我国铁路技术规章体系优化研究

匡 敏，韩富强

（1.中国铁道科学研究院集团有限公司 运输及经济研究所，北京 100081；2.北京交通大学 经济管理学院，北京 100044)

随着大量新线特别是高速铁路投入运营，新的技术装备不断应用，形成了高速铁路和普速铁路 2 个系统并行运作的局面，路网复杂程度大幅度提高，给铁路各级单位带来较大的安全压力。如果管理能力跟不上铁路发展速度，将影响铁路运营效率。铁路实行政企分开后，中国铁路总公司 (以下简称“总公司”) 运营管理逐渐向企业化转型，这对技术规章管理提出了新要求。目前铁路技术规章体系还不够完善，为适应铁路发展新形势，亟需加强对铁路技术规章体系理论和实践的深化研究。针对目前存在的问题，在充分调研中国石油化工集团 (以下简称“中国石化”) 建设标准化制度体系的基础上，借鉴其经验构建适应总公司发展战略的技术规章体系，适应铁路发展的需求。

1 铁路技术规章体系概述

根据《中国铁路总公司铁路技术规章制度管理办法》(铁总科技 [2014] 38 号) 规定，铁路技术规章是铁路技术设备 (固定设备和移动设备) 完成施工或制造，并且交付运营后，涉及行车组织 (包括行车安全措施、非正常行车及故障处置办法等) 和信号显示，以及技术设备的运用、管理、维修等方面的规章制度[1]。体系泛指一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体[2]。从狭义上讲，铁路技术规章体系是指总公司各层级的全部技术规章分类组合为不同专业部门规章而形成的有机联系的统一整体。从广义上讲，铁路技术规章体系是按照国家铁路运输发展需求，围绕技术规章管理工作的全要素、全过程及其内在联系构建而成的科学有机整体[3]。铁路技术规章体系由技术规章体系架构、技术规章管理机制、技术规章信息化构成，如图 1 所示。目前铁路技术规章体系还存在以下方面的问题。

1.1 技术规章体系架构有待清晰

技术规章体系架构包括技术规章类别、层级和规章的书写规范。技术规章体系架构不清晰首先表现在技术规章分类不够明晰和细致，技术规章撰写缺乏规范性。

1.1.1 横向分类有待细致

技术规章划分方法种类繁多，目前有 3 种划分方法：一是按照管理范围，在总公司层面划分为基本技术规章和专业技术规章；二是按照管理功能，划分为专业系统技术规章、专业单项技术规章和专业临时技术规章[1]，总公司和铁路局的专业技术规章分类相对应；三是按照专业属性，划分为车务、机务、工务、供电、车辆、信号、客运、货运、信息、其他 10 大类，属于横向划分，在 10 大类基础上目前还没有子类的划分。

图 1 铁路技术规章体系构成图Fig.1 Railway technical regulation system

目前，技术规章纵向以管理层次划分为总公司、铁路局和站段 3 级。各级以目录的形式公布有效技术规章，下一级编制技术规章以上一级为基础。横向划分不细致导致下一层级在规章细化时缺乏依据约束，极易造成各铁路局和站段对上一层次某个技术规章细化程度不一，使铁路局规章总数或某一专业规章数量存在较大差异[3-4]。

1.1.2 纵向层级划分有待明晰

铁路技术规章纵向层级划分以管理层级为划分依据，总公司和铁路局层级技术规章仅有基本技术规章和专业技术规章的分类，对于专业技术规章还缺乏按原则类、实施类、执行类的划分，对规范的业务领域做出管理要求。技术规章缺乏这一分类，容易造成对某业务领域或某项业务的规范范畴究竟是该到达铁路局还是到达站段或岗位不清楚，导致结合部管理职责不明确，发生扯皮、推诿现象。此外，下一层级在规章细化时，也容易造成规章细化过度或不足。

