立案登记制实施后行政审判的应对及探索

覃春燕

（541006 广西师范大学法学院 广西 桂林）

一、立案登记制改革的背景及要求

2015年2月4日，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》开始施行；2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》。与此相应，最高人民法院在2015年4月15日印发上述《意见》，改革人民法院案件受理制度。2015年5月1日，新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》正式施行，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》与新法同步实施。

二、立案登记制实施后行政审判现状

广西壮族自治区H市属于经济发展相对落后的老少边山穷地区，在案件的受理、审结数量上相对较少的市。同时，该市法院辖区内十一个基层人民法院，是管辖范围内基层人民法院相对较多的中级法院。由于地处山区，各类行政案件相对较少，其中以土地山林权属纠纷、行政确认等案件较为多发。立案登记制实施后，该市行政审判发生相应变化。

（一）立案登记制实施前后行政案件的收案数量对比

（1）立案登记制实施前广西法院行政案件收案情况。据统计，2010年至2015年上半年，广西各级法院共受理一审、二审、再审行政案件23342件，2013年和2014年收案量均止跌回升，2013年一审收案2292件，2014年一审收案3271件。

（2）立案登记制实施当月行政案件收案数量对比情况。立案登记制实施当月，广西三级法院该月行政案件登记立案1109件，同比增长99.1%；H市两级法院该月行政案件登记立案67件，同比增长272%，呈现大幅增长。

（3）立案登记制实施前后广西法院及H市行政案收案数量对比情况。广西法院2014年新收行政案6050件；2015年新收10468件；2016年新收15052件；2017年新收16749件；H市法院2014年新收行政案205件；2015年新收386件； 2016年新收322件；2017年新收285件。

（二）现有行政审判力量

行政审判工作人员的配备在法院内部一直以来都存在严重不足的状况，行政审判资源配置不均衡。在立案登记制实施后，案件数量大幅提高，审判人员却未相应增加，“案多人少”的矛盾更加突显。目前H市法院行政庭共计8人，审判员和代理审判员6人,书记员2人；该市11个基层人民法院行政庭共34人，审判员和代理审判员26人，书记员和聘用书记员8人。除中级法院外仅有3个基层法院的行政庭配备有完整的合议庭成员，行政审判人员大量缺乏，“一人庭”、“二人庭”现象普遍。2014年H市行政法官人均收案数22件，基层法院人均收案数19件，中级法院人均收案数34件；立案登记制实施后，2015年H市行政法官人均收案数20件，其中基层法院人均收案数降为10件，中级法院人均收案数则升为64件，19%占比的中级法院行政法官要审理全市59%的行政案件，基层法院81%占比的行政法官却仅审理全市41%的案件。大量行政案件堆积在中级法院，比例严重失衡，审判压力几乎超过审判工作极限。

图2：立案登记制实施前后行政法官人均案件数量对比情况

图3：2015年H市两级法院行政案件收案数量与法官人数对比情况

三、立案登记制实施后行政审判中出现的问题及其成因

立案登记制实施后，诉讼门槛降低，大量矛盾纠纷以诉讼形式涌入法院，而法院的审判资源配置、审判管理机制却未得到与之相适应的发展，引发大量新问题的出现。

（一）恶意诉讼、滥诉等现象引发大量案件涌入法院

立案登记制改革施行后，各种“奇葩诉讼”随之而来，不理性诉讼、虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为的案件不断增多。在这类案件中起诉人通过滥用诉权甚至恶意诉讼，除了意欲对被诉行政机关甚至人民政府泄愤外，有的还带有报复社会的心态，对司法和纠纷的解决效益以及法律效果、社会效果等往往弃之不顾。同时，这类案件往往因为诉讼主体人数众多，容易形成群体性诉讼，引发群体性上访；又或者就同一或同类案件分别提起诉讼，造成案件数量众多；还有因为对行政机关和人民政府的行政行为不满，裹挟着泄愤、报复、施压等动机恣意穷尽救济程序，提出各种诉讼理由，提起行政复议和行政诉讼。

