从确权到易权：农地产权改革的运行实践

马良灿 罗铄

摘 要：从土地确权到土地易权，从土地承包权向经营权转化，这是深化农村土地改革的必然趋势。案例村的土地改革实践表明，农地确权嵌入在村级组织关系和家庭结构之中，受到村庄社会制度、村规民约、乡村文化习俗等多重社会规则的交互影响，这种交互影响呈现出农地确权问题的复杂性。案例村通过农地确权，个人产权和集体产权得以澄清，集体资产得以壮大，这为夯实村集体经济，实现个人和集体土地从确权到易权的转化提供了便利途径。在农地易权中，应当充分尊重农民意愿，切实维护农民利益，防止农地过度商品化对乡村社会的侵害。

关键词：农地确权；农地易权；实践逻辑；运行后果

中图分类号：C912.82 文献标识码：A 文章编号：1000-5099（2018）05-0093-06

Abstract：The inexorable trend of deepening rural land reform is from farmland confirmation to farmland transfer and from land contract right to land management right. The practice of farmland reform in the case village shows that the farmland right is embedded in the village￣level organization relationship and family structure， and is affected by the interaction of multiple social rules， such as village social rules， village social system， village regulations and rural cultural customs. This interaction is reflected on the complexity of the problem of farmland confirmation. Case villages have been clarified by confirmation farmland rights， the individual property rights and collective property rights， and the village collective property rights have been strengthened. This provides a convenient way to consolidate the village collective economy and realize the transformation of individual and collective farmland from confirmation to transfer. In the transfer right of farmland， the farmers wills should be fully respected and their interests should be effectively protect so as to prevent the rural society from being damaged by excessive commercialization of farmland.

Key words：farmland confirmation rights；transfer the farmland rights；practice logic；operation consequences

一、问题的提出

清晰界定农地产权归属是深化农村土地制度改革，全面实施乡村振兴战略的前提。在2018年全国两会的政府工作报告中，李克强总理指出，近五年来我国大力推进农村承包地“三权”分置改革、土地确权面积超过80%。[1]实际上，在2010年的中央一号文件中，就明确提出要开展土地经营权流转试点和对农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作。2014年，党中央、国务院两办印发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》以及《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》等相关文件中均强调要坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地經营权，以家庭承包经营为基础，推进多种经营方式共同发展。两办分别在2015年《关于加快改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》、2016年《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》的文件中更是明确指出要健全、完善“三权分置”的法律法规。由此可见，农地改革是国家和农民社会生活中的重大事件，事关广大农民的根本利益的实现。

有学者认为，农地改革的核心是改善地权结构配置[2]，即在农地确权的基础上，推动由所有权和承包经营权“两权并行分置”向所有权、承包权、经营权“三权并行分置”转化，这是我国农村产权制度改革的又一次重大创新[3]，有助于提高农地资源配置和生产经营效率。[4]有学者进一步指出，集体所有权是自物权，经营权是从土地承包经营权中分离出来并可以进行市场交易、具有使用价值和交换价值的用益物权。[5]因此，三种权能的配置组合将使土地资源的利用更加灵活，农民的土地收益权更加有保障，更契合土地市场的运行规律。[6]社会学研究的视角发现，实践中的农地改革嵌入在复杂的权力关系结构中，反映了国家力量、农村集体、市场经营主体与农民群体之间基于各自的利益考量而展开的多元互动与利益博弈 [7]。这种博弈关系表明，实践中的农地产权改革不仅是一束权利，更是一种深深嵌入社会机理的地方性知识[8]，受到法理的法规政策和情理的日常生活逻辑交互影响。[9]在农地改革中，需要建构合理的秩序机制来确保多元主体间的利益关系平衡。

上述学者从地权结构配置、产权要素激活、权力关系博弈、多重因素交织与利益秩序建构等宏观和中观层面层面，分析了农地产权改革的实质、现实价值与社会基础。这些研究为我们从宏观上理解农地制度变迁与权能关系转化、农地制度改革对乡村社会产生的经济后果与社会影响提供了重要的学术线索。笔者认为，理解农地产权的制度变革，不仅需要宏观和中观的分析视角，更需要从微观层面理解农地确权变革的运行逻辑、实践后果与社会现实基础。本文将以T村为例，将农地改革嵌入在村庄社会结构、社会制度、社会文化等多重因素中，进一步分析农地改革的运行逻辑、从确权到易权的产权转化及其对乡村社会的深刻影响。