1.1.3 技术规章编制规范化与统一性有待提升

（1）技术规章的格式及用语有待规范。例如，部分技术规章中仍然存在“有关单位”“有关部门”“相关作业”“按规定”“宜”等模糊词语，没有明确到具体单位、具体部门、具体岗位，极易造成工作责任不落实、扯皮和推诿现象的发生，给运输安全带来隐患。

（2）缺乏针对各层级、各类规章制定统一的编制规则。就同一层级分析，没有明确总公司层级基本技术规章与专业技术规章编制规则，专业系统规章与专业单项规章的编制规则；就不同层级分析，专业技术规章在总公司与铁路局没有分别明确编制规则。

1.2 技术规章管理机制有待健全

（1）管理职责有待清晰。铁路技术规章实行总公司、铁路局分层、站段分级负责机制，设置了归口管理部门和业务主管部门，落实技术规章分类别、分层级的管理责任。但是，目前铁路局之间、站段之间、专业之间的结合部尚存在分工不明确、责任界面不清晰等问题，导致技术规章内容交叉重叠、各专业间管理结合部问题协调较为困难等问题。

（2）技术规章监督考核、评估、反馈等机制有待完善。在技术规章的全生命周期中，对技术规章的监督考核、评估和反馈机制尚不完善，总公司对铁路局层面技术规章制定、修订、执行效果等尚未建立全面考核评价机制。此外，对于技术规章在执行时存在的问题，执行方与制定方、归口管理方尚未形成有效、稳定的联动机制，一线员工在规章执行过程中发现的问题，还没有建立有效反馈渠道。

1.3 技术规章管理信息系统有待完善

总公司、铁路局及站段大多开发了各自的规章管理系统，实现了技术规章管理初步信息化，但与中国石化制度信息化系统实行规范、统一的制度数字化业务流程和编码规则，以及数据“就源输入、全局共享”相比，差距很大。具体表现如下。

（1）尚未建立全路统一的技术规章管理信息系统。总公司、铁路局、相关站段的技术规章管理信息系统各自开发，重复开发，功能各异，形成了大量信息“孤岛”，增加了维护工作，容易产生更新不及时、不同步，版本不一致等问题。此外，由于规章的电子版本保存的格式不一致、不规范，为后续规章内容的检索、查重、分析带来不便。

（2）现有技术规章信息系统功能单一。现有的规章信息系统仅能提供现行有效规章的上传、下载和简单的查询功能，不能提供与用户交流和评论等信息反馈功能，没有充分发挥信息化管理的优势，更无法了解规章修改的历史脉络和修订原因。铁路局技术规章的会签、审核、发布一般都在铁路办公网上完成，发布后由人工上传至规章管理系统，增加不少重复性工作[5]。

2 中国石化标准化制度体系建设经验与启示

中国石化通过借鉴台湾塑料工业股份有限公司“管理制度化、制度表单化、表单电脑化”经验，根据经营业务特点和经营范畴，采取纵向分层级、横向分类别的方式对现有制度进行标准化改造，运用信息化手段将制度要求固化到信息系统中，使制度与信息系统相融合，实现制度管理的标准化和信息化。

2.1 建设分类

（1）以业务分类为基础进行制度分类，中国石化全部业务按照业务性质分为 A 和 B 2 类，其中A 类为主营业务、配套业务及其他业务；B 类为管理、服务和支持业务；A 类与 B 类共计 30 个大类，涵盖公司全部业务领域和管理职能领域，30 类业务按照其各不相同的业务流程或管理职能，又分解为157 个中类。

（2）以适用范围为依据进行制度层级划分，分为基本制度、通用业务制度、板块业务制度和企业制度 4 个层级[6]。

（3）按照制度分类分层，设计标准化制度模板，包括原则类、实施类、执行类 3 个主要模板和3 个衍生模板。

（4）按照全生命周期，建立完善制度闭环管理系统，包括制度管理内容与流程、制度管理机制、制度规划和计划流程中相关方的职责界定、制度管理流程中相关方的职责界定、标准化制度体系管理流程中相关方的职责界定、制度管理信息系统主要功能 6 个方面。

