关于构建农村土地“三权分置”法治连带责任机制促进粮食安全的思考

杨京紫

[摘要]守住耕地红线、强化农村粮地保护措施、保障粮食安全，有效推进和依法实施农村土地“三权分置”新制度，发挥法治效应，正确把握和规范其涉及行政法律、自治法律、民事法律三大法律关系，构建农村集体土地所有权人、农户土地承包权人、土地实际经营权人和土地行政监管权人的四个直接主体形成的法治责任连带机制，充分调动其积极性和规范履行义务的自觉性，严格追究其违反法律法规以及损害他人利益的责任，具有现实必要。

[关键词]国家粮食安全；土地三权分置；主体连带责任；保障法治效应

中图分类号：F302.1 文献标识码：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20180206

民以食为天，保障粮食安全有效供给，是人类生存和发展的基本物质条件。习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。我国仅用不足全球9%的耕地，养活世界近1/5的人口，此成绩为世人推崇。然而，“谁来养活中国”这个由美国学者布朗1994年提出的著名命题，至今依然是我们需要解决的问题。我国近年来一直以“保住耕地红线”为口号，以“三农”为“重中之重”的工作为要求，取得了粮食产量连年丰收的好成绩。但是，耕地的保护、水资源的充实、农业人力的回归仍在一定程度影响我国粮食安全。习近平总书记通察全局，一再强调“中国始终高度重视国家粮食安全，把发展农业、造福农村、富裕农民，稳定地解决13亿人口的吃饭问题作为治国安邦重中之重的大事。”党中央国务院2017年1号文件《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》明确规定：2017年农业农村工作，要全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念、新思想、新战略，深化农村集体产权制度改革，落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权，积极防范改革风险，确保粮食生产能力不降低。在我国全面推进依法治国的总体要求下，为确保和服务我国“粮食安全”，有效实施农地“三权分置”制度，强化法律责任保障机制，进一步调动和发挥各方面的积极性十分重要。

1我国粮食生产供应状况喜中有忧

1.1我国粮食丰收中歉收

据新华社记者刘铮从国家统计局了解到，2012年全国粮食总产量为58957万吨，比上年增产1836万吨，增长3.2%。据国家统计局公告2013年全国粮食播种面积11195.14万公顷，比2012年增加74.68万公顷，增长0.7%；粮食单位面积产量5376.8千克/公顷，比2012年增加75千克/公顷，提高1.4%；粮食总产量60193.5万吨，比2012年增加1235.6万吨，增长2.1%。国务院新闻办介绍，我国2013年农业保持稳中有进，粮食产量达到6019.35亿千克，实现“十连增”。据国家统计局2014年公告：粮食播种面积11273.83万公顷，比2013年增加78.27万公顷，增长0.7%；粮食单位面积产量5385千克/公顷，比2013年增加8.4千克/公顷，提高0.2%。据国家统计局2015年公告：全国粮食播种面积11334.05萬公顷，比2014年增加61.79万公顷，增长0.5%；粮食单位面积产量5 482.9千克/公顷，比2014年增加97.8千克/公顷，提高1.8%。粮食总产量62143.5万吨，比2014年增加1440.8万吨，增长2.4%。据国家统计局2016年公告[51：2016年全国粮食播种面积11302.82万公顷，比2015年减少31.47万公顷，减少0.3%；全国粮食单位面积产量5452.1千克/公顷，比2015年减少30.7千克/公顷，减少0.6%。粮食总产量为61623.9万吨，比2015年减少520.1万吨，减少0.8%。其中谷物产量比2015年减少711.5万吨，粮食播种面积减少0.3%，粮食单产减少0.6%。

1.2我国粮食需求明显增加

2016年年末中国大陆总人口（包括23个省、4个直辖市、5个自治区和中国人民解放军现役军人，不包括香港、澳门特别行政区和台湾省以及海外华侨人数）138271万人，比上年末增长809万人。人口自然增长率为5.86‰，比上年提高0.9‰，人口的增长势必引起粮食需求的增加。南方都市报认为：尽管中国粮食产量连年增长，但仍存在供不应求的情况。如今我国粮食的自给率约89.4%，已经低于95%以上的政策“红线”。中国粮食经济学专家程国强在《中国农产品的特点》一文中认为：我国正在高速发展中，在今后可预见的10年甚至是50年里，人口增长、城镇化、工业化将推动中国粮食需求呈刚性增长趋势，但耕地减少的压力越来越大。我国耕地、淡水等农业资源对粮食生产的约束增强，种粮效益比较低，调动农民生产积极性难度加大。我国粮食交易量不到3000万吨，不足国内消费量的20%。中国粮食供给寄希望于大量进口粮食，不仅靠不住，而且极易受制于人。因此，习近平总书记强调“手中有粮，心中不慌。保障粮食安全对中国来说是永恒的课题，任何时候都不能放松。历史经验告诉我们，一旦发生大饥荒，有钱也没用。解决13亿人吃饭问题，要坚持立足国内。”

