食品安全治理：一种实证进路的阐释

周 俊

(信阳农林学院 发展规划处，河南 信阳 464001)

2017年欧洲荷兰“毒鸡蛋”事件持续发酵不仅引起全世界的关注，而且再次敲响食品安全问题的警钟。食品安全问题如何有效管控，一直是学术界讨论的一个热点问题。目前，从国内研究来看，涂永前从国际法的视角提出食品安全权，强调贯彻国际条约精神，使食品安全标准与国际安全标准接轨等[1]；郑火国以食品安全可追溯系统为研究模型，对食品安全生产、加工、储运、消费等环节进行研究分析[2]119；康莉莹介绍美国食品安全监管机构、实际运作经验及其启示借鉴[3]；彭亚拉等对比分析中国、美国食品安全财政预算，指出我国食品安全财政总投入的严重不足等[4]；许倩倩等基于知识产权视角，运用博弈理论阐述食品企业与政府在食品安全监管中的维权成本和监管成本，提出提高知识产权保护及重视食品安全监管等策略[5]；吴元元从信用信息、声誉机制与执法优化三方面论证食品安全治理[6]。可见我国学者从不同视角研究食品安全问题，也取得了一些研究成果。但总体看来，这些研究主要以理论为主，缺乏实证分析。本文运用统计分析方法，对中国知网资源数据库近十年食品安全研究的原始数据进行大数据分析，意在揭示食品安全存在的共性问题，梳理有关影响因素，进而为食品安全治理提供依据。

一、当前食品安全研究的文献计量学分析

(一)基于文献计量学的食品安全研究关键词提取

本研究运用统计分析软件，对中国知网资源数据库近十年来我国关于食品安全研究的1 662条原始数据进行大数据分析后，得出目前关于食品安全研究所涉及的关键词。

通过对有关食品安全文献进行共词分析①，并进行PageRank算法后，我们发现关键词之间具有一定的联系，其中食品安全、食品安全现状、食品安全标准、食品添加剂、政府监管、《食品安全法》、地沟油等节点较大，由于PageRank算法本身考虑的是节点在整个网络中的作用，因此我们认为上述关键词在近十年的食品安全领域受到广泛关注。

根据关键词的中心性(centrality)②和频次也可以发现类似规律(见表1)，其中食品安全(0.21)、食品安全标准(0.21)、食品添加剂(0.15)、政府监管(0.17)、《食品安全法》(0.20)、地沟油(0.11)等关键词的中心性都在0.1以上，说明其具有重要的中间人角色，对研究主题网络形成具有很好的中介作用。同时也说明这些关键词是食品安全及其相关问题研究的焦点。

表1 2008-2017食品安全领域关键词频次和中介中心性

(二)近年来我国食品安全问题频发的数据分析

从现实层面看，目前我国的食品安全形势严峻，食品安全已经在许多方面造成了不同程度的公共危机。在市场经济的大背景下，许多商家为了追求利益最大化，采取了一些危害人民生命安全的手段来降低成本，获取更多的利润。食品原料的假冒伪劣、食品加工过程添加剂的滥用、非食用物质的非法添加，以及市场准入制度的不完善，市场监督管理不力等方面的原因，导致食品安全问题频发。从2005年孔雀石绿事件开始，苏丹红鸭蛋、三聚氰胺奶粉、地沟油、瘦肉精、毒生姜、塑化剂等食品安全问题层出不穷，到近年来，毒粽子、注胶虾、走私冻肉、发光猪肉、黑心作坊等的不时出现，给人们的生命健康带来了严重的威胁。

根据世界卫生组织和疾病控制中心的报告显示，在欧洲，40%的食品污染事件发生在个体家庭里，在美国每年就有7 600万人发生食源性疾病和5 000人因食品中毒导致的死亡。欧美地区对食品监管和惩罚力度极大，食品安全问题尚且如此严峻，我国食品安全事件更是严重，据不完全统计，2008年以来，我国食品安全问题爆发次数越来越多，按食品安全问题爆发的种类来统计，截至2017年3月，已爆发了82 540次(见图1)[7]。

图1 2008-2017年我国食品安全问题爆发次数

2017年7月1日，在由清华大学举办的全国食品安全宣传周重点活动之“数说·食品安全”高峰论坛上，清华大学健康传播研究所发布2016-2017国人食品安全关注度大数据，外卖安全受到广泛关注，同时，奶粉仍然是最受关注的食品种类。在2016-2017国人食品安全关注度大数据的“与食品安全相关的每月热词”中，与外卖相关的有关报道一直引人关注，同时“外卖”也位居食品安全相关度较高的50个热词的前列。

