“放管服”政策下高校科研经费管理对策

（广东职业技术学院广东佛山528000）

围绕党的“十八大”全面深化改革总目标和创新驱动发展战略，中央和地方各级政府以及有关部委制定了一系列科技体制改革举措，破除了科研体制机制障碍，激发了科技创新活力，规范了科研项目资金管理。“十二五”期间国家科研取得丰硕成果：神舟飞天、嫦娥探月、蛟龙入海、高铁奔驰、“天眼”巡空、北斗组网、大飞机首飞……。党的十八大以来，我国持续推进科技创新，科技成果密集亮相，呈现井喷态势。我国科研事业取得丰硕成果与国家对科研大量投入有很大关系，近五年国家对科技支出逐年增加，2017年高达17 500亿元，位居世界第二。国家财政科技支出也逐年增加，详见表1。

如此庞大的科技经费投入，为国家科技事业的发展提供了资金保障，但如何用好这些科技经费、充分发挥其效益，是科技经费管理者必须研究的课题。

为规范科研项目资金管理，2014年国务院印发了《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发 ［2014］11号）；2016年7月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，要求进一步简政放权，放管结合，优化服务，改革和创新科研经费管理和使用办法，促进形成充满活力的科技管理和运行机制，激发广大科研人员积极性。本文针对高校以往科研经费管理存在的主要问题，结合国家及广东省有关部门科研经费管理文件规定，探讨科研经费管理有效运行机制。

表1 近五年国家研发经费支出统计 单位：亿元

一、以往科研经费管理存在的问题

（一）政策层面

1.课题制管理的局限性。2011年，科技部、财政部、国家计委、国家经贸委联合发布《关于国家科研计划实施课题制管理规定》，规定了课题制是按照公平竞争、择优支持的原则，确立科学研究课题，并以课题（或项目）为中心、以课题组为基本活动单位进行课题组织、管理和研究活动的一种科研管理制度，课题制实行课题责任人制度，课题责任人在批准的计划任务和预算内享有充分的自主权。课题责任人即使是法人，也要指定所承担课题的课题组长，即项目负责人，实质是所有课题都实行项目负责人制，项目负责人在科研项目申报、科研经费预算编制及立项后经费的开支方面均是第一责任人。虽然该文件由国家部委发布，但高校大都参照此文件规定管理承接的各类科研项目，既然项目负责人是组织科研活动第一责任人，高校在项目立项的经费预算、项目执行过程中的经费开支和项目完成后的经费决算，往往均由项目负责人组织完成，学校疏于管理，如果项目负责人财经纪律意识不强，容易虚报、冒领、贪污科研经费，财务人员在审核科研经费开支时，因受专业限制，对某些开支的相关性与合理性无法判断，无法实施有效的监督。

2.财政预算下拨晚。我国财政预算年度是每年的公历1月1日至12月31日，且预算须经3月人大审批后方能生效，预算批复下达较晚，按年度有近3个月无法使用科研财政专项资金；另一方面，从项目申报到审批立项再到资金拨付也需要至少两到三个月时间，在资金拨付到位之前，项目前期研究经费往往难以从科研经费中开支；财政资金使用的授权支付和直接支付手续也比较繁琐，从申请资金到完成支付也需要15天左右，造成预算执行困难，影响科研工作进度。

3.间接费用预算依据不足。间接费用是补偿科研项目承担单位为科研工作提供仪器设备及房屋的损耗及日常用水、电、气、暖等消耗，因高校会计核算事业收支采取收付实现制，没有按权责发生制分摊教育和科研成本，间接费用的测算无可靠的依据。

（二）管理层面

1.科研经费管理在高校得不到应有的重视。社会对高校办学水平测评的重要指标之一是科研项目及随研究项目引入的科研经费的投入多少。高校为了提高办学水平和知名度，鼓励科研人员或教师去争取各类科研项目，并作为个人职称评定和绩效考核的重要指标，但对项目实施过程却疏于管理，尤其对科研经费的管理缺乏有效监督。各高校的科研活动基本采取课题制管理，实行课题项目负责人制，高校科研管理部门有意管理好科研经费，但受限于学科和专业，难以对项目研究的全过程实施监督，对经费开支的相关性合理性无法判断，对科研投入与产出成果的评价不能到位；科研经费的使用基本上由项目负责人决定，由于高校财务人员对科研经费的筹集和运用等全过程缺乏了解，对科研经费的真实性、合理性也就无法进行有效监管。