1.3国际粮食安全局势紧张

据联合国粮食及农业组织等多家机构目前联合发布的《2017年全球粮食危机》报告称，2015年至2016年的一年间，全球面临严重粮食不安全的人口从8000万猛增至1.08亿，而且这一数字仍在持续上涨中。尽管国际社会为解决粮食问题作出了巨大努力，但全球处于严重粮食不安全状态的人数仍在大幅上升。欧盟国际合作与发展专员米米察表示，这份报告强调迅速采取有针对性的措施以有效应对粮食危机并从根源上解决问题。

2粮食生产存在产量安全问题的主要原因

2.1农户种粮积极性欠高

据长沙县村民统计：按每亩稻田一年种两季水稻，每季收稻谷600公斤共计1200公斤，按每50公斤稻谷售价180元计算共可收入4320元。然而，每亩水稻耕种一季至少需要15个劳动日，一年两季就需要30个劳动日，按照每个劳动日报酬150元共计需要付酬4500元。那么，其一亩稻田年收入4320元，支付其种田劳动报酬4500元，最后还倒亏了。如果还要加上两季水稻的种子、农药、化肥等开支，亏空就大了。如此看来，种田越多也就亏得越多。尽管这只是个别的案例，但是种粮难增收是个不争的事实。因此农民虽然“一定要田”也“一定要守住田”，但又不大愿意种田种粮。有的村庄几乎没有青壮年劳动力在家务农种田，有的连上了年纪的女人也跟着家人在外打工，从而出现许多“空壳村”或者“无劳力村”现象。

2.2农村粮地管理欠力

当前农地抛荒现象仍然比较多，抛荒地大多在一些偏僻较远的或者不显眼的地方，农民不去那儿种地，干部也不去那里看看或者去了也了解不到真实情况，或者知道了也没办法解决只好隐瞒不报，或者上报其虚假的情况，但实际上这些田土或者是栽了树木或者已茅草丛生。更有甚者是将公路道路旁的原有好田土，采取“一年荒”（有意不种植）、“二年脏”（有意堆放砂石垃圾废物）、“三年修起新洋房”的做法，可惜了好粮地的减少。

2.3种粮保障强度欠足

虽然政府非常重视支持农业，种粮的种子、水利、肥料、机具、培植技术和病虫害防治等多个方面的保障能力也逐年在提升，但是种粮条件的优化还有许多不足，田園化建设不力、粮田改造规划落实不到位，粮食生产的程度和效率不高；还有科技服务质量不高，难以满足粮食保产高产的条件需要。

2.4农业法治效果欠佳

主要存在落实农业法、土地管理法、土地承包法等法律存在一些不足：以钱代粮，不顾粮食安全随意改变种粮农地用途，作出的种粮规划不切实际和不顾确保粮食安全的需要；保护粮食安全的法律法规宣传和依法办事的工作做得不够，对损害种粮用地的行为放任不管；农村基层干部和农村基层组织自身有违法乱来现象，在农民中造成不良影响。

3构建农村土地制度“三权分置”法治责任连带机制的建议

无地即无粮。近些年，我国耕地每年要减少几百万、甚至上千万亩。面对现实，人们有理由担心，按照这样的减少速度，中国的耕地还能不能养活中国人。守住18亿亩耕地红线，是我们的责任。同时，有效利用耕地高产粮食、产好粮食也是我们的责任。构建和实施农村土地制度“三权分置”法治责任连带机制，对于保护粮地、保障粮食安全具有重要意义。

