总审计师制度的探索与思考

[摘要]新时代对内部审计发展提出了新要求，国有企业应当全面深化总审计师制度，构建统一高效的内部审计监督体系，凸显价值增值功能，助力企业高质量发展。

[关键词]总审计师制度 国有企业 内部审计 价值增值

总审计师制度源自国外内部审计实践中的首席

审计执行官制度。国外学术界对首席审计执行官制度研究起步较早，理论研究比较成熟，相关实证研究也比较丰富。国内学术界对企业总审计师制度的关注度不够，理论基础薄弱，有关企业总审计师制度的理论和实证研究相对滞后，缺乏基础性和系统性的研究成果，不能有效发挥对实践的指导作用。

国内企业总审计师制度实践起步较晚，发展缓慢。先是在行业监管要求较高的金融领域企业试点，后逐步推广到国家电网、东航集团等一些大型中央企业，目前尚未全面普及和落实。具体实践中，由于缺少统一规范的标准以及成熟有效的经验借鉴，企业总审计师制度的实施效果参差不齐。部分企业总审计师岗位设置只是内部审计机构负责人的升级版，没有脱离部门管理范畴，职责权限不清晰，独立性和权威性不足，专业胜任能力不够，职能发挥不充分，一定程度上影响了总审计师制度的推广应用。

北京首都创业集团有限公司（以下简称“首创集团”）作为北京市属大型国有企业，于2014年正式建立总审计师制度，大大增强了内部审计的独立性和权威性。根据《审计署关于内部审计工作的规定》要求，总审计师制度亟须进一步深化。

一、首创集团总审计师制度的顶层设计

近年来，首创集团在总审计师制度探索实践的基础上，结合新时代内部审计工作新要求，全面深化总审计师制度，开创集团内部审计事业新局面。

随着国家内部审计体制改革的逐步推进，国有企业依法设立总审计师的需求日益增强，但总审计师制度体系建设仍缺乏顶层设计，主要体现在：制度体系不够系统完善，有的是部委规章，如审计署2018年修订的《审计署关于内部审计工作的规定》、银监会2016年印发的《商业银行内部审计指引》等；有的是地方性规章制度，如《北京市关于进一步加强内部审计工作的意见》《内蒙古自治区内部审计办法》《湖南省内部审计办法》等，没有形成合力。有关总审计师规章制度的法律效力层级较低，尚不具备法律和行政法规层级的权威性。制度可操作性不强，对于总审计师的职位设置、职责权限、选拔任命以及考核奖惩等事项，没有出台配套制度或具体措施进行明确，使得总审计师制度不能很好地落地和真正发挥作用。

（一）坚持党对内部审计工作的直接领导

独立性是内部审计工作的灵魂，总审计师作为内部审计机构总负责人，隶属的层次越高，其独立性和权威性就越强。首创集团高度重视党组织对内部审计工作的直接领导，将总审计师的独立性提升到新高度。一是调整内部审计的领导体制，由“一个负责向两个负责”转变，在新修订的《首创集团内部审计管理规定》中，明确内部审计要向集团党组织和董事会负责，进一步提高总审计师的政治站位，保证审计工作不偏离政治方向；二是建立總审计师向党组织定期汇报机制，年度审计计划、审计报告、审计整改工作经董事会审议批准后，由总审计师定期向党组织报告，党组织根据掌握的信息动态及时给予反馈和指导，使得内部审计工作的开展更具权威性；三是在党组织的直接领导下统筹各级子企业审计、纪委监督等方面力量，构建以内部审计为核心的大监督体系，总审计师通过“立规矩、扬鞭子”，促进集团及各级子企业的高级管理层履职尽责，与党委巡视、纪检监察等内部监督力量形成合力，实现对内部权力运行的制约，促进党风廉政建设和反腐败工作的开展。

（二）明确总审计师的职责定位

首创集团总审计师由董事会提名，报请北京市国资委批准后任命。总审计师为集团高级管理人员，在集团党组织、董事会的直接领导下协助管理集团系统内部审计工作。《首创集团内部审计管理规定》赋予总审计师七项职责权限：一是参与集团年度经营计划和业绩考核指标的制定与考核工作，参与重大采购、重要经济合同的评审；参与内控管理制度的建立和完善；二是组织对集团内部控制进行检查、评价，组织开展经营风险评估；三是组织建立和完善审计监督体系、审计制度建设；组织制定审计工作中长期战略发展规划；四是督促、指导内部审计机构加强审计监督工作，并对审计工作质量负总责；五是组织领导内部审计机构制定年度审计工作计划，并督促实施；六是审定集团内部审计报告，负责组织审计成果运用的落实和检查工作；七是负责组织接待和协调外部审计机构的审计工作。

