乡村振兴战略视域下我国农业劳动力问题及其破解路径研究

龚立新

(中国社会科学院 研究生院，北京 100732)

一、引言

实施乡村振兴战略，是党的十九大做出的重大决策部署。2018年中央1号文件进一步明确了乡村振兴战略的目标任务、基本原则与推进路径，这意味着乡村振兴开始步入全面实施阶段。毋庸置疑，乡村振兴的主体是农民，因而在这一过程中必须尊重亿万农民的意愿，充分发挥他们的积极性与创造性。不难理解，在促进有条件、有意愿的农业转移人口有序落户城镇的同时，还应当吸引一定数量和质量的农业劳动力投身乡村建设，这是乡村振兴战略目标最终得以实现的支撑与关键点。在学术界，农业劳动力转移一直是多学科关注的热点问题，并取得了丰硕成果[1-5]。但总体看来，也还有一些问题有待深入探讨。其一，对农业必要劳动力短缺问题关注得不够。富余与短缺是农业劳动力转移滞缓与转移过度所引致的两种结果，是一个问题的两个方面。现阶段，我国客观上存在农业劳动力富余与短缺并存的现象，因而既要促进富余劳动力的有序转移，又要重视劳动力短缺对农村、农业发展带来的负面影响。其二，缺乏从乡村振兴的视角对农业劳动力问题进行有针对性的探讨。已有研究主要集中于农村人口转移对农业生产或粮食安全的影响[6-8]，而没有从乡村全面发展的宏观层面审视农业劳动力问题。鉴于此，本文的研究试图达到两个目的：一是在乡村振兴战略的大视野下解读我国农业劳动力短缺与质量问题及其影响；二是探讨农业劳动力问题的破解路径，以期为乡村振兴战略中的政策制定提供借鉴与参考。

二、我国农业劳动力问题的表现及成因

1.农业劳动力短缺问题逐步显现

众所周知，任何产品的生产都需要一定数量的劳动力，我们可称之为“必要劳动力”。对农业而言，农业必要劳动力是指在一定条件下，为了保证正常的农业生产所需要的劳动力。显然，若实际从事农业生产的劳动力少于农业必要劳动力，则被认为出现了农业劳动力短缺。与非农产业相比，农业必要劳动力数量很难衡量。因为，它既受地形地貌等自然条件、耕作制度、机械化程度等因素的影响，又受农业生产季节性特征的影响。在实践中，可以采用实地调查分析法来解决这个问题，即在选定的观测点分别走访一定数量的农户，由有经验的户主判断其家庭正常完成农业生产所需要的劳动力数量。由于每个农户的土地面积是已知的，因而容易得到单位面积的必要劳动力数量。一个关于河南省南部的个案研究显示：2011年，包括山地、丘陵、淮河平原等3个观测点的农业劳动力短缺率(短缺数量与必要劳动力数量的比值)分别为7.3%、6.2%与6.6%，2015年短缺率则分别为23.2%、22.1%与18.5%，农业劳动力短缺率呈加速增长态势[9]。另一个实证研究表明，中国东部和中部区域的农业劳动力流出数量已经越过农业劳动力流出最优点，农业劳动力短缺问题严重[10]。

在理论上，农业劳动力短缺会在一定程度上导致农业用工成本上升。换言之，可以通过农业用工成本变化状况来考察农业劳动力供给的短缺程度。钟甫宁的研究显示，1998—2003年我国粮食生产中雇工的日工资一直在18.00元左右徘徊，2003年为18.80元；2004年开始快速上升，2013年达到99.05元，按可比价格计算10年中增加了4.27倍，年均增长18.00%，而同期农村居民人均纯收入按当年价格计算仅增加了2.39倍，年均增13.00%[11]。也就是说，农业劳动力成本的上升速度大大超过了农村居民人均纯收入的上升速度，这在一定程度上反映了农业劳动力供给的相对不足。