3.1明确农村土地实行“三权分置”的内涵和必要性

农村土地“三权分置”，是指农村集体土地在坚持法定的集体所有制和农户家庭承包经营制的基础上，具体划分为集体所有权、农户承包权、土地经营权三大基本权属。其土地所有权归属集体、土地承包权归属于农户、土地经营权归属于土地耕作者。我国农村土地由宪法和法律规定属于农村集体所有，经过了农村集体所有、集体统一经营“大统一”以及集体土地所有权和农户土地承包经营权“两权分离”的两个历史阶段。随着形势变化，大批农村劳动力“离农务工、改农为商”，进城就业，将自家的农村承包土地交由给他人经营耕作或者托人跟管的现象突出。从而，农村土地承包权主体与土地经营权主体发生了实际上的分化，也使土地经营权相对独立形成。农业部部长韩长赋2015年8月27日向全国人大常委会报告：截至2014年底，全国共有2.3亿多农户承包了近13.3亿亩耕地，占农村集体耕地的92.8%，订立土地承包合同2.21亿份，颁发土地承包权证2.06亿份。据统计截至2015年年底，我国农村家庭承包耕地流转4.43亿亩，流转率达33.3%。农村土地经营权的流动转让，可以满足有能力种田种粮者成立种粮公司、种粮大户所需要的大片田地规模式发展农业的要求，达到推动以粮食为主的农产品生产力的快速发展，提升农业经营规模效益竞争力，而且为我国农村土地制度的深化改革打下了可靠基础。所以说，党的政策提出全面实行农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”具有重大现实意义。有评价认为农村土地“三权分置”创新了所有制经济发展的有效实现形式，在中国特色的农村土地制度建设史上树立了新的里程碑。尤其是党的十九大号召建设美丽新农村、发展农业、调动农民积极性，又将农村土地承包期再延长30年，更加有利于农村土地集体“三权分置”制度的建设发展。

3.2把握农村土地“三权分置”直接主体法律关系

直接主体是指：具有直接的法律上的权利义务关系的主体，也就是说直接主体的行为依照法律法规能够直接产生法律权利义务关系和法律后果的行为人。第一，农村土地“三权分置”，在法律上形成了以“农村土地”这一“特定物”具有的法律关系的四个直接主体：土地所有权人：集体；土地承包权人：农户；土地使用权人：实际经营者；土地管理职责者：乡镇政府（国土所为其专门部门）。其中，农村土地所有权人享有的土地所有权（土地占有权、土地使用权、地上物收益权、有限的土地处分权）是具有排他性的（任何人不得非法获得），我国宪法和法律法规限于农村集体组织享有；农村土地承包权（土地占有权、土地使用权、地上物收益权）依照我国宪法和法律限于农村的农户享有，但是农户对农村土地没有处分权；农村土地使用经营权（土地占有权、土地使用权、地上物收益权），依约定限于实际的该农村土地耕作者，但是其使用经营权人对农村土地没有处分权；乡镇政府，作为国家的基层政权组织，依据我国法律法规具有直接的农村土地管理、保护的职能职责（国土所为其专门部门）。乡镇政府只有依法做好职能工作的责任，没有享有农村土地“三权分置”的任何直接经济利益的权力。第二，农村土地“三权分置”形成的三大法律关系及其法律关系的认定依据：（1）农村集体（所有权人）组织与政府之间的法律关系是行政法律关系，并且以国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）为依据，由政府（乡镇政府为基础）和村组组织共同如实做好集体土地的确权发证工作，属于村一级农民集体所有的土地应当确权发证给村一级农民集体，属于村民小组集体所有的土地应当确权登记发证给村民小组一级农民集体，属于乡（镇）农民集体所有的土地应当确权登记发证给乡（镇）一级的农民集体。（2）农村集体组织（土地所有权人）与农户（土地承包权人）的发包和承包关系主要是法定的自治法律关系，并且以国家颁发的“农村土地使用经营权证书”为最终确认形式和依据。（3）农户（土地承包权人）与接受土地流转的使用经营收益人的关系是土地法定框架内形成的民事法律关系，而且以双方的协商约定（农村土地流转合同）为形式和依据，其中流转方（土地承包农户）与土地使用收益方（接受土地流转的实际耕作者）的权利义务及其要求等内容在合同中规定清楚，合法的农村土地流转合同就是最重要的法律关系依据。如果农村土地不参与流转，农村集体组织为其农村土地的所有权人，农户即是（承包权和使用经营权合一的）土地承包人和土地使用经营人。

3.3农村土地“三权分置”直接主体法律责任连带机制的构建模式及其运用的法治要求

第一，把握和领会“三权分置”直接主体法律责任连带机制构建的意义。法律责任是指行为人因违反了法定义务或合同义务，或不当行使法律权利、权力所产生的，由行为人承担的不利后果。法律责任分为民事责任、行政责任、刑事责任。法律连带责任，一般是指依照法律规定或者当事人约定，当两个以上当事人面对其共同民事债务时，其中一人或者多人应当承担其全部或部分责任的法律制度。此处“三权分置”法律責任连带机制，特指农村土地“三权分置”实施过程中，由直接关联的多方主体（主要指农村土地所有权人集体、承包权人农户、使用权人实际经营者、监督权人政府）形成一个责任共同体，各直接主体既依据法定或者约定履行自己的义务和承担自身的责任，再根据自身义务以及关联义务承担共同责任的系统性措施，有效实现农村土地“三权分置”改革目的。