集团总审计师是党组织和董事会的高级参谋和助手，是内部审计体系的建设者、内控制度运行的维护者、经营管理风险的识别者，更是企业管理变革的推动者和价值提升的促进者。

二、构建可持续发展的内部审计生态系统

从组织生态学角度看，企业内部审计是在特定的经济环境内，审计主体与审计环境之间不断进行物质和信息交换而形成的有机统一体，具有明显的生态学属性。其中，内部审计部门是生产者，负责提供审计报告与成果；董事会、监事会、经理层等高级管理层是分解者，对审计报告中披露的问题和潜在风险进行研究分析并督促整改，及时堵塞管理漏洞；相关职能部门以及各种外部利益相关者是审计信息与成果的借鉴者，也是内部审计的服务对象；企业内外部经济资源、资金、数据、技术等各类物质和信息交融汇集形成审计环境。在整个内部审计生态系统中，审计主体之间以及审计主体与内外部环境之间发生物质和信息交换，彼此影响制约，达到相对稳定的动态平衡状态。

总审计师应当努力构建循环开放、协同共生、可持续发展的内部审计生态系统，并时刻维持生态系统的动态平衡和稳定。具体来说，总审计师在内部审计生态系统运行中的关键作用体现在以下方面：一是改善审计环境，营造良好审计氛围，增进各审计主体之间的信息沟通和良性互动，赢得理解支持和协同配合；二是引导内部审计向结构优化、功能增强和效率提高方面发展，对审计信息进行整合分析和深度加工，及时提供优质审计产品和价值增值服务，满足治理层和利益相关者的需求；三是提升内部审计的自我适应能力，通过主动学习和开拓创新，不断适应时代要求和内外部环境变化，实现可持续发展。

三、优化内部审计工作模式

总审计师对集团系统原有的内部审计工作模式进行优化，推动建立以风险为导向、以控制为主线、以治理为目标、以增值为目的的现代内部审计新模式。

（一）开展风险导向审计

以风险为导向，就是从集团战略全局出发，结合风险数据库对各类风险因素进行全面分析评估，依据影响企业价值目标实现的风险程度排定审计项目先后次序，聚焦重要节点，凸显重要环节。总审计师要具有战略思维，积极组织开展风险管理审计，帮助集团加强风险管理，有效防范和化解重大风险。

以控制为主线，就是以集团核心权限指引表为基础，强化内部流程控制，推进集团本部和各级子企业建立分事行权、分岗设权、分级授权和定期轮岗机制，防止权力滥用。内部控制合规是集团生存发展的生命线，总审计师应当定期组织内部控制自我评价，提高内部控制的执行力，并有效纠正控制不足和控制过度的行为。

以治理为目标，就是促进集团完善企业法人治理结构，特别是加强董事会建设，规范董事会运作，促进董事依法履职。总审计师要重点监督集团及子企业董事会建设是否规范，董事会及各专业委员会议事规则和决策程序是否执行到位，“三重一大”决策制度是否严格落实，外派董事、监事是否尽职履责，确保实现科学决策和民主决策。

以增值为目的，就是把增加企业价值作为内部审计的着力点和落脚点。总审计师要牢牢树立增值服务的理念，聚焦集团资产质量不平衡和核心主业发展不充分的问题，从内部价值链的薄弱环节寻找突破口，在规范内部管理、完善内部控制、防范经营风险、提质增效等方面提供优质增值服务，帮助集团提高质量和效益。

（二）组建审计共享中心

总审计师对集团系统内部审计监督力量进行整合优化，创新组建审计共享中心，统筹工作计划、统筹人员安排、统一质量标准，实现审计资源高效调配和审计信息交流共享，拓展审计监督深度，增强审计监督效能。

