国家审计管理体制改革视角下的内部审计管理改革

朱殿骅 张艺凡

[摘要]在审计署令第11号发布的时代背景下，本文从内部审计职能作用、监督职责、工作机制以及对内部审计的指导和监督等方面，提出了加快内部审计管理体制改革的建设性意见。

[关键词]内部审计 11号令 审计制度 审计职能 体制改革

党的十八大以来，中国特色社会主义审计管理

制度的大幕逐渐拉开。以《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令第11号）的发布为标志，内部审计管理制度改革正式起步。

一、组建中央审计委员会，优化审计署职能

国家审计制度在中国特色社会主义审计制度中居于首要地位，国家审计制度的健全与否直接影响着国家治理能力的高低。2014年10月，国务院印发《关于加强审计工作的意见》，就发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用、强化审计的监督作用、完善审计工作机制、狠抓审计发现问题的整改落实、提升审计能力和加强审计工作的组织领导等方面提出了具体意见。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》和《关于实行审计全覆盖的实施意见》，对建设与国家治理体系和治理能力现代化相适应的国家审计制度作出了全面部署，明确了实行审計全覆盖、强化上级审计机关对下级审计机关的领导、探索省以下地方审计机关人财物管理改革、推进审计职业化建设、加强审计队伍思想和作风建设、建立健全履行法定审计职责保障机制、完善审计结果运用机制和加强对审计机关的监督等八个方面的改革任务。党的十九大报告提出，要“改革审计管理体制”“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”。2018年3月，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》更是明确提出，要“组建中央审计委员会，作为党中央决策议事协调机构”，负责“研究提出并组织实施在审计领域坚持党的领导、加强党的建设方针政策，审议审计监督重大政策和改革方案，审议年度中央预算执行和其他财政支出情况审计报告，审议决策审计监督其他重大事项等”。与此同时，《深化党和国家机构改革方案》还对审计署的职责进行了优化，将国家发展和改革委员会的重大项目稽察、财政部的中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查、国务院国有资产监督管理委员会的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署，以整合审计监督力量，减少职责交叉分散，避免重复检查和监督盲区，增强监督效能。

二、组建中央军委审计署，全军实行派驻审计

从审计对象上看，军事审计是国家审计的重要构成部分。我国实行的是“军队主导型”的军事审计体制，中央军委领导下的军队审计机构负责对军队单位的经济活动和军队领导干部履行经济责任情况进行审计监督。党的十八大以来，我国军事审计制度迎来了大发展、大变革。2014年10月，古田全军政治工作会议决定将解放军审计署从原总后勤部划归中央军委建制领导。2015年11月，军委改革工作会议明确提出组建中央军委审计署，进一步改革审计监督体制，全面实行派驻审计。2016年1月，军委机关由“总部制”调整为“多部门制”，原总参谋部、总政治部、总后勤部、总装备部4个总部正式调整为15个军委机关部门，军委审计署位列其中。在完成对军队审计机构和审计人员的转隶接收后，2016年6月1日起，军队审计系统正式按“统管统派、区域设置”的新体制运行。2016年12月，中央军委主席习近平签署命令发布新修订的《军队审计条例》，自2017年1月1日起施行。宏观上，新颁布的《军队审计条例》明确提出了军队审计在国防和军队建设中担负“监督、服务、防范和评价”的功能作用。微观上，《军队审计条例》将政策法规审计、无形资产审计、价格行为审计和军民融合项目联合审计纳入军队审计的职能中来，进一步拓展并厘清了军队审计的职能边界，为审计监督有效覆盖到相关军事经济活动的全过程、全领域提供了法制保障。《军队审计条例》还进一步丰富了军队审计职权，在原有审计职权的基础上新增了采集电子数据权，拓展了检查资料权和查询存款权的行使范围，基本形成了检查、处理、保障“三位一体、功能全面”的军队审计职权体系，有效解决了“审不到边、触不到底”的问题。

三、出台内部审计工作新规，拓展内部审计职责范围

在中国特色社会主义事业进入新时代，中国特色社会主义审计制度大发展、大变革的战略机遇下，2018年1月12日，审计署发布了新修订的《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令第11号）（以下简称《规定》），自2018年3月1日起施行。《规定》的出台实施，是贯彻落实党中央国务院关于加强内部审计工作、充分发挥内部审计作用指示精神的重大举措，对内部审计工作迎接新时代更新、更高的要求十分必要。《规定》进一步拓展了内部审计的职责范围，增强了内部审计的权威性、独立性，明确了内部审计结果运用范围，加强了审计机关对内部审计的指导和监督，为新时代内部审计工作提供了制度保障。