农业劳动力相对短缺是多种因素造成的。其中，农业比较收益低是问题的根源。由于比较收益低，作为经济人，多数青壮年劳动力都会理性地选择进入非农产业谋生。与此同时，部分农村人口也缺乏务农的能力。20世纪90年代以后出生的人口，在成年之前的大部分时间在学校接受教育，加之父母的溺爱与“恶农”思想的存在，大部分没有或很少参加农业生产活动，因而缺乏相关生产经验与技能。换言之，这类劳动力无论是从主观愿望还是客观经历上看，都不太可能留守农村。此外，质量不高会加剧数量短缺，在理论上，必要劳动力数量与劳动力的素质是反相关关系。与二、三产业的劳动力相比，我国农业劳动力的文化素质提升缓慢，使得单位耕地所需要的劳动力数量多年来并无显著变化，因而劳动力质量对数量的替代作用相对较弱，无法有效缓解农业劳动力的短缺问题。

2.农业劳动力质量问题愈发突出

一般来说，劳动力质量可采用多个指标来综合衡量，但劳动力年龄与受教育程度则是最核心的两个指标。本文采用2000年与2010年的第5次、第6次全国人口普查数据以及2015年的全国1%人口抽样调查数据来进行分析。由于在就业人口年龄的统计口径上，2000年前后并不一致，因而基于研究需要，这里将劳动人口统一设定为16岁及以上的常住人口。

(1)农业劳动力年龄结构变化

按照国际劳工组织的划分标准，老年劳动力是指45岁以上的劳动人口。从表1中可以看出，我国劳动力老龄化的速度很快。在全部劳动力中老年人口占比从2000年的29.20%上升到2015年的39.42%，平均每年上升2.04个百分点。比较而言，农业劳动力老龄化的速度更快、程度也更高，占比从2010年的34.98%上升到2015年的57.63%，平均每年上升4.53个百分点；农业劳动力老龄化程度显著高于全部劳动力平均水平，高了18.21个百分点。此外，中位年龄也可以很好地反映我国农业劳动力的老龄化状况。2000年、2010年、2015年全部劳动力的中位年龄分别为36岁、39岁和41岁，而同期农业劳动力中位年龄则分别为37岁、43岁和47岁，较全部劳动力平均水平分别高了1岁、4岁和6岁。

表1 我国劳动力年龄结构变化

数据来源：根据2000年、2010年全国人口普查长表数据以及 2015年全国1%人口抽样调查数据计算所得

显然，人口出生率下降，人口老龄化程度加剧是我国老年农业劳动力比重不断上升的主要原因；而行业收入差距与生活条件、方式的城乡差异使得更多的年轻劳动力进入二、三产业和城镇谋生，导致农业劳动力的老龄化程度显著高于非农产业。

(2)农业劳动力受教育程度变化

总体来看，我国农业劳动力受教育程度偏低，如表2所示。2015年，初中(含初中)以下文化程度的劳动力比重高达92.61%，其中6.55%的劳动力未上过学；同期，全部劳动力初中(含初中)以下文化程度的占比为68.47%，较前者低了24.14个百分点。换言之，农业劳动力受教育程度远低于全部劳动力受教育程度平均水平。从发展趋势上看，我国劳动力受教育水平正逐步上升。其中，高中(含高中)以上文化程度的农业劳动力占比从2000年的4.77%提高到2015年的7.39%，提高了2.62个百分点；而全部劳动力高中(含高中)以上文化程度的占比从2000年的17.42%提高到2015年的31.53%，提高了14.11个百分点。也就是说，尽管受教育水平都在提升，但农业劳动力的提升速度远远滞后于全部劳动力平均水平。

显而易见，九年义务教育的普及与高等教育的大众化大大提升了农业劳动力的受教育水平。然而，与其他行业劳动力相比，农业劳动力的平均文化素质仍然偏低、提升速度缓慢。归纳起来看，这种状况主要跟三个方面的因素有关：一是受教育程度越高，“转移能力”往往就越强，这类人一般会转移到比较收益更高的非农产业；二是尽管绝大多数农村家庭非常重视子女教育，但接受过高等教育的劳动力成为“农民”的意愿普遍不强；三是求学的时间愈长，务农的经历往往愈短，部分人因此不具备从事农业生产的能力。

表2 我国劳动力受教育程度变化

数据来源：同表1

三、农业劳动力问题对乡村振兴的不利影响

1.非“休耕”的土地撂荒现象严重，威胁国家粮食安全

《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，要“严守耕地红线，确保国家粮食安全”。毋庸置疑，要实现这一目标，除了一如既往地严守18亿亩耕地红线外，还要充分合理地利用土地资源。然而，近年来因农业劳动力短缺导致耕地季节性撂荒的现象有愈演愈烈之势，从而在客观上造成了土地资源的浪费。需要说明的是，撂荒与休耕是两个完全不同的概念。前者是指放弃耕种具备生产条件的土地的行为，后者则是指有计划地让土地休养生息后再耕种的行为。因此，休耕并不是对土地放任不管，而是种植绿肥作物以提高土地肥力。