2.科研经费采购的资产管理薄弱。高校对用科研经费采购的资产实物管理薄弱，特别是流动性较大的电子设备、便携式笔记本电脑、图书资料等，虽然办理了资产的登记手续，但往往课题已经结题，但资产还在科研人员手中，使用科研经费采购的软件往往也滞留在科研人员处，造成国有资产流失。有的高校用科研经费重复采购相同或相近的设备，造成科研经费使用效率低，资源浪费的现象严重。

3.研究成果管理不到位。按规定使用财政资金形成的科研成果应该归国家所有，但使用科研经费形成的专利技术、专有技术、发明专利等研究成果，由于缺乏规范管理，容易被科研人员以个人名义申请获得，或项目结题后，便将科研成果束之高阁，不能形成生产力，没有对科研成果进行合理评估，无法确认成果价值并列入账面核算，纳入学校资产管理，这是另一种科研资源浪费现象。

4.预算编制不科学不准确。相比高校其他经费预算，科研经费预算因受科研工作对象不确定性、学校科研经费管理制度和管理能力及个人认识的限制，难以做到科研经费预算的科学化、精细化。科研项目研究往往不是短时期就可以完成的工作，很多情况事前难以预料，对于未知的知识和技术研究无法准确估算成本；项目负责人对经费预算的严肃性和重要性认识不充分，大部分项目负责人缺乏预算编制的常识，科研经费预算无财务人员参与或财务人员对科研项目不了解无法对项目预算编制进行辅导，都会造成科研经费预算不科学不准确。

（三）个人认识方面

1.单位管理人员对科研经费管理不够重视。高校为吸引教师积极申报科研项目，给予科研项目负责人充分的科研经费自主使用权，认为科研经费谁使用谁负责，强调使用人责任，忽视管理者的管理职责，对科研经费疏于管理。

2.项目负责人对经费管理法规意识不强。科研工作是专业性非常强的工作，需要给科研人员更多的科研经费使用的自主权，以提高科研人员的研究效率和积极性，为此，许多各高校下放科研经费审批权限，科研经费管理实行项目负责人制。但一些项目负责人法规意识不强，受利益驱动，存在非法套取科研经费的现象。

2016年7月20日中央印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》后，地方也出台了地方财政科研项目资金管理等政策的实施意见，以进一步简政放权、放管结合、优化服务，坚持“放管服”结合，扩大高校科研项目经费的管理权限，为科研人员潜心研究营造良好的环境，同时加强事中事后监管。针对以往科研经费管理出现的问题及现阶段“放管服”的财政科研项目资金管理精神，开展科研项目“放管服”工作。

二、科研经费怎样“放”

根据科研活动规律，明确科研活动各方职责，激发科研人员活力和积极性，提高科研工作效率，按文件规定适当下放以下科研项目资金管理权限。

（一）简化预算，下放预算调剂权限

相关文件规定了合并会议费、差旅费、国际合作与交流费科目，由科研人员结合科研活动实际需要编制预算并按规定统筹安排使用，其中不超过直接费用10%的，不需要提供预算测算依据。下放预算调剂权限，在项目总预算不变的情况下，将直接费用中的材料费、测试化验加工费、燃料动力费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费及其他支出预算调剂权下放给项目承担单位。项目负责人可根据科研活动实际自行调剂材料费支出明细。

（二）改变资金拨付方式

实行部门预算批复前项目资金预拨、垫付制度，保证科研人员及时使用项目资金。改变科研财政资金支付方式，将科研财政项目资金由财政授权或直接支付改变为将科研财政项目资金直接拨付到项目承担单位基本账户并督促实施专项资金管理专项核算，提高资金使用效率

（三）提高间接费用比重，加大绩效激励力度

实行公开竞争方式的研发类项目，均设立间接费用，文件对简接费用的计提比例有明确规定，对项目承担单位用间接费用对科研人员进行激励不单设比例限制，绩效支出纳入单位奖励性绩效单列管理，不计入单位绩效工资总量控制，提高项目承担单位科研人员的积极性。

（四）劳务费和人员经费的开支

直接参与项目研究的研究生、博士后、项目聘用的单位编制外人员的工资和缴纳的社会保险费、参与调查访谈者支出均可从项目劳务费中开支，并不设比例限制。《广东省自主创新促进条例》第五十六条规定人员费、劳务费、绩效支出总额最高不超过项目经费百分之四十或六十。高校事业编制人员的工资和缴纳的社会保险费因从生均拨款中开支，不再从科研经费中开支在编人员的工资支出。