第二，把握和履行“三权分置”直接主体的自身法律义务和责任。（1）政府尤其是基层乡镇政府，具有宣传粮食安全、总揽本地以粮食为主的农产品种植规划、指导监督具体的农村土地流转合同的合法性和履约有效性、控制农村耕地用途不得“非农”化或“非粮”化、培植和引进种粮大户和专业户、调动服务粮食耕种的各方面积极性、创造条件改善种粮环境、组织和带领村委会解决和处理农村土地流转中困难和问题、做好土地颁发证书文件工作等职责和义务。否则，依据《土地管理法》和《基本农田保护条例》以及行政法的相关规定，承担其不作为或者乱作为的法律责任。（2）农村集体土地所有权人即村、组班子，具有向乡镇政府汇报请示农村土地的自治管理和依法管理情况、请求乡镇政府给予工作指导和支持、总体规划本村集体土地的使用、土地流转合同审批和土地流转纠纷处理、耕地种粮的具体安排、统一粮田改造和统一水利修建以及国家对农业统一扶持的组织实施等工作义务。（3）农村土地承包者即农户，具有响应国家号召努力发展农业建设社会主义新农村、积极务农种田支持粮食增产增收、依法合规合理自愿搞好土地流转、自觉接受政府和集体组织的土地管理、履行土地承包合同和土地流转合同的义务。（4）接收土地流转者，具有自觉遵守农村土地流转的法律法规和当地乡政府以及土地所有权人村组关于土地的管理、依法合规合理公平与土地承包人农户订立土地流转合同，严格坚守“农地为农”、“以粮为重”的农地用途原则，自觉履行土地流转合同的义务。

第三，把握和运用“三权分置”直接主体连带责任机制及其法治要求与方法。（1）“三权分置”工作的开展，是具有我国法定根据和党中央的政策决策根据的，也是我国新农村建设所急需推进的系统性工程，其要求高、规定严、时间紧、涉及广、难度大，社会各个方面特别是“三权分置”的四大直接主体，有义务有责任提高认识、形成合力、具体部署、真正落实到行动中。（2）“三权分置”的四大直接主体，应当共同自觉遵守相关的法律法规，主动履行工作职责，处理各种矛盾和解决各种难点问题。比如农村集体土地的确权中，集体组织相互之间存在的分合历史问题、土地界线划分问题、土地互换问题、人口变迁问题、面积数量问题等，应当由政府牵头和相关集体组织配合为主，引导农户积极参与为辅，共同努力、坚持原则、遵守法律、尊重历史、注重实际、有利发展、友好商量、互谅互让予以解决完好，不错、不漏、不争、不闹、及时、有序、准确颁发好集体土地权属证书，达到管好地、用好地的目的。在土地流转中，对于确定土地用途、规划土地面积、吸取承包农户、决策流转时限、预防流转风险、平衡流转权义、解决流转纠纷等问题的合同洽谈和合同的订立、审核、批准、有效认定等工作，应当由土地所有人集体组织牵头和政府适当参与，做到事前引导、事中指导、事后把关的职责定位，同时由土地承包流转人和接受土地流转人为主，做到遵守流转政策、互相交换意见、完备合同条款、自主承担责任、诚信履行合同订立好合同，并且履行审批手续。（3）依据相关的法律法规、制度划分，追究“三权分置”直接主体法律连带责任的要求。比如出现“三权分置”的颁证工作不到位严重后果，应当依据行政法和公务员法追查政府机关及其工作人员的行政责任，包括行政处分。如果是党的基层组织干扰，就必须针对党的纪律进行处理。如果是群众问题难以解决，除了反复做好宣传说服之外，应当视其情况和情节，抓住关键人员进行严肃批评教育或者依法处理。如果在耕地流转或土地开发利用中，只为追求企业或者个体的利益利润，不顾农地用途、不顾粮食生产的政策安排和需要，对于这类土地流转应当依据土地法和合同法停止或者作出撤销合同和确认行为无效的处理，无论所涉合同人员与合同审批单位是谁，应当依法依纪从严处理。