马良灿，等：从确权到易权：农地产权改革的运行实践

二、T村农地确权改革的“序幕”和背景

T村位于贵州省中西部，地处长江水系乌江流域和珠江水系北盘江流域的分水岭地带，地势较为平坦，村内土地类型多以地、坡耕地为主，水田面积较少，主要种植玉米和水稻。全村有10个自然村，921户共3 390余人。2014年，该村遭遇百年不遇的洪灾，这使村庄越加贫困。为摆脱贫困，在乡村干部的带领下，T村走上了土地确权、合股联营、村社一体、一清七统一清七统：“一清”是指集体和个人产权分清。“七统”是指：全村土地统一规划，产品统一种植销售，资金统一使用管理，村务财务统一核算，干部统一使用，美丽乡村统一规划建设，禁止滥办酒宴，红白酒席统一办理。的乡村改革道路。

2014年，Z市市农委将T村确定为全市深化农村改革试点村，2015年，T村成为贵州省农村产权“七权同确”第一村。在2015-2016年期间，T村村干部对土地承包经营权、林权、集体土地所有权、集体建设用地使用权、房屋所有权、小型水利工程产权、集体财产权进行七权同确。全村参与土地确权总户数858户，完成农村土地承包经营权实测面积为4 585亩，林权实测面积2 819亩，小型水利工程产权实测宗数19宗，集体建设用地（含宅基地）使用权实测宗数957宗，集体土地所有权实测面积8 251亩，集体财产权（含学校、村办公室、2个卫生院、其他）共计7处。目前T村农村土地承包经营权已完成公示及签字确认阶段，并按照一户一档的要求将相关资料收集整理归档，届时村民可以拿到三个证书：土地确权证、林权证、房产证；村集体则可以拿到四个证书：集体土地证、集体房屋产权证、小型水利工程产权证、集体水权证。土地承包经营确权证书已在2018年1月份发到村民手中，且在本次农地确权中已将集体与个人资产基本厘清，只有林权、宅基地、房屋等产权虽已大部分调查确认，但還未发证。被称之为“拉开了农村产权制度改革的序幕”的“试点村”和“示范村”的T村，在推进农地确权、赋权和易权的农地制度改革中走在前列，极具典型性。

三、农地确权的实践过程：多重社会规则的交互作用 农地确权改革嵌入在村级组织结构和家庭结构之中，受到村庄社会制度、村规民约、乡村文化习俗等多重社会规则的影响和制约。这进一步表明，农地确权改革与实践是一个事关乡村经济社会生活的重大问题。

（一）农地确权实践嵌入在村级组织结构和家庭结构之中 在村庄组织结构方面，为推动农地确权工作，在行政村层面，T村专门成立了产权制度改革办公室，组建了以村组干部为核心的农地确权工作小组来负责农地具体的确权工作。在自然村层面，村民以15户为单位推选1名村民代表，组建村民小组委员会，协助农地确权小组开展实地土地勘测与村民矛盾纠纷解决等工作。为了确保农地确权工作符合政策规定，村委会和村党支部专门召集全村村民代表召开专题会议，系统学习相关政策法规，牢牢把握农地确权的政策依据和实施底线。同时，为确保土地测量的准确性，P区区政府与相关专业技术公司合作，利用航拍、大数据等技术来丈量土地。确权小组组织村民到实地进行四至指界，厘清T村自1984年土地一轮原包、1998年土地二轮承包到2016年P区试行农地确权这一过程中出现的土地确权问题。

T村建立了三级议事协调机制来解决土地确权中的各种纠纷。一级处理由村民之间相互协商，二级处理由村民代表和村组组长组成的组委会介入调解，最后调解不成功的则召开全村村民代表大会进行民主商议决定。在三级协调机制基础上，T村村委会成立老人协会机构，老人协会主要是由村内的老党员、老干部、乡绅贤士和退休教师等成员组成，他们是村庄内名望高、阅历深、说话有份量的老人。这些人生活条件宽裕，又有一定闲暇时间，熟悉和热心村庄事务。在农地确权中，老人协会以辅助机构的角色协同各村民小组组长和村民代表，共同组织农户参与指界、签字，并且以调解人员身份参与其中，成为处理村庄土地纠纷问题的中间人和见证者。