目前各地普遍存在的耕地闲置现象是撂荒而不是休耕。例如，我国江淮一带的大部分地区传统上实行的是小麦与水稻轮作，而近年来由于缺乏青壮年劳动力，越来越多的农户放弃了冬小麦种植，“两熟”变“一熟”。类似地，尽管我国南方部分省区的水热条件完全可以满足“双季稻”的生长需要，但劳动力不足使得许多农户不再种植早稻，任由土地撂荒，且季节性撂荒的面积呈现快速增长的态势。为此，农业部曾发出紧急通知，要求“安徽、江西、浙江、福建等早稻生产省份坚决遏制稻田撂荒状况”[12]。显然，在其他条件不变的情况下，季节性撂荒势必导致粮食减产，这还不包括由于劳动力短缺导致的从传统精耕细作到如今粗放管理而造成的减产，也不包括放弃间种套种产生的损失。不少研究也表明，农业劳动力转移对粮食生产具有显著的负面影响[13-14]。

2.农田水利设施投工不足，削弱农业生产能力基础

加强农田水利设施建设，夯实农业生产能力基础是乡村振兴的前提。农业劳动力的数量与质量问题均会严重影响农田水利建设。一方面，农业劳动力短缺使得广大农村地区难以组织起足够的人力开展相关水利建设活动；另一方面，农业劳动力短缺导致参与农田水利建设与管理的机会成本增加，大大降低了农民投工的积极性。同时，日益老龄化、女性化的农业劳动力客观上也难以承担起农村基础设施建设的任务。受此影响，年久失修、缺乏管护与带病运行就成为我国沟、塘、渠、堰、湖、水库等“小农水” 的显著特点，而塘埂毁损、泥沙淤积、杂草丛生、蓄水功能下降则是农田水利设施的真实写照，其直接后果自然是“一下雨就满，一天晴就干”。尤为突出的是，20世纪50—60年代修建的大量水库，由于长期疏于管理，其对降水季节性分布不均的调节作用已大大减弱，这在很大程度上成为许多地区旱涝灾害频发的重要原因，这种状况使得农业生产又回到了“靠天收”的落后阶段，农业生产的风险大幅度增加。

3.农产品品质下降，不利于农业提质增效

乡村振兴战略的重要举措之一是实施质量兴农战略，就是要深入推进农业绿色化、优质化，推动农业由增产导向转向提质导向。上述的“撂荒”本质上是降低了轮作土地的比重。轮作土地比重的降低，不仅是因为土地复垦指数的下降而减少农产品产量，而且还会由于以下几个方面的原因影响农产品产量与质量。一是病虫害增加。通常而言，若把感染病菌的寄主作物与其他作物进行轮作，在土壤中的病菌数量就会得到有效控制。相反，农作物通过土壤侵染而发生病害的可能性就会显著上升。二是杂草容易滋生。一般来说，轮作可以增加农业措施的多样性，而同一块土地在农业措施上的变化会在一定程度上抑制田间杂草的生长。如水旱轮作在旱种转水种时，可使一些旱生型杂草丧失发芽能力。不难理解，若缺乏轮作的除草途径，就需要增加除草剂等化学药品的使用量，从而影响农产品的品质。三是土壤肥力降低。由于对养分吸收的差异化选择，长期种植同一种作物必然会使得土壤养分失去均衡。相反，多样化种植可直接增加土壤有机质、改善土壤结构、改变土壤的生态环境，有利土壤通气、有机质分解与土壤有益微生物的繁殖。换言之，土地轮作的放弃会阻碍土壤养分集聚与肥力的提升。此外，间作套种能够增加生态系统的生物多样性，不仅可以通过物种间的食物链关系来减少病虫害的发生，而且还可以改善土壤营养结构、培育肥力，从而实现以地养地，一季多收、高产高效。然而，近年来由于农业劳动力的缺乏，间作套种的土地利用方式已经很少见到，这对农业产品与质量都产生了较大冲击。