（二）审判资源配置失衡，加剧了案件数量和审判资源之间的矛盾

1.提级管辖导致案件比例失衡

新《行政诉讼法》修改后，因对县级以上人民政府作出的行政行为提起行政诉讼的案件明确规定由中级人民法院管辖，两级法院的收案比例有了较大变化。提级管辖可以有效减少行政权力对行政审判的干预，统一裁判尺度，加大审级监督力度，强化高级法院对全省行政案件的主导权，但也使得中级法院和高级法院的一、二审案件增多，工作量增大，法院人员结构与案件比例的失衡成为突出矛盾。

2.立案力量不足，没有高效的案件入口控制机制

根据新《行政诉讼法》所规定的四个起诉条件，立案庭工作人员在接收案件材料后除要做好一般性审查工作，还要对当事人就诉讼风险、诉讼时效、案件管辖等问题进行释明，防止当事人诉累，也预防滥诉行为浪费司法资源。而各级法院行政审判法官所占法官数量的比例相对较少，有行政审判工作经验的法官很难充实到立案窗口，加上诉讼服务中心改革后现有立案庭工作人员也存在严重不足的情形，经验丰富、能高效、快捷地对行政案件进行立案审查的立案法官有限，导致缺乏高效的案件入口控制机制。

3.法院内部审判业务部门与行政综合部门之间人员配置失衡

在法院一些资深、优秀的法官被配置在行政综合部门或行政管理部门，导致审判业务部门力量不足。另一方面，受到法院内部一直以来存在的法官、庭领导轮岗制度影响，导致专家型法官难以培养、法官队伍难以精英化。再者，审判业务与审判事务工作之间分工不明，很多法官除了审理案件外仍需忙于其他各种审判事务性工作，消耗了大量的时间和精力，影响了案件审理的效率和质量。

（三）案件大量增加导致案件质效有下降趋势，引发更多信访问题

行政法官在审理行政案件时需要耗费大量的时间和精力，但是由于案件审理期限的制约，面对案件的大量增长，很难做到每个案件的每个事实和每份证据都能核实和清楚无误地认定、确认，在要求结案率和相对较高的审判效率的同时，难免对案件的审判质量造成一定影响。同时，受案范围的扩大、新类型案件的增多，对民事纠纷的一并审查等因素共同导致案件审判质量有下降趋势，使当事人的纠纷和矛盾在一定程度上没有得到很好地解决，诉讼目的没有得到满足或者未达到理想的诉讼效果，这些问题又引发新的信访案件，案结事未了。当事人经过一审、二审、再审程序后仍不能服判息诉，不断上访、信访甚至闹访。

（四）法官审案受到行政管理影响和制约

法官职业门槛高，人民法院“招人难”；法官待遇低、“晋级难”；社会压力大、职业危险性大。这些问题造成了法院法律人才缺失，大量法官离职，法院面临“留人难”的境界。在立案登记制实施后，行政法官面临的更多问题则是审理案件仍然受到行政管理的影响和制约。在当前我国的司法体制下，法官办案仍遭受着来自外部和内部权力的干扰。首先，法院的人员编制、物力、财力受到地方行政的制约。其次，案件的决定权和主导不是案件承办法官能够独立决定的，往往涉及到政府部门、党委、行政机关等，牵涉到行政权力，很多时候对行政案件的审理和判决不仅要考虑法律效果还需要考虑社会效果和后续影响。再次，法官无法独立决定案件的审理结果，却仍要为裁判结果承担全部责任。法官在职责范围内对办案质量终身负责制的出台，使得一些有责任感的法官感到恐慌和压抑，深怕一个不小心就会被认定为办错案，使得法官心理落差大，严重缺乏职业尊荣感和成就感。此外，我国现有的上访制度，也使得法院处于被动地位，行政案件的裁判、执行往往涉及到行政机关和地方政府，判决的执行效果和力度也受到行政权力的干涉甚至是干扰，很多判决的强制力、执行力大打折扣。法院的裁判文书不仅受到法律的监督、社会的监督，更多的还有行政监督。人大、政法委、纪检监察等部门都可以督办法院案件，给法官的工作增添了各种无形枷锁。