同时，农地确权工作受到家庭结构的深刻影响。T村自1980年家庭联产承包分田到户到第三次农地确权之前，土地未做较大调整。但历经30多年，出现大量土地分配不均问题，有的家庭子女众多，但土地较少，“生不增死不减”的政策已无法满足家庭人口对土地的实际需求。有的家庭子女较少，但土地较多，加上外出务工、迁户等原因，这些家庭的土地经常撂荒。有的村民要求变更地权归属，因为原有土地证上的家庭成员名单与现有人口不相吻合，有的人已迁出本村但名字仍在土地使用证书上，一些新增人口却没有被增列。在新一轮土地确权工作中，因土地分配不均问题而产生了不少纠纷。为解决这些纠纷，T村明确规定，地权归属不再按照户口划分，即便是本人户口已经迁出本村，但只要认定村民的土地权属，即把土地确给该村民，若村民不愿接收土地，他可以通过委托书的形式将土地使用权赠与他人。在这次确权中，T村将土地承包经营权证上的那些已经去世的人员名单清除。同时规定，2017年以后出生的新增人口不列入确权范围。

在确权工作中，针对不同的家庭类型，工作组首先要调查清楚有关移民搬迁户、离异、死亡、纯女户家庭等相关信息。依据相关政策搬迁至本村的村民，村民委员会将给这些村民进行宅基地土地使用确权和房屋所有权确权。针对纯女户家庭既仅有女儿没有儿子的家庭，则将土地确权给女儿。对那些嫁到外村且户口已外迁的纯女户家庭，外嫁女依然有权享有本村土地，若她不想占有土地，在得到村民小组组委会和村委会书面认可后，可以将土地确给她的亲属。对那些招上门女婿且在本村生活的纯女户家庭，可将土地确给其女婿。针对离异的家庭，按照T村规定，若女方在1980年获得土地承包权经营权的，则离婚时将土地相应确给女方。对于那些有儿有女的家庭，户主一般把土地确给儿子而不确给女儿，在这类家庭中，外嫁女儿的名字不出现在土地确权证上。

（二）村庄社会制度对农地确权实践的牵制 村民自治法和村规民约等社会制度是农地确权的主要依据。《村民委员会自治法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。在T村农地确权中，諸如村民私下调地后土地归谁所有，农民改变土地性质后如何确权，确权小组主要依照相关土地制度进行进行处理，行使村民自治的权限。在处理土地纠纷过程中，工作小组形成了小事不出组、大事不出村的工作原则。

案例1：年限模糊的卖房协议访谈对象：T村老人协会会长曹某访谈。访谈时间：2018年1月30日。

1985年2月16日，T村东组原生产组与村民邓某签订一份公房协议，协议中大致写到：甲方为东村生产组全体群众，乙方为东村组邓某，甲方将原东村生产组球场后面公房的三间石板房以800元的价格卖给乙方。协议规定，如果乙方搬走则这三间房属于群众，不搬走则可长期居住下去。甲乙双方均已同意签名盖章，协议上面有在任生产组组长周某的印章，乙方付齐房款的签名，还有多处村民的手印。在这之后邓某在大公房地基上修了一间牛圈，后来邓某拆除牛圈并在原址上修建了住房。这份协议中没有写明房屋使用年限，村里面想借确权的机会把房子收归集体。但邓某不同意，说协议上白纸黑字写明村集体把公房卖给他了，至于年限没写清楚不是他的责任。在这次确权中，邓某和村集体产生了纠纷。确权工作小组在处理这起土地纠纷时，择机召开全组村民大会，以无记名投票的方式来决定房屋的归属权。东组共有农户90多户，参加本次会议的有46户。投票结果为，17户认为邓某的房屋应该归集体，15户认为应该归邓某，其余的投弃权票。按照少数服从多数的民主决策，最后这间房屋被收归集体。