4.土地适度规模经营困难，影响农业现代化进程

2035年农业现代化基本实现，是我国乡村振兴的阶段性目标任务。一般来说，土地规模化经营是实现农业现代化的重要前提，而土地规模化经营需要资金、需要现代管理知识，更需要具备抵御市场风险的能力，对劳动力的素质要求比较高。众所周知，20世纪80年代以来我国农村土地制度改革取得了巨大成功，不仅从根本上改变了农村的落后面貌，而且也有力地促进了城镇发展与全国的进步。然而，受到人多地少的国情限制，单个家庭难以实现土地的规模经营，解决这一问题的根本途径必然是促进土地流转。不过，我国农业劳动力的质量状况显然不利于这一工作的开展。如前所述，2015年我国农业劳动力的中位年龄高达47岁，57.63%的属于45岁以上的老年劳动力。老年人口的思想相对保守，往往有较强的“土地情结”，因而转让土地的意愿一般较青年人低；从受教育程度上看，我国农业劳动力92.61%属于初中以下文化程度，他们的眼界相对较窄，加之谋生手段不多，大多数不会选择放弃承包地。此外，由于综合素质偏低，这些劳动力往往也很难成为农业规模化经营的主体或者重要参与者。显然，在这种情况下，农业现代化就无从谈起。

四、促进乡村振兴的农业劳动力问题破解路径

根据我国农业劳动力的数量与质量现状，为了解决农业劳动力问题，实现乡村振兴战略目标，在具体实践过程中，既要防止农业劳动力过度转移，又要提升存量劳动力的素质，还要吸引各行业人才投身于农业农村建设事业。

1.加快培育新型农业经营主体，引导必要劳动力在农村内部转移

只有大幅度提高农业的比较收益，才能够留住农业必要劳动力。近年来，家庭农场、农民合作社、龙头企业和农业产业化联合体等新型农业经营主体在全国农村不断涌现。不难理解，培育和推动上述组织形式的快速发展能够有效提高农业比较收益。一是农业发展离不开资金与科技的支撑，而作为城乡沟通重要经济载体的新型农业经营主体能够把城镇工商业拥有的各种要素输送到乡村。二是新型农业经营主体能够使生产要素在更广阔领域、更多行业或部门之间流动和重组，既可以让农民以组织的方式专注农业生产，也可以让其进入农业关联行业与部门，从而不断拉伸农业产业链条。三是与单个的农户相比，新型农业经营主体有条件、有能力获取各种有效市场信息，可以对种植、销售等进行合理决策，从而显著提高农业生产的预见性，并可及时对农业产业结构进行调整，进而大大减少“谷贱伤农”与“增产不增收”情形的出现[15]。四是新型农业经营主体能够通过有组织的生产活动，集中农业劳动力进行基础设施建设、增强抗旱防洪除涝的能力，从而为土地集中经营与农业规模化生产提供有利条件。五是通过产前、产中、产后的纵向一体化运营，新型农业经营主体能有效节约市场交易费用，控制生产经营成本；同时还能引导同业农民有序参与市场竞争，提高谈判能力，在一定程度上减少单个农户在交易过程中的不确定性风险，从而全方位提升农业产出效益，增强农业生产的综合竞争力。

2.实施新型职业农民培育工程，造就更多乡土人才

一是完善配套政策体系，支持具有初、高中文化程度的青年农民参加中等或高等职业教育。应根据实际情况，实行更为宽松、灵活的招生录取制度；在培养上，应以提高职业能力为主，实行教产结合、按需培养、按需施教，重点引导他们学习与农业生产、农村发展关系密切的知识；应根据农民的工作需要和已具有的实践经验，深化教学模式改革，合理确定修业年限，同时灵活安排教学内容和考核评价方式，鼓励把学习取得的实践成果转换为学分；要实行多样化的学习形式，可通过学校教学与送教下乡相结合的方式帮助学员完成学业。同时，出台相应扶持措施，多渠道解决农民接受职业教育的学费与生活费。可根据学习专业、回乡服务年限以及学校办学层次等方面的差别，免除农民学员全部或部分学费，并在学习期间享受国家助学金。二是创新培训机制，实行政府扶持与市场主导相结合，引导农民专业合作社、专业技术协会、龙头企业等主体承担培训农业劳动力的任务。在具体实践过程中，可以比照中等职业学校国家助学金与免学费政策的相关标准对上述培训组织或企业予以补贴。此外，国家应以政策的形式认可培训证书的效力或价值，如在职业农民职称评定、农业管理或技术岗位招聘中，上述新型农业经营主体颁发的培训证书与中、高等职业学校的毕业证书都应成为重要参考依据，以充分调动相关组织或企业承担培训与农民参与培训的积极性[16]。

