此建立城乡统一的、标准化、法定化的基本公共服务清单体系。通过设置统一化、非歧视、公开化的清单和标准，有利于倒逼政府实现基本公共服务均等化。通过运用基本公共服务清单化与标准化这一管理创新工具，把基本公共服务清单化与标准化作为绩效评估的评定内容和评价标准，达到衡量政府基本公共服务绩效水平，强化并考核干部基本公共服务能力，达成基本公共服务均等化最终目标实现的目的。

（三）供给机制方面

目前着力构建基本公共服务体系省级统筹、省市县三级承担的责任供给主体格局和成本分担机制。一是将部分供给事权上移给中央政府，同时考虑到各地区间经济发展水平等差异，允许地方在全国统一的基础上加以补充；反之，则主要由地方政府承担供给责任，而上级政府则根据不同情况给予必要的政策支持和财力补助，据此来确定各级政府支出、责任及成本分担机制，实现事权与财权的匹配；二是在明确各级财政的支出责任基础上，完善转移支付力度，省市县乡各级政府要通过转移支付制度，建立起科学合理、稳固均衡的财政分担机制，建立起基本财力保障机制，提高各级政府提供基本公共服务能力。三是加快构建政府、企业、个人多方共同参与的成本分担机制。

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