T村村规民约规定，土地属村集体所有，无论如何经营，不能减少土地，不能改变所有权性质，也不能严禁擅自改变土地用途；需建房的，按程序申请并经相关部门批准取得合法手续后方可施工。商业用地需要征收土地的，征收地块一律按第二轮土地承包经营权证中承包土地明细登记地块类别进行测算补偿。对公益事业需占地的，农户应无偿让出土地，大力支持。另经村民代表大会研究，审议通过全体村民会议的《红九条》规定：以户为单位，凡出现《红九条》规定中的任何一条，经核后一律列入“黑名单”管理。考察期间，村支两委对列入“黑名单”的农户，不办理任何相关手续，取消享受部分优惠政策的权利， 直至“黑名单”农户改正违规行为，由组委会报经村两委研究，提交村民代表大会表决过后解除，方可继续享受国家一切优惠政策和村支两委提供的服务。例如红九条中的第五条：不按规划乱建房屋者；第六条：不积极配合组委会工作者；第七条：不执行村支两委重大决策者。虽然在实际执行中有些条例村民会打擦边球，并且在熟人社会的村庄中，村组执行时并不会严格按照“黑名单”的要求不予办理村民相关手续。

于是在社会制度层面，T村农地确权改革的实际运作逻辑即为：宏观上响应国家政策，中观上主要依据《村民委员会自治法》《土地管理法》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁》等相关法律规定，微观上执行则遵循T村的村规民约以及“红九条”的相关规定。且T村大部分村民还是较为遵守村规民约和“红九条”“黑名单”制度。这体现了村民自治的有效治理和村规民约的有效执行力。

在农地确权改革中，T村主要依据土地管理法规、村民代表大会制度、村规民约等社会制度来解决土地纠纷问题。在T村，没有出现因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股、变更土地性质等地权变革中难以解决的纠纷、信访上访事件和向乡镇府和人民法院申请调解、起诉的案件，“村里事情尽量在村里解决”已经成了村民的共识。诸如村民自治法、红九条和黑名单等这样的显性社会制度便是村民在村庄认可的最高的法律，隐形的社会制度像地方习俗、伦理道德、人情关系则是村民社会行为背后的公共意识。

（三）村庄社会文化对农地确权改革的影响 在乡村“熟人社会”中，村落的社会习俗和文化是一种得到村民普遍认可的“地方性共识”，是一种规范人们社会行为的软规则。在实际生活中，人们既通过这种社会规范评价他人，同时也受到这种社会规范的约束。费孝通先生提出，中国社会的人际关系就像水波一样，按照距离自己的远近距离来划分亲疏[10]，由此向内看是“自己人”，向外则是“外人”，有明显的“内外有别”[11]。T村的农地确权改革受到地方文化习俗、惯习、伦理道德和家庭传统等因素的影响。如，T村农地确权实践中，在涉及妇女土地权利问题方面，一是沿袭家庭文化传统，分配土地时遵循“分男不分女”的原则，即家庭不为外嫁的女性分配土地，因为“嫁出去的女儿等于泼出去的水”，外嫁女实则被当作本村的“外人”，土地分配由家庭自行解决，村组干部一般不介入；二是离异家庭中若是女性在二轮承包土地证书上，则本次农地确权应当确给女方相应的的地权，因为即使她离异了，只要嫁入本村就是“自己人”。另外，在确权中当涉及坟地问题时，确权小组往往遵循文化原则和地方习俗进行处理。如若墓地面积较小，就不进行确权，承认墓地存在的合理性，若是因各种原有墓地被改成耕地，有墓地主人亲属认领墓地的确权小组给予3 500元的补偿进行墓地迁移，若无人认领，便将墓地确给土地的承包人，由村委会和组委会组织负责将墓地进行重新迁移和安置。农地确权应当尊重亡人，应按照传统文化和礼俗进行妥善安置。最后，在涉及土地赔偿或地权纠纷问题的处理时，村民不是将经济利益作为最重要的考虑因素，而是把合情合理、情理结合，符合基本的道德尺度作为纠纷解决的基本原则。因为在熟人社会中，过度突出利益计较而违背情理的做法不是合理的处事原则，也不被村民所认同。