四、立案登记制实施后行政审判的应对及策略探索

（一）建立健全惩治机制，遏制滥诉、恶意诉讼等行为

对于滥诉的防止，世界各国均有自己的制裁方式。相对应的，我国法院也应建立健全的对不理性起诉、滥用诉权、虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治机制。起诉人应对自身的起诉行为负责，对滥用诉权、起诉不合法的，应承担不利的法律后果。但是对滥诉的认定人民法院亦应谨慎和负责，除了形式上的起诉次数外，还可以从起诉人诉讼目的是否正当进行审查，对其所提起的诉讼是否缺乏诉讼利益或者是否有悖诚信原则等几个方面进行审查。

（二）合理配置审判资源、对行政审判组织结构进行适当调整

1.建立健全的诉讼服务中心配套设施，充分发挥诉讼服务中心的作用，优化审判力量，为行政审判工作搭建平台

诉讼服务中心的建设就是要强化法院的服务理念，立案登记制改革条件下的诉讼服务中心更是要强调立案的服务性而非权力性，坚持为人民群众提供优质、便捷的立案服务，为诉讼当事人行使诉权提供便利、优化的立案服务。第一，大力推行网上立案、预约立案，实现公开、便捷立案；加强诉讼服务中心的信息化建设。第二，积极有效地应用法院内部信息网络互联，通过立案信息对数据库内容进行扩充，排查当事人是否存在重复起诉，有效地获悉案件是否在其他法院存在重复立案的信息。第三，在立案登记制条件下，配合当前的法官员额制改革，将立案庭的诉前调解工作交由司法辅助人员完成，充分调动司法辅助人员的积极性，确保高素质司法辅助人员充实到审判一线，避免案件数量激增对有限的入额法官造成工作压力，更好地促进法官员额制改革的实施。

2.对行政审判组织结构进行适当调整

配置完备的行政审判合议庭，充实行政审判力量；加强上下级法院的指导和沟通，严格规定行政审判程序和审理模式；加强对基层行政法官的专业培训和锻炼；加强审判部门的中心地位，尽可能把法官安排到审判执行工作岗位。同时，尽量减轻法官的事务性工作。并在立案窗口、信访窗口配备高素质的法官从事行政立案、申诉、信访复查工作，强化行政立案、申诉审查力量，不能以法官员额制改革为由不给信访、申诉复查部门配备法官。从法院内部大幅增加审判力量和提高审判效率。

（三）与司法改革同行，逐步完善审判管理机制

1.对行政审判工作机制进行改革，确立科学的案件分流机制，提高审判效率

依托诉讼服务中心的改革，借助网上立案、网上分流等信息化手段，提高立案效率。在立案窗口安排专门的法官对已登记立案的行政案件进行筛查、审核、分流，将可能存在不符合起诉条件、滥诉、重复诉讼的案件，以及不具有审理可能性和必要的案件，在立案庭直接裁定不予立案、驳回起诉。对小额或者简单诉讼的案件，针对其争议不大、相对简单、有可能达成和解、调解的特征，通过简易程序或者调解结案；直接予以驳回；对当事人争议较大的案件，相对复杂的案件，或者经审查认为具有审理价值的案件也可以直接进入普通程序审理，如已经适用简易程序审理的应转为普通程序审理。

2.积极构建审前程序

案件受理后可以在诉讼服务中心完成送达、保全、先予执行和审前调解等程序及工作。由立案庭的法官或者法官助理主持庭前证据交换或者庭前会议，做好庭审前各项准备工作和审查工作，完成案件争议焦点的归纳和庭审前的所有程序性审查，部分案件还可以对被诉行政机关提供的证据进行庭前审查。审前程序还应当包括审前调解，在立案登记前可以通过人民调解、行政调解、司法调解等方式解决纠纷、化解矛盾。如达成调解协议，由法院予以认可，并出具调解书后直接结案；如无法达成调解协议的，则转入审判业务庭进行审理。