2.2 信息化建设

中国石化统一集团公司业务流程和制度标准，采用总部集中部署模式，总部及企业制度全生命周期闭环管理过程在统一平台上进行。在制度信息化过程中，实行规范、统一的制度数字化业务流程和编码规则，实现数据“就源输入、全局共享”。制度管理信息系统主要功能分为 4 个部分。

（1）标准化制度体系管理。实现制度类别、制度层级、制度模板、制度管理机制 (制度管理流程) 的建立和维护功能，以及制度归口管理方、制定方、信息系统管理方和执行方“3+1”联动机制[6-8]。

（2）制度全生命周期管理。实现制度立项、起草、预审、会签、审核、签发、执行、监督考核、制度评估、动态优化 10 个步骤的全生命周期的在线闭环管理。

（3）制度关键流程管理。在对制度涉及关键业务流程梳理的基础上，实现与制度有关业务流程的在线管理，逐步建立制度文本、业务流程、信息系统动态联动机制。

（4）制度信息门户管理。与总部、企业门户集成，实现单点登录、制度检索、待办任务提醒、异常预警功能等[6-8]。

2.3 铁路技术规章管理启示

中国石化构建的制度标准化、信息化特色管理模式为铁路技术规章管理在以下方面提供启示。

（1）强化铁路技术规章体系的顶层设计。铁路需要建立一套完整的技术规章体系理论框架，优化现有技术规章体系，将中国石化制度分类、分层、分级的理念应用到铁路技术规章体系中，做到框架合理、层次清晰、分类科学、使铁路技术规章体系成为完整的有机体。

（2）加强技术规章规范化、标准化管理。铁路迫切需要推进技术规章体系标准化建设，规范铁路技术规章的编写要素和正文表述方式等，对技术规章实施全生命周期管理，通过定期评价技术规章的执行效果，促进规章管理持续改进。在管理体制上应理顺总公司、铁路局、站段各层级管理关系，明确层级定位，划清层级职责，实现责权利匹配。

（3）依靠先进的信息化手段。建立技术规章统一管理信息平台，实现信息资源共享，使技术规章管理全程在线，为技术规章的实时调整、动态管理和学习交流提供有利条件。借助信息化手段，提升技术规章管理效率。

3 铁路技术规章体系优化研究

铁路技术规章体系正处于规范和不断完善阶段，借鉴中国石化标准化制度体系建设经验，以系统化思维，优化铁路技术规章体系，实现“层次清晰、结构合理、数量可控、内容规范”[2]的总体目标。

3.1 明晰技术规章体系架构

3.1.1 增加各层面技术规章横向分类

针对各专业特点，增加技术规章横向分类，旨在达成以下 3 个目标：一是有效地规范专业技术规章的业务范围；二是逐步解决规章在业务范围内重复、交叉、矛盾和规章衔接的问题；三是为规章的细化管理预留空间。在横向分类的基础上，各专业根据业务特点、管理范围和职责等可以进一步划分。总公司层面各专业技术规章横向分类表如表1所示。铁路局可以对各专业规章进一步分类。通过增加各层面技术规章横向分类，能够确定总公司各专业技术规章的数量，避免出现不符合技术规章的内容纳入、各铁路局规章数量差异较大、细化时候缺乏科学依据等问题。

在技术规章体系架构中，总公司可根据技术规章横向分类及各铁路局的技术规章目录，提出技术规章基本目录，保证各铁路局和各专业技术规章数量协调、平衡、可控。各铁路局根据基本技术目录制定、修订、清理和整合技术规章。在站段层面，研究梳理不同站段类别技术规章目录。

3.1.2 增加技术规章纵向分类

将总公司、铁路局层面专业技术规章按原则类、实施类、执行类进行分类，原则类技术规章对业务领域做出原则性管理要求，原则类技术规章必须经过实施类或执行类技术规章细化方可落实；实施类技术规章对业务领域内流程或业务活动进行规范，具有一定可操作性；执行类技术规章对具体岗位提出工作要求和职责要求，或者对业务领域内细化流程做出具体描述，岗位工作人员可以直接使用并指导工作[6]。按照上述分类，可以进一步规范技术规章编制，达到技术规章体系建设的总目标。