建立审计共享中心的目的是构建统一高效的内部审计监督体系，实现对集团及子企业管理使用的国有资产以及领导干部履行经济责任情况的审计监督全覆盖。总审计师将审计共享中心打造成集团内部审计系统的业务协同平台、信息共享平台以及人才培养基地。业务协同方面，实行“两上两下”工作机制，统筹集团总部和子企业的年度审计计划，统一规划大型综合类审计项目，集中力量办大事，努力实现一审多效，避免重复审计和监督盲区；信息共享方面，建立定期报告和沟通机制，下级内部审计机构逐级上报审计项目信息，总部及时指导下级内部审计机构工作开展；人才培养方面，实行总部“派驻制”和下级企业“借调制”，加强内审人员双向挂职锻炼，在实践中积累审计和管理经验，为集团培养经营管理人才及后备干部队伍。审计共享中心的建设，增强了内部审计的独立性，实现了对集团系统内部审计资源集中管理，提高了大型综合审计项目的组织效率和审计质量。

（三）推进内部审计监督全覆盖

内部审计作为国家审计监督体系的重要组成部分，是实现审计监督全覆盖的基础力量。总审计师应有重点、有步骤地推进内部审计监督全覆盖，加强对集团规范发展、风险防范和提质增效过程中关键环节的审计监督。

首先，以集团发展战略为导向，结合战略部署与年度经营计划来确定审计重点领域和范围。着眼于集团关注的资产负债率、管理层级压缩、三级以下子公司的风险控制、基层党建工作等主要问题，并据此制定审计工作计划、部署重大审计项目。

其次，深化以内控制度评价为基础、以经济责任审计为核心、以投资项目后评价为重点、以各类专项审计为抓手的“四位一体”工作格局，对集团及子企业管理使用的国有资产以及领导干部履行经济责任情况实行审计监督全覆盖，做到集团投资到哪里，审计监督就跟进到哪里。

最后，积极探索新的业务领域，拓展内部审计的广度和深度。扎实开展政策落实跟踪审计，围绕北京“四个中心”城市定位、京津冀协同发展、疏解非首都功能等重大决策部署，通过审计手段推动重大政策措施落地，督促政策执行过程不走样；逐步推进企业战略审计，抓住战略决策与执行过程中的关键环节和重要风险点，通过审计完善战略闭环管控体系，保证企业经营战略的有效实施；积极探索境外资产审计，关注集团境外收购上市、融资发债、大额资产处置等重大事项，切实维护境外国有资产的安全完整，促进国有资产保值增值。

（四）加强内部审计成果转化运用

总审计师对内部审计成果转化运用进行统筹规划和整体推动，有效解决以往整改效果不明显、成果转化不充分的难题。

审计整改方面，一是健全整改工作机制，建立问题成因分析机制、问题清单和对账销号机制、跟踪督导机制和协同联动机制，强化整改流程管控，提升整改工作成效；二是重视审计整改质量，定期回访并开展审计回头看，督促被审计单位整改到位，在清理老问题的同时少出或不出新问题，逐步根除问题产生的土壤，解决屡审屡犯的顽症；三是提高审计整改工作信息化水平，将审计整改模块内嵌至集团信息化管理系统平台，完善审计整改数据库，尝试运用大数据分析技术对整改信息进行多维度的综合分析与图表化展示，实现动态跟踪和实时风险提示。

审计成果转化方面，一是将审计整改结果列为年度绩效考核指标，作为被审计单位及领导个人履行职责的业绩考核，年终由集团绩效考核委员会进行评价打分；二是加强责任追究，对违反规定、未履行或未正确履行职责造成国有资产损失以及其他严重不良后果的经营管理人员，由党组织和董事会按照法定程序进行追究问责；三是通过深入分析审计发现问题的成因，查找集团在制度建设和流程规划方面存在的缺陷，有效输出管理成果，促进完善内部控制，提升经营管理水平；四是建立审计案例库，对审计报告进行深度挖掘与再加工，总结提炼出经营管理的成功经验和失败教训，形成鲜活生动、各具特色的审计案例，为企业高层决策提供参考和借鉴，为审计人员提供实务指南。

步入新时代，国有企业内部审计工作面临着新的使命和挑战，应当抓住全面深化总审计师制度这一“牛鼻子”，加快内部审计管理體制转型升级，构建集中统一、权威高效的内部审计监督体系，凸显总审计师在内部控制、风险管理以及公司治理等方面的作用，更好地发挥内部审计价值增值功能，助力企业集团实现高质量发展。

（作者单位：北京首都创业集团有限公司，邮政编码：100027，电子邮箱：lizh@bjcapital.com）

主要参考文献

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