（五）结转结余资金留用处理方式

项目实施期间，年度剩余资金可结转下一年度继续使用。项目研究成果完成并通过项目主管单位审核验收后，剩余的项目资金为结余资金。结余资金留在项目承担单位，可用于项目最终成果出版及统筹用于科研活动的直接支出。若项目研究成果通过审核验收2年后结余资金仍有剩余的，应当按规定收回财政。项目成果未通过审核验收的项目，或项目承担单位信用评价不合格的，结余资金不得留用。

（六）横向科研经费的管理

高校接受行业、企业委托利用社会资金开展的技术攻关、提供的科技服务的横向经费科研项目经费，可以按合同约定，由项目负责人自主支配经费。但需要纳入单位财务统一管理，防止“账外账”，确保规范、安全、有效。

三、科研经费怎样“管”

科研管理简政放权，扩大项目承担单位及项目负责人的经费使用权限，并不是放任不管，为确保科研经费规范使用，需要加强科研经费事前、事中、事后监管，严肃查处违法违纪问题。

（一）立项前期管理（事前监管）

1.完善内控制度。针对上级文件精神和科研活动特点，完善科研经费管理办法、差旅费管理办法、间接费用统筹使用办法、绩效评价办法、结余资金使用办法、财务开支管理办法、国有资产管理办法等制度，防范风险，保障科研经费安全规范高效使用。制定研究项目专家评审办法，建立评选专家的遴选、回避、问责和评选结果公示制度。

2.审核预算编制是否合理，不能只关注“放”，要综合学习各项制度，注意制度“限”的要求。有些制度对某些业务开支没有作具体要求，但另一些文件却有要求，需要综合学习领会各项相关制度，执行地方性规章时不要与其上位法规相冲突。在编制预算时要符合相关制度的要求，不能在经费开支的起点——预算编制时就出现违规现象。如劳务费、人员费、绩效支出的总额最高不超过自主创新项目经费总额的40%、软科学研究项目、社会科学研究项目和软件开发类项目经费总额的60%；差旅费/会议费/国际合作与交流费三项合计不超过直接费用的10%的不需要提供测算依据，超过该比例需要做出具体说明。中央高校基本科研业务费不得开支有工资性收入的人员（高校在编人员）工资、奖金、津补贴和福利支出；不得购置40万元以上的大型仪器设备；不得分摊学校公共管理和运行费用；不得作为其他项目的配套资金；不得用于偿还贷款、支付罚款、捐赠、赞助、投资等支出。

（二）项目实施中的经费管理（事中监管）

1.预算调剂管理。科研用材料费由项目负责人根据需要自行调剂材料支出明细；设备费、材料费、测试化验加工费、燃料动力费、差旅费/会议费/国际合作与交流费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费等直接费用的预算调剂报承担项目的高校审批；劳务费、人员费、专家咨询费和设备费预算只能调减不能调增，且需要按规定程序报立项部门审批，高校承担的项目预算总额变化、项目承担单位变更按规定程序报立项部门审批。所有研究经费须纳入高校财务统一管理，专项核算。

2.设备采购管理。在设备采购方面应避免重复购置、过度购置，鼓励共享、租赁，对现有设备进行升级，提高资金使用效益。使用财政性资金的设备采购，一般通过政府采购方式，履行政府采购程序时，可根据需要自行选择评审专家库外的专家参与评审。需要变更采购程序的须向政府采购部门报备或报批。利用项目资金采购的设备应按国有资产管理规定管理，及时登记入账，按期计提折旧，按规定进行处置或报废。高校使用政府投入资金的基本建设项目，其可行性研究报告须向发改委报批，自筹资金的基本建设项目须向发改委备案。

3.结算方式管理。高等学校承担科研项目经费开支按公务卡结算管理办法实行结算，省级预算单位公务卡强制结算目录中，基本涵盖了科研项目需要采购的所有物资和服务的小额结算，对设备采购、大宗材料费和测试化验加工费、劳务费、专家咨询费银行汇款或转账结算，发生的会议费、差旅费、小额材料费和测试化验加工费等实行公务卡结算，劳务费、专家咨询费等支出，原则上应当通过银行转账方式结算，从严控制现金支付。

4.信息公开管理。从立项申请、评审专家、经费预算、经费下达、经费调整、资金使用、研究成果（保密要求除外）等课题研究的一系列活动均向教职工及社会公开，实行阳光管理。

5.科研人员诚信管理。为科研人员建立诚信档案，建立科研诚信共享机制，科研诚信情况作为专业技术职务职称评聘、自主创新项目立项、科研成果奖励的重要依据（详见《广东省自主创新促进条例》第五十条）。

