防范以PPP项目名义举借政府债务的思考

毛腾飞

[摘要]本文着力探讨以PPP名义举借政府债务的表现形式和动因，分析防范的意义，并提出相关政策建议，以期对相关研究和实务界有所裨益。

[关键词] PPP 政府债务 风险

本文系国家社科基金项目“风险管理导向的地方政府债务会计及预警机制研究”（14BGL045）

当前，地方政府债务已经成为影响我国宏观经

济运行的重大隐患。为防范地方政府债务风险，国家相关部门密集出台有关规定和文件，为管控地方政府债务风险提供了重要保障。除此之外，如资产证券化、PPP模式等化解地方政府债务风险的“良药”也在抓紧“研制”“推广”。其中，PPP模式受到理论界和实务界的广泛推崇。国家相关部委也密集出台系列指导文件，为PPP项目的落地实施“保驾护航”。

但不少地方政府扭曲和异化了高层对PPP模式的希望，以股代债、以股举债、以股负债，将PPP模式当成变相举债的一种手段，造成政府债务不减反增。因此，在推行PPP项目的过程中应该高度关注PPP项目的实质，防止PPP项目“异化”。如何才能防范以PPP项目名义举借政府债务，做到PPP项目的名副其实呢？

一、以PPP项目名义举借政府债务的表现形式

《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》明确提出禁止以PPP项目名义举借政府债务。近年来，国务院办公厅、财政部、发改委等发布的意见、通知中类似的规定也时有出现，如财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》指出，严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。财政部、发改委《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》指出，坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资。由此可见，保底承诺、回购安排、明股实债、非理性担保或承诺等，是地方政府以PPP项目名义举借政府债务的主要表现形式。这些形式共同的特点是“异化”了PPP模式的本质，与PPP模式伙伴关系、利益共享和风险分担的特征严重不符，本质上属于地方政府的变相融资行为。

二、以PPP项目名义举借政府债务的动因分析

（一）地方政府化解财政困难的强烈冲动

在当前大力推行城镇化的过程中，基础设施建设、公共服务建设都需要大量的资金，面对巨额的资金缺口，地方政府具有强烈的融资需求。直接或通过融资平台变相举借债务成为地方政府解决财政困难的常用手段。然而，伴随着我国地方政府举债融资机制日趋规范，通过直接举借债务或变相举借债务来解决地方政府基础设施和公共服务建设资金问题，已成“穷途”。此时，PPP模式受到理论界和实务界的广泛推崇，更得到国家政策的大力支持，在自身融资需求和国家政策的鼓励下，地方政府难免出现仓促上马PPP项目，甚至是政府承诺固定回报或回购安排的现象，造成政府债务的隐性增加。

（二）地方政府追求业绩增长的非理性

在国家推行工业化和城镇化的进程中，政府机构为社会经济的发展提供公共品，如道路交通、医疗卫生等，往往依赖于财政收入。当财政收入无法满足当期需求时，举债或变相举债成为弥补财政缺口的重要途径。地方政府为了实现地区经济的短期快速发展，也为了自身政绩的快速提升，在推行PPP项目的过程中，可能会扭曲或异化PPP项目的实质，将PPP项目变成地方政府变相举债的手段。如此一来，推行PPP项目不但不能化解地方政府债务，反而会新增地方政府债务，加剧债务风险。

三、防范以PPP项目名义举借政府债务的意义

防范以PPP项目名义举借政府债务有助于遏制可能诱发的三种风险。

（一）法律风险

我国预算法规定“各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分”；《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》也规定“对违反本办法规定实施PPP项目的，依据预算法、政府采购法及其实施条例、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规追究有关人员责任；涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理”。根据上述规定，地方政府一旦以PPP项目名义举借政府债务，地方政府及其相关责任人则有可能承担相应的行政责任。此外，作为合同方，地方政府及其相关责任人因过错给他人造成损失的，还要承担违约等民事责任，按合同约定对社会资本进行民事赔偿。

（二）债务风险

以PPP项目名义举借政府债务将导致地方政府的显性或隐性债务增加。地方政府债务的持续累积，可能诱发债务风险，对地区财政运行、金融体系和经济发展带来不良影响。当前，我国的地方政府债务规模已被认为严重低估（缪小林等，2015），如果地方政府以PPP项目名义变相举借政府债务，并由此掀起新一轮的举债潮，势必将会大大增加潜在的地方政府债务敞口，更与国家利用PPP模式防范地方政府债务风险，缓解地方政府财政压力的初衷背道而驰。