3.1.3 实行技术规章撰写规范化管理

在严谨的架构、分类和规章目录下，还需要对铁路技术规章体系内不同技术规章编制规则、格式和内容进行规范。一是制定《铁路技术管理规程》编制规则，二是借鉴中国石化标准化制度模板设计要素，设计各类专业技术规章模板。专业技术规章模板设计包括 2 个方面的内容，第 1 部分为规章形式要件和管理要件；第 2 部分为规章正文部分，反映规章的具体要求，可以根据规章管理实际需要编写。

表 1 总公司层面各专业技术规章横向分类表Tab.1 Classification of professional and technical regulations at China Railway Corporation level

3.2 健全技术规章管理机制

各级技术规章管理部门应按照归口管理和专业负责相结合的方式，形成职责分明、相互协调的管理体制。借鉴中国石化标准化制度体系建设管理经验，应对铁路技术规章实施全流程管理，完善以下管理机制。

（1）专项研究机制。在技术委员会和归口部门建立专项研究机制，对涉及结合部的规章、新技术应用和技术难题等，由归口部门组织相关专业技术人员开展专项研究，审视专业规章是否符合基本规章、是否满足安全生产需要，对于结合部有争议问题提升到技术委员会，请专家研讨。

（2）联动机制。建立相关各级专业部门的沟通协调机制，定期进行信息沟通，对于跨部门协调难的问题，上升到各层级技术委员会解决。畅通现场工作人员对规章意见的反馈渠道，实现规章管理方、制定方、执行方的联动。

（3）考核评价机制。一是完善总公司对铁路局的监督考核评价，建立评价指标体系，对铁路局技术规章管理实行定期考核；二是铁路局加强对站段技术规章管理的督导、清理，指导站段技术规章管理与制定，对发现问题进行整改和不定期抽查。

（4）培训机制。在铁路技术规章执行前，应全面培训规章管理和执行人员，重视对规章的解释，全路上下达成统一认识，避免出现理解偏差和执行混乱。

3.3 建设全路统一的技术规章管理信息系统

构建技术规章体系的重要方面之一是为技术规章管理提供信息化支撑，包括技术规章信息化和管理信息化。建议总公司对既有技术规章管理信息系统进行优化整合，开发功能完善、界面统一、信息共享的技术规章信息管理系统，清除信息孤岛。①实现技术规章全流程在线管理，从立项到签发、评估、优化等都能进行在线闭环管理；②建立规章文本、业务流程、信息系统之间的联动机制，在关键流程上设置待办任务提醒，实现规章制修订留痕、全程可查询、可追踪等功能；③实现技术规章数字化，一是为铁路各级管理人员和广大职工通过网络检索、下载、学习规章和反馈意见等创造条件，二是避免在制定规章时出现内容重复、交叉、矛盾和遗漏，提高技术规章管理的科学化水平；④为事故分析提供辅助决策，提高技术规章信息系统的智能化水平，通过输入与事故相关的关键词，进行事故分析，为事故定责提供辅助决策。

4 结束语

铁路是典型的网络性产业，通过建立技术规章体系，可以将各专业、各部门、各岗位统筹规划，连接成一个协调统一运作的整体。技术规章体系的建设水平直接关系到行车组织、技术设备运用管理维修各方面，影响运输资源配置、岗位设置乃至运输安全和效率。技术规章信息化和管理信息化是总公司经营管理模式的重要组成部分。借鉴中国石化标准化制度体系建设经验，立足顶层设计，进行管理创新，构建铁路技术规章体系，以技术规章体系的信息化促进技术规章管理的规范化和标准化，强化技术规章至上理念，全面提升铁路安全和效率水平，增强铁路企业核心竞争力。