3.在行政审判中引入调解制度

借鉴国外经验的基础上在行政审判中引入调解制度。在合法以及各方当事人自愿的基础下，在不损害国家、集体、他人利益的前提下，对调解的启动、过程、审限作出严格的制度限制，在行政审判中适用调解制度。但同时，也应意识到在调解程序和调解结果等方面的规定和制度仍然缺乏科学性、严密性、可救济性，仍需在立法层面对我国行政诉讼调解制度加以规范，使之能更科学地运用到审判实践中。

（四）大力探索诉讼与非诉讼相衔接的纠纷解决机制，建立健全多元化纠纷解决机制

1.引导诉讼当事人树立诚信的诉讼观，大力探索诉讼与非诉讼相衔接的诉调对接机制

进一步完善非诉方式解决纠纷制度可以扩大矛盾纠纷的化解渠道，避免当事人过度使用诉讼，以达到更好的社会效果。第一，强化法制宣传，通过多种形式，将人民法院受理案件的条件、范围等相关法律知识传播到基层，引导人民正确理解立案登记制，依法理性表达诉求。第二，通过舆论引导人民群众树立正确、理性的诉讼观，诉讼并非毫无限制，也不是所有的纠纷和矛盾都能通过诉讼途径解决。第三，建立健全的诉调对接机制。人民调解委员会、民间仲裁机构、行业协会等机构和组织在处理不同行业、不同专业和领域的纠纷化解方面也具有重要作用，并得到社会的广泛认可。将诉调对接机制积极地融入诉讼服务中心建设中，通过整合对接与服务功能，为人民群众提供材料收转、法律咨询、诉调衔接、判后答疑等“一站式”服务。如律师调解室、交通事故纠纷调解室等。当事人选择非诉讼调解的，人民法院应暂缓立案；当事人不同意选择非诉讼调解的，或者经非诉讼调解未达成协议，坚持向人民法院提起诉讼的，应当及时立案。

2.健全多元化纠纷解决机制

人民法院一定要紧紧依靠党委和政府，积极协调和沟通、共同做好对矛盾纠纷的化解工作。在法院内部、检察部门、政府部门、人大、政法委等形成统一的司法监督体系，尽可能把影响社会稳定的风险降到最低，联动司法，维护社会的和谐稳定。逐步形成“党政主导各方推进，解纷网络全面覆盖，司法推动科技助力，辅分调审有序化解”局面。

（五）加强行政法官队伍建设、补充审判力量，建立法官职业保障机制

1.大力加强行政法官队伍建设，扩大法官入选渠道，引入优秀的法律人才

员额制改革后应更科学和系统地对行政法官职级的晋升进行规范，配备给行政法官相应的法官助理、司法辅助人员，形成专业化、精英化的审判团队。同时，改革法院的绩效考评机制和涉诉信访考核机制，做到奖惩分明。

2.完善地方党委政府、行政机关、领导干部干预审判活动、插手具体案件处理记录和惩戒机制

对党委、政法委、行政机关、领导干部等违法干预行政审判活动、插手具体案件处理进行通报制度，并由纪检监察机关和部门对领导干部违法干预审判活动追究责任。

3.建立完善的法官依法履职保障机制

对案件当事人、信访人、申诉人不按照法律、法规规定的程序依法反应诉求、提起诉讼、上访、信访的，并对法官依法履职行为进行人身攻击、侮辱、诽谤的，视其情节轻重依照《民事诉讼法》《信访条例》《刑事诉讼法》给予追究相关法律责任。同时，在法院内部应建立相应的法官依法履职保障机制，维护法官的尊严，维护法律的尊严，维护司法的权威。