（三）社会风险

以PPP项目名义变相举借政府债务，违背了PPP模式公平协商、权责对等分配风险和合作共赢的理念，造成PPP项目的风险无形中转移给了地方政府，地方政府也将为此承担一系列的社会风险。具体来说，如果地方政府给社会资本承诺固定回报或约定回购，就意味着不管项目的经营状况如何，社会资本都可以按照事先约定取得固定收益，这必然会使社会资本丧失做好项目设计、建设和运营管理的动力，而这些风险都将转移给政府承担。此外，一旦PPP项目成为政府举借债务的手段，那么所有的矛盾也都将归结到政府一方，政府也将不可避免地承担项目全生命周期内的所有风险因素，承担更大、更广泛的社会风险。

四、防范以PPP项目名义举借政府债务的政策建议

（一）完善PPP項目的法律法规

PPP模式是一种制度创新，要防范以PPP项目名义举借政府债务就离不开完善的法律法规体系。目前我国推行的PPP项目绝大部分为公共产品和公共服务，这些项目往往投资额高、回报周期长、收益不确定性大。社会资本在参与这些项目时“心存顾虑”，寄希望于保底承诺、回购安排等方式来转移风险也无可厚非，但PPP项目的本质是实现风险共担、利益共享。因此通过完善法律法规，规范政府和社会资本之间的权责利关系，才不至于让地方政府在推广PPP项目时出现“短期行为”，出现借PPP名义举借政府债务的现象。

（二）强化PPP项目政策法规执行力度

完善的PPP项目政策法规体系为防范地方政府以PPP项目名义举借政府债务提供了重要保障，但要真正落到实处，必须加大PPP政策法规的执行力度，做好相关法律法规与PPP项目的衔接。通过强化PPP项目政策法规的执行力度，设置由审计部门牵头的相关监督机构，依法追究以PPP项目名义举借政府债务的相关机构和责任人，及时纠正PPP项目中的违规举债行为，为保证PPP项目的顺利有效实施奠定坚实基础。

（三）重视PPP项目的识别和论证

PPP模式并非解决一切问题的“灵丹妙药”，也并非所有的基础设施和公益项目都适合。因此加强PPP项目的立项论证，真正做好PPP项目的识别和财政承受能力论证就显得尤为重要。为此，财政部发布了《PPP物有所值评价指引（试行）》和《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，但应该警惕的是物有所值评价流于形式以及地方政府绕过财政承受能力紅线。

（四）合理分配PPP项目所蕴含的风险要素

PPP项目是一个复杂的系统，其蕴含的风险也多种多样，既有宏观层面的政治、法律、社会、自然等，又有中观层面的设计、建设、营运等，还有微观层面的组织、协调、管理经验不足等。合理分配这些风险因素是保证PPP项目成功的关键因素之一，同时也有助于防范地方政府以PPP名义举借政府债务。合理的风险分配既要遵循有效控制原则，即风险由最有能力控制的一方承担，还要遵循风险收益对等原则、上限原则、成本最低原则和动态原则等，才能保证公私双方对风险的有效管控，有助于杜绝地方政府无限度地对项目承担责任，避免政府债务的隐性增加。

（五）健全PPP项目监管和信息披露制度

建立健全的PPP项目监管和信息披露制度有利于防范地方政府的短期行为，及时发现并管控地方政府以PPP项目名义举借政府债务的行为。各级财政部门应当会同行业主管部门加强对PPP项目的监督管理，做好PPP项目全生命周期信息公开工作，保障公众知情权，接受社会监督。健全PPP项目监管和信息披露制度，进一步细化监管主体、监管范围、监管职责，信息披露的方式、时间和标准等。同时，为社会公众搭建切实可行的监督平台，完善平台工作机制，接受社会监督。

（六）充分发挥审计部门的审计监管职能

由于PPP在我国的推广尚处于初级阶段，审计部门在PPP项目的运行过程中处于何种地位、发挥何种作用尚未有明确界定。毋庸置疑，审计机关对PPP项目开展审计监督，既是国家审计法定监督范畴，也是国家审计服务国家治理的重要内容（王立国等，2016）。在未来的实践中，由审计部门或审计部门牵头对PPP政策落实情况、PPP项目立项可行性、PPP项目运行合规性、PPP项目绩效等进行跟踪审计，将对防范以PPP项目名义举借政府债务具有重要意义。

（作者单位：福州大学经济与管理学院，邮政编码：350116，电子邮箱：1517837063@qq.com）

主要参考文献

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王立国，张莹. PPP项目跟踪审计探讨[J].审计研究， 2016（6）：30-35

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