3.以乡情乡愁为纽带，吸引社会各界投身于乡村振兴事业

一是支持“成功人士”返乡创业。近年来，随着人们对食品安全的日趋重视以及旅游业的快速发展，不少从农村走出去的“成功人士”开始把目光转回农村与农业，以多种形式参与农业开发，并成为农户流转土地经营的主体。他们投资农村农业的优势在于，有一定的资金实力与现代企业管理经验，熟悉行业或产品市场，具有较强的抗风险能力[17]。目前农业开发的主要类型是建立综合性农业生态园区，即在流转土地的基础上实现专业化、规模化种植与养殖，再逐步向农业体验、旅游观光、休闲度假等多功能方向上拓展。农业生态园区的快速发展，大大改变了乡村传统的生产方式与生活方式，也为乡村带来了更多的现代文明，因而能够有效引导农业劳动力就近在园区就业。更重要的是，有实力的农业企业还能够吸引有知识有文化的城镇劳动力，从而为农业生产注入新鲜血液。二是吸引大学毕业生返乡创业。农业现代化离不开农业专门人才，我国各级各类学校每年培养了大批农业专门人才，毕业生在农业农村就业的领域非常广阔。然而，由于受各种因素影响，农学专业毕业生就业的“对口率”并不高。如果能引导他们到农村创业就业，既能让专门人才学以致用，又能为农业输入高素质的劳动力，还能够较好地缓解大学生日趋严峻的就业形势。此外，农学专业的生源主要来自农村，对农村生产与生活较为熟悉，对农业农村有一种天然的亲近感，回乡创业在实现个人目标的同时，也可以带动乡亲致富、反哺家乡，会产生较强的幸福感与自豪感。

五、结论

拥有数量充足、素质较高的农业劳动力，是乡村振兴战略目标最终得以实现的关键点。研究表明，近年来我国农业劳动力数量短缺问题逐步显现，而质量问题则更加突出。这种状况会从多个方面影响乡村振兴战略的实施，具体表现为：非“休耕”的土地撂荒现象严重，威胁国家粮食安全；农田水利设施投工不足，削弱农业生产能力基础；农产品品质下降，不利于农业提质增效；土地适度规模经营困难，影响农业现代化进程。为此，应采取三方面的措施加以应对：加快培育新型农业经营主体，引导必要劳动力在农村内部转移；实施新型职业农民培育工程，造就更多乡土人才；以乡情乡愁为纽带，吸引社会各界投身乡村振兴事业。

在我国当前快速城镇化的大背景下，如果农业比较收益低的状况得不到根本改变，预计将会有更多的农业人口转移到二、三产业工作，那么农业劳动力的数量短缺程度会进一步加剧。与此同时，尽管农业劳动力质量会随着社会进步而逐步提升，但与二、三产业劳动力的质量差距会在相当长的时间内持续扩大。不过，农业劳动力数量不足可以在一定程度上通过提高劳动力质量来弥补，所以，农业劳动力短缺问题是近期应当关注的事情，而农业劳动力质量不高则是长期需要解决的问题。因此，在政策运用上，短期(现阶段)的着力点在于：改变过去“一刀切”的惠农政策，把更高比重的国家惠农补贴资金向新型农业经营主体倾斜，以帮助它们更快成长；同时设立专项资金支持现代农业产业园与农业衍生产业发展，不断增强农业对劳动力的吸引力。此外，要抓住目前就地就近城镇化趋势增强的机遇，鼓励就近转移到城镇的人口到农村兼业，以弥补乡村振兴过程中农业必要劳动力的不足。从长期看，还是要充分利用国家乡村振兴战略实施中出台的一系列政策，大力培育新型职业农民；通过各种类型与层级的教育培训提高农业劳动力的综合素质，并依靠农业规模化生产与经营吸引各领域专业人才投身于乡村建设事业。