食品安全事件的爆发和凸现，不仅冲击着人们的消费观，而且给人们的身体健康和生命安全造成了极大损害。更为严重的是，食品安全问题制约着中国食品参与国际竞争的能力。因此，积极应对突发食品安全事件，分析影响食品安全的各种相关因素，借鉴国外先进的食品安全治理经验，构建科学合理的食品安全监管体系和食品产业平台具有重要的现实意义。

二、制约食品安全的影响因素

从以上数据计量分析我们可以看出，目前我国的食品安全形势严峻，影响食品安全的因素种类繁多，归纳起来有如下几个方面。

(一)生产经营主体技术落后，生产环节管理把关不严

第一，化学物质的使用。在食品生产过程中，需要大量新鲜农副产品，这些农副产品有关农兽药残留是否超标，直接影响着日常食品安全。当前我国农副产品的生产大量使用化肥、农药和兽药，加上农兽药使用方法不当，出现农兽药残留严重超标，甚至私下擅自使用被禁剧毒农药。从国家质量监督的调查结果来看，被禁止的部分剧毒农药，检出率依然很高，而且这些农药在土壤中滞留时间都比较长，给当季农产品造成安全问题，重者，还将持续污染农业生态环境，造成后续产品污染[8]。

第二，食品加工过程操作不当。当今社会日趋快节奏的生活，人们对方便、快捷的加工食品愈加青睐，对农副产品加工成品依赖度显著提升。企业为了追求最大利润，尽可能扩大产量、提高产能，正所谓“萝卜快了不洗泥”。生产者往往忽视了食品安全生产工艺要求、安全规范标准操作，违规使用食品添加剂、色素等非法原料，加工车间的环境卫生条件简陋，这些无疑滋生了大量微生物病菌的繁殖蔓延，严重污染了加工食品。

第三，物流基础设施不完善，食品在流通过程中容易造成再度污染。从生鲜食材到消费者口中，植物类食品需要经历播种生产、成熟收获、加工制作、印制包装、储存物流等诸多环节。其中物流也是影响食品安全的重要一环，如包装材料、储存场地、运输效率等，都直接或间接地影响食品消费安全 。

(二)消费者安全意识匮乏，法制观念薄弱

许多消费者特别是老人和小孩缺乏基本的食品安全知识，辨别真假能力和自我保护能力弱。有些消费者在消费时，受个人收入低等原因的制约，首先考虑的是价格因素，不懂得购买和使用有生产许可证和使用安全食品标志的食品。有些年轻人为了追求产品外观的精美，从而忽视了产品的内在品质。同时，在遭遇食品安全事件时，往往有些人嫌麻烦，即使自身的合法权益受到了损害也不愿去维权，在客观上也纵容了违法食品的泛滥。例如地沟油问题，地沟油专业回收者将回收的地沟油，经过简单的过滤、加热、沉淀、分离后，包装成食用的“调和油”，进行廉价出售。而消费者在不知情的情况下或经不住价格的诱惑，为了贪图小便宜而盲目购买这些“地沟油”，结果给自身的生命安全带来了危险。

(三)食品安全的法律体系不健全，缺乏具有威慑力的惩罚机制

我国的食品安全法律条文制定的系统性、可操作性不强，而且执法主体分散在政府多个部门，多头执法，部门之间职责难以协调，推诿扯皮。食品安全技术标准不高，有些食品安全技术标准仅仅是产品的基本要求，与国际标准相比，还有很大差距，比如牛奶中菌落数量、蛋白质含量等。

而违法成本过低也是劣质食品泛滥的一个重要原因。当生产经营者处于守法和违法的边界时，是选择守法还是违法，起关键作用的就是违法成本[9]。根据预防论研究路径分析，威慑力取决于查处的概率和惩罚的严厉程度，两个变量之间具有此消彼长的反向关联，即低概率的查处配之严厉的惩罚，高概率的查处配之较轻的惩罚，这样才能保持威慑力[10]294。因此，只有当法律对违法生产的处罚力度足够大时，他们才会放弃违法行为。