由此可知，处于实践中的农地产权改革嵌入在村社组织、家庭结构、社会伦理习俗和各种正式或非正式的多重社会规则中，受到多种因素的互相牵制。只有从多重因素出发，才能把握农地确权的本质。

四、农地确权的实践后果：通往易权之路 T村农地确权的主要目的，一方面是为了维护农民的土地权益，更重要的是要分清个人产权与集体产权，将个人长期侵占集体的土地、林地、房屋、水利工程、自留地等收归集体，进而从根本上解决村集体资产空壳化问题，为壮大村集体经济、实现从确权到赋权、从赋权到易权的“三权”改革奠定经济基础。

在农村集体化时期，T村土地由人民公社统一经营使用。在这期间，公社曾给全村分配了约500多亩的自留地。人民公社解体后，很多农户将自留地变成了宅基地。在新一轮土地确权中，全村仅有154亩自留地。在本次确权中，这些自留地收归集体统一管理。在理清个人产权和村集体产权方面，T村规定，个人侵占集体土地低于10平米的归个人所有，超过10平米的要返还集体，对于个人在集体土地上修建房屋改变土地性质的，按照每平米50元的价格补偿集体，然后给予宅基地确权。对于房屋确权中公用院坝问题，由于目前的公用的院坝由村集体统一硬化，所以将其确为集体产权。

在集体林权方面，T村的村集体林场于1968年设立，属于村集体所有，面积1 761.5亩，包含四个林场，包括一个树林场（分布在村里的10多个山头，主要种植杉树、柳杉等），面积在1 500亩左右），三个竹林场（主要种植苦竹、楠竹等，面积在210亩左右）。通过确权，林权再次收归村集体手中。在小型水利工程确权方面，T村的水利工程主要包括人畜共用的饮水工程和小型灌溉工程两类。过去由于产权不清，一些水利工程被靠近水利工程的少量村民长期占用和使用，得不到有效的管理和维护，使得很多水利设施没发挥实质性作用。通过本次确权，T村的10处小型水利工程的日常管理和使用都将由T村村集体负责经营管理。T村在区里支持下成立了村集体水务公司，在11个村民小组中，7个村小组有人畜饮水工程，剩下的4个村小组则是通过自流水的方式得到自来水。由村委会负责公司的经营管理，村民的饮用水和灌溉用水都需要花钱购买，当前饮用水价格是每吨2.5元。T村有权在水源管理中进行收费，如果其他村的人需要使用水源，都需要缴纳费用。水务公司的成立增加了村集体收入。

总体上说，T村的农地改革更加突出村集体的重要性，农地確权最重要的目的便是将被村民占用的土地、林地、自留地、公房、水利等全部收归集体所有，使村集体获得更多的农地资产，进而为T村实现“三权”促“三变”奠定坚实的经济基础。村两委认为，与投资商谈判合作，要获得上级政府的大力支持，要减少与农民利益博弈互动中的纠纷和成本，都需要占有大量的土地资源。村两委只有将土地所有权掌握在自己手中，才能在对外、对上、对内之间的利益互动、博弈中获得更多的谈判筹码。

2014年6月，T村村两委以村集体林权证作抵押，向村镇银行融资1 000万，贷款200万，注册成立了以“党总支+合作社+农户”为模式的农业专业合作组织，村集体组织村民将土地经营权进行流转、入股到合作社统一经营。村集体之所以将村民土地确权后将经营权流转、入股到合作社，第一是土地入股之后相对更加稳定，村庄更加方便对这些土地上进行统一规划、建设和管理，减少与个体村民在征地赔偿中产生纠缠不清的利益分配问题。第二是土地租金是年终统一发放，合作社可以在较长时间内利用这些资金进行周转。村集体希望通过流转土地进行农业供给侧结构改革，实现土地连片经营，以一产作为基础，发展第二、三产业，农户也希望以土地经营权流转和入股带来收益。