四、推进内部审计管理体制改革，实现内部审计转型发展

理顺内部审计领导管理体制。《规定》修订发布后，相关单位（企业）应当严格按照《规定》要求，进一步建立健全内部审计机构，理顺内部审计领导管理体制。国家机关、事业单位和社会团体等单位的内部审计机构，应当置于单位党组织或主要负责人的直接领导之下，国有企业内部审计机构应当置于企业党组织、董事会（或者主要负责人）的直接领导之下。相关单位应当建立健全党组织领导审计工作的具体工作机制，确保党组织对内部审计工作规划、年度审计计划、审计质量控制、问题整改和队伍建设等重要内部审计事项的领导和决策。对于设立多个层级内部审计机构的单位，还应当加强上级内部审计机构对下级内部审计机构的领导，确保内部审计工作形成“一盘棋”，拧成“一股绳”。在内部审计与纪检监察的关系上，究竟是采取机构整合还是机构分立的形式，要根据单位具体规模、治理水平、监督需求等因素综合确定，但无论采取哪种形式，都应当加强内部审计与纪检监察业务的融合，最大限度地发挥各自的监督优势，努力形成监督合力。

加强与国家审计的协同配合。内部审计是国家审计的有益补充，加强内部审计和国家审计的协同配合，能够发挥“1+1>2”的效果。一方面，要加强宏观战略和规划上的协同。国家审计机关应当统筹做好内部审计和国家审计的战略制定和规划编制，促进二者间互相吸收借鉴先进经验做法，努力实现制度建设、人才培养、技术方法上的趋同，发挥协同效应；另一方面，要加强微观审计项目层面的协同。国家审计机关应当统筹做好内部审计和国家审计的需求评估，在审计项目选取和计划制定上统筹审计监督资源，探索建立重点审计项目的联合审计机制，由国家审计机关和内部审计机构共同编组，采取“大兵团作战”的方式推進对重点行业、重点领域、重要单位审计监督的有效开展。在成果运用上，国家审计机关应当充分运用内部审计的监督成果，统一二者在审计查证等方面的标准规范，确保内部审计资源得到充分有效利用，避免重复监督。

推进内部审计职业化建设。审计职业化是审计事业发展与成熟的必然结果和重要标志，是建设一支高水平审计职业队伍的必要举措。推进内部审计职业化建设，一要健全内部审计行业准入和退出机制。要进一步完善内部审计人员任职资格制度，建立以能力素质和职业操守为导向的选人用人机制，切实将符合内部审计职业能力水平要求的人员选拔到审计队伍中来，降低内部审计机构的“职务化”特征，强化内部审计机构的“职业化”特征。要进一步完善内部审计人员退出机制，坚持优胜劣汰，明确退出条件、退出方式、退出待遇和退出管理，促进形成内部审计人员能上能下、能进能出、有序流动的良好局面。二要健全内部审计任职保障机制。可以考虑在内部审计行业组织中建立审计职业保护委员会，为内部审计人员依法独立行使审计监督权、审计职业判断不受行政干预提供申诉和保护渠道。三要健全内部审计教育培训机制，统筹教育培训资源，优化教育培训内容，为内部审计人员能力素质提升服务。

加强内部审计法治化建设。构建新时代中国特色社会主义内部审计制度，需要以法治思维和法治方式推动内部审计制度创新，完善内部审计法规制度则是加强内部审计法治化建设的首要任务。尽管《规定》的修订发布在促进内部审计法治化发展方面向前迈了一大步，但当前内部审计法规制度体系建设与国家治理现代化的需求相比还较为滞后。新形势下，为构建国家审计、军队审计、内部审计和社会审计“四位一体”的新时代中国特色社会主义审计制度，可以考虑建立统一规范的内部审计制度，从法律层面推动内部审计法律的制定，进一步提升内部审计监督的独立性和权威性，为内部审计工作的开展提供更坚强的制度保障。同时，要加强内部审计的普法和执法工作，确保相关人员熟悉内部审计法规制度，积极协助配合内部审计工作，确保内部审计法规制度得到有效贯彻落实。在审计执法方面，要加强对内部审计结果的运用，建立审计发现问题整改台账，对相关问题进行挂账销号，确保审计整改的末端落实。此外，还应当将审计整改情况作为单位考核、任免、奖惩干部和相关决策的重要依据，并通过完善人事管理等相关制度将这一做法固化下来，为促进审计整改提供坚强的制度保障。

（作者单位：中央军委机关事务管理总局，邮政编码：572099，电子邮箱：zdh1616@126.com）