我国的食品安全问题屡禁不止，与我们的惩罚力度不足有关。目前关于处罚假冒伪劣产品制造和销售的法规，没有能达到让不法厂商望而生畏甚至倾家荡产的地步。如2015年最新修订版本《食品安全法》第125条规定了对违法生产经营食品的处罚：食品添加剂货值金额不足1万元的，并处0.5万元以上5万元以下罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额5倍以上10倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销生产许可证。从表面上看，既有较大数额的罚款，又有吊销生产许可证行政处罚。其实不同主体对于同一惩罚引起的“损失感”大相径庭[11]。某种程度上同样金额的罚款，对于个体经营者来说，感觉处罚严重，但对于大型连锁公司及知名龙头企业，这种数量的罚款与公司庞大日常收支相比，事实上边际成本很低，威慑力可想而知，因此应根据不同经营主体的边际成本，选择恰当的威慑工具[6]。所以，违法成本过低、处罚不严厉是打假打不绝和食品安全防范成效不明显的主因。

三、食品安全治理的对策

从表1 “2008—2017食品安全领域关键词频次和中介中心性”可以看出，中介中心性在0.1以上的有食品安全(0.21)、食品安全标准(0.21)、食品添加剂(0.15)、政府监管(0.17)、《食品安全法》(0.20)、地沟油(0.11)等关键词，说明这些关键词是影响食品安全的重要参数。因此，应该从政府监管、制定食品安全标准、企业生产、社会力量参与等方面着手，完善有关体制机制，保障人民的食品安全。

(一)理顺食品安全监管组织体系

长期以来，我国食品安全领域问题频发，与政府监管体制不无关系，主要是多部门分段监管模式，导致食品安全问题追溯困难[2]119。建议设立专业性的食品监管部门。这方面深圳市的做法值得借鉴：深圳市将质监、工商和卫生部门的生产、流通和餐饮环节食品安全的监管职能统一归属于新成立的机构—— 深圳市市场监督管理局，明确其相关监管职责，改变了食品分段监管的不足，摒弃了政出多门的做法。

(二)制定和完善国家食品安全标准

标准化是食品安全的技术基础。全面清理现有与食品安全有关的产品标准和卫生标准，科学确定食品标准制定原则和依据[12]。目前，我国仍处于食品安全矛盾凸显期和问题高发期。由于食品新技术、新工艺的不断开发应用，以及各种新的食品化学污染物和致病微生物不断出现，给食品安全标准与监测评估工作提出了新的挑战。面对新的形势，需要根据我国的实际情况和发展水平，进一步推进食品安全标准建设，使中国的食品安全标准与国际安全标准接轨或高于后者[1]，逐步完善我国的食品安全技术标准体系。

(三)加强监管执法，落实问责制度

食品安全涉及生产、销售、消费、监管等各个环节，原材料质量是源头，企业加工是根本，政府监管是保障，任何环节出现问题都会影响食品质量安全。一方面，目前政府监管部门在行政执法时，主要有一般执法与特定执法两种模式。特别是在日趋繁重的执法任务下，对精细化执法要求日益高涨，这就必然要求加强一般执法，充实基层执法资源的常规配置，推进影响违法行为的被查处概率的普遍性执法。同时，注意结合特定执法，对重大违法行为，做出专门性处罚的专门性执法。另一方面，将食品安全工作列入地方政府和领导干部政绩考核指标体系，发生了食品安全问题，要对地方政府和责任部门进行问责，实行一票否决。

(四)充分发挥社会监督力量的作用

上面提到的地沟油的中介中心性在0.11以上，说明其与近年来食品安全问题频发相关性较高，针对这种日常生活中的食品安全问题，仅仅依靠政府部门的行政执法，“重典治乱”容易遮蔽其他社会参与力量的作用，这其中普通消费群体无疑是重要影响因子，还要增强社会团体、行业组织等参与社会监督。同时建立企业声誉曝光台，定期公开发布食品安全信息，加大企业违规违法行为的信息曝光力度，完善消费者参与政策决策机制，只要“在违法行为众多而导致公共机构执法压力过大或执法资源严重缺乏的情形下，就会产生对这种制度的大幅需求”[13]。任何食品安全的有效监管，是一个系统性工程，需要生产者、消费者、监督者三者的良性互动。

注释：

① 共词分析是利用词频两两统计出现在同一文献中的次数来确定核心关键词，并通过核心关键词分析和追踪学科热点和趋势的文献计量学方法。

② Centrality(中心性)：指在网络中该点的任意最短路径的条数，是网络中节点在整体网络中所起连接作用大小的度量，中心度大的节点相对容易成为网络中的关键节点。