T村村民通过将土地经营权进行流转，实现从农民到股民的身份转化。全村村民以土地入股的方式，其中田、地、坡耕地分别以每年700元、500元、300元的价格将土地入股村合作社，并按照40%的年终分红得到相应股金，流转期限为5年（2015年3月2日起至2020年3月2日）。按照所占股份享受乙方盈利时效益的股份分红并享有社员权利（分红比例为社员：村委：合作社4∶3∶3）。同时，合作社优先保证入股村民就业。通过流转土地经营权，农民不仅可以得到土地流转费、入股分红，还可以在合作社打工。T村合作社在2017年全村入股的耕地面积约1 279亩，精果林面积约1 000亩，村民土地流转费总共为1 036 124.2元，村民入股土地按40%比例可得年终分红为296 035元。因此，进行土地易权后，村民通过流转土地经营权获得了实实在在的利益。同时，村民通过参与合作社的劳作，村庄关系得以重新链接，村民参与村庄公共事务的积极性变高，村民的公共意识得以增强，村庄“主人翁”的身份感得到加强。

土地所有权、经营权做大做实，对农民本身是获益的。年轻人愿意把土地流转出去，自己选择在外打工不致于土地撂荒或者在合作社打工赚取工资，但是多数老年人反映将土地全部流转、入股到合作社以后，生活所需要的蔬菜都要到集镇上去买，生活特别不方便。合作社种的蔬菜是集中贩卖，不作零散卖给农户。此外，将土地经营权全部流转的结果便是导致村民的承包权弱化，农民已无土地这一实体资源来支撑承包权，那些主要依靠土地为主要经济来源的农户，在某种程度上成为“土地上失业”的农民。

本次农地确权的目的之一是放活土地经营权，进行集体化经营，就地解决村民的就业问题。但在实践中，T村合作社在用工上往往优亲厚友，且土地流转进合作社的用工对象多以村内老人、妇女等体力有限的群体为主。由于村委行政力量嵌入合作社运作中，村庄精英汲取了较为丰厚的资源利益和更加优先的用工机会。加上村民土地占有不均，在土地流转入股后所得的年终分红股金也不尽相同，土地多的家庭得到的土地股金相应就多，土地少的家庭得到的股金就少。最多的家庭可以拿到1～2万元左右的股金，最少的家庭则只能拿到100～200元左右的股金。由于公共资源占有的不同和经济收益上的差异，这就形成村庄不同社会阶层的分化，由此带来社会阶层的代际传递。

实现“耕者有其田”不仅是为农民提供农业生产的基础，也是农民扎根乡土的情感寄托。成为村子里的人，首先得拥有土地。土地是农民获得村庄主体性的前提。农民对村落之所以关切，之所以具有乡土情结与情感眷恋，是因为他们的根在农村，他们的灵魂才有所依托。当土地资本化后，土地和村民的关系渐弱，村庄和村民的社会文化距离也将越来越远。

五、结 语

新一轮农村土地确权是全面深化农村土地制度变革和实施乡村振兴战略的前提性工作。这项工作能否顺利完成，直接影响乡村经济社会发展的全局，关涉到村集体和广大农民切身利益能否实现。本文的研究表明，农地确权改革是一项极为复杂的系统性工程，受到村落组织、家庭结构、社会制度和村落传统习俗等复合性因素的制约，是多重因素、多种力量合力推动的结果。一方面，农地确权夯实了村集体的地权基础，为村集体集中力量办大事、推进农业合作化和产业化提供了土地资源，为村集体以土地作为资本进行贷款抵押、招商引资提供了先决条件。另一方面，农地确权理清了个人和集体之间的土地产权纠葛，赋予了农民更为清晰的土地使用权和经营权，为农民流转土地，实现从确权到易权的转化提供了制度化便利。在确权到易权的产权转化过程中，应当充分尊重农民意愿，切实维护农民利益，将农地易权嵌入到乡村社会之多重维度中进行考量，只有这样，才能防止农地的过度商品化现象。在实践中这种过度商品化不仅使土地从乡村社会中脱离出来，从根本上改变了乡村社会的关系结构，而且疏离了农民的乡土情怀。对乡村社会和农民而言，土地无论如何都不应当蜕变为商品，因为它是乡村社会和乡村文化得以延续的根基所在。在全面实施乡村振兴战略背景下，如何妥善处理土地确权、赋权和易权的关系，如何在集体土地所有权、农民土地使用权与经营权之间寻求合理的链接点，如何防止农地的过度商品化问题，都是当前全面深化农村社会经济改革中需要亟待解决的重大问题。

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