（三）科研项目完成结题管理（事后管理）

1.研究成果管理。政府投资或学校投资的科研项目研究成果形成资产的，其所有权应归学校所有，按国有资产管理办法进行登记、转让或处置，收益归学校所有。学校为奖励科研人员、调动科研人员的积极性，可以将科研成果转让或处置收益用于奖励科研人员，作为绩效发放给参与项目研究的人员。

2.项目结题后的经费管理。课题结题后，应进行项目经费的决算工作，分析经费预算执行情况、资金支出绩效，对结余资金如何使用提出意见。

3.项目采购资产的管理。对大型项目结题应组织进行经费使用合规性审计，项目采购的大型设备及可以共享的资产应该对学校全体教职工开放或对社会开放，提高经费的使用效益。

4.科研经费管理应遵守学校内部控制制度的要求，学校应建立科研业务内控风险评价，评估科研经费管理风险点，研究科研经费管理工作重点。

四、高校怎样“服”务科研项目

（一）建立共享服务平台

高校应充分利用校内外研究资源，协调建立校内外研究资源整合服务平台。建立校内新购、新建大型科学仪器设施共享服务平台，明确共享时间、范围、方式；建立学校与政府及其他高校的重大装备、重大科技工程、大型仪器设备、数据文献、科技人才的共享信息平台，为创新科研活动服务，节约科研投入，提高科研经费使用效益。利用政府搭建的科技园区、科技企业孵化器、科技服务机构、科研院所、新型研发机构等面向产业发展科技资源平台，为科研人员提供各方面科研资源服务。为提高资金利用效益，节约不必要的科研成本，促进科研成果转化，高校应该走出校门，在产业集群区域和具有产业优势的领域建立公共研究开发平台、公共技术服务平台、科学技术基础条件平台等公共创新平台，为地方产业提供技术研究开发、信息咨询、技术交易转让等创新服务。

（二）提供预算编制服务

根据科研经费管理规定及科研活动规律，编制预算编制指南，改进预算编制方法，参与并指导科研人员编制科研项目经费预算，确保科研经费预算科学合理、实事求是，编制科研经费预算时特别关注仪器设备购置情况，是否能利用共享设备，有否重复购置；合作单位资质和承担的任务及外拨资金测算依据。审核项目预算目标相关性、政策相符性和经济合理性。在实施过程中，根据科研项目进展情况及出现的不可预知情况，配合做好经费预算的调整工作。

（三）提供财经法规和管理制度服务

受专业限制，科研人员对科研经费管理和财务制度不一定熟悉，要求科研人员花大量时间学习不断更新的科研经费管理制度和财务管理制度也会分散科研人员的工作精力，不利于科研工作的开展，这需要财务人员在科研经费的预算编制和经费开支、结题决算时提供政策服务，使科研经费预算编制科学，预算执行规范，结题验收及结余经费管理合规。

（四）提供财务业务服务

财务人员应主动参与科研项目预算编制工作，指导项目负责人编制合规合理的经费预算，科研管理部门应将财务人员纳入学校科研项目论证咨询专家库中，审议项目预算方案，并对项目预算合规合理性提出建议意见。引导项目负责人按预算使用科研经费，通过公务卡结算，增强支出的透明度，通过信息化手段对项目预算执行情况进行全过程跟踪，及时公布预算执行情况。项目完成后，财务人员应主动协助科研人员进行科研经费决算工作，配合科研经费的审计，检查项目研究过程中采购或形成的资产是否入账，是否纳入学校资产共享平台。财务人员应主动深入了解科研工作流程和科研工作特点，从而正确判断经费的报销与项目支出的相关性，实现对科研经费的有效监督，为科研项目提供有效的服务。

（五）提供税收优惠政策宣讲服务

国家为了鼓励科技创新，制定了相关税收优惠政策，学校应正确理解并充分利用税收优惠政策，减少不必要的科研经费支出，为科研项目提供更多的资金保障。

2017年4月6日，教育部、中央编办、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部联合印发了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》。要求高校向院系放权，向研发团队和领军人物放权，强化监管优化服务，创新监管方式和手段，通过完善信用机制、“双随机”抽查、督导、第三方评估等加强事中事后监管。简化优化服务流程，精简和规范办事程序，缩短办理时限，改进服务质量，让高校教学科研人员从过多过苛的要求、僵硬的考核、繁琐的表格中解放出来。依托“互联网+”，积极推动高校公共服务事项网上办理，提高办事效率。高校科研经费管理应寓管理于服务之中，坚持以人为本，以调动科研人员积极性和创造性为出发点和落脚点，加大对科研工作的绩效激励力度，使经费为人的创造性活动服务，营造良好的科研环境，既要提高科研经费使用效率和效益，也不能偏离经费使用方向。