PPP促城投企业转型发展——以杭州市城投公司为例

□ 张磊 高辉

上世纪90年代以来，城投企业作为地方政府性债务融资的主渠道，为我国城市发展及城镇化建设发挥了巨大作用。但随着地方债务风险的凸显和2014年国办发43号、2017年财预〔2017〕50号、2018年财金〔2018〕23号等多个政策文件的颁布实施，政府投融资平台以政府信用为担保的融资行为受到全面制约，倒逼城投企业必须加快转型实现自身的可持续发展。大多数城投企业从城市基础设施项目建设起家，最擅长城市基础设施建设和管理，因此，2014年以后国家在基础设施领域大力推广PPP模式，实际上是为城投企业创造了转型的有利契机，但是，在实际推进过程中也面临不少挑战。近年来，杭州市城市建设投资集团有限公司（以下简称“杭州城投”）紧紧抓住PPP机会，利用PPP项目全面强化服务城市建设和运营的能力，实现了业务专业能力、投融资能力以及运营管理能力的全面提升，走出了一条加速构建现代企业制度之路。

路径分析

一直以来，城投作为政府性平台公司，以落实政府重大专项任务为基本职能，核心功能就是筹集项目建设资金，接受政府委托承担大量城市基础设施、配套设施建设项目任务，项目经营好坏与企业没有多大关系。与传统政府投资方式相比，政府与城投企业是明确的契约关系，双方的职权利更清晰。政府需承担合同中明确的各项义务，政府财政支付能力需经过第三方评估，资金安排列入财政预算。企业也需根据自身的战略与实力，通过对项目风险与收益的整体评估，做出是否参与以及如何参与等决策。PPP模式是以市场化经营方式更好地服务于政府，政企关系发生了重大改变。具体而言，即从关注政府任务向关注市场效益和政府任务并重转变、从被动接受任务向主动有为转变、从政府指令型投资向市场要素配置型投资转变。积极参与基于契约的PPP模式，有利于理清城投与政府的关系，加快促进城投企业向现代企业转型。

但是，由于各地处于不同的经济发展阶段，导致各地城投企业的发展水平参差不齐。根据对城投企业发展现状的调查，基本可分为四种类型，也可以称为四个发展阶段：第一类，政府投融资主体；第二类，政府投融资主体和重大项目建设主体；第三类，集政府投融资主体、重大项目建设主体和城市安全运营主体于一身的政府性投资公司和大型集团公司；第四类，城市基础设施和公共服务整体解决方案提供商（见图1）。

第一类城投企业属于轻资产企业，它只具有投融资能力，因此在参与PPP项目时通常以投融资平台的角色参与，可发挥其出色的投融资能力优势，与其他建设和管理能力强的企业共同组建联合体，分工协同。第二类城投企业已经具有一定的建设能力，在项目建设管理方面具有一定的经验和基础，应重点参与地方性的传统基础设施建设项目，主要参与投融资和建设环节，后期运营维护可考虑外包。第三类城投企业已经具备一定的企业规模，具有较强的投融资、建设和城市运营能力，这类企业既可以独立体的形式参与PPP项目，也可与外企业合作；在领域选择方面，应考虑地方政府的需求，除关注传统基础设施建设领域，可适当将业务板块布局于公共服务领域。第四类城投企业能独立完成整个项目的实施，已具有很强的市场竞争力，应积极抓住时机，布局全国范围PPP业务，不断扩大业务板块。

尽管城投企业利用PPP转型的路径比较清晰，但也必须看到，城投企业因受体制机制约束，在参与市场化PPP时仍面临巨大挑战：一是企业及企业员工的市场化意识薄弱；二是企业内部机制不完善；三是缺乏专业化人才；四是项目综合管理能力不足。

转型实践

杭州城投成立于2003年6月，已从最初的国有资产管理、资本经营和城市投融资建设逐渐发展成为拥有公共交通、城市水务、城市能源、城市建设、城市环境、置业发展六大经营板块19家下属企业的大型国有企业。截至2017年底，总资产达到1154.26亿元，净资产为446.74亿元，企业营业收入为229.07亿元，利润总额达23.07亿元，资产负债率为61.03%。从2016年2月获得第1个PPP项目起，至今共获得13个PPP项目，总金额309.22亿元，分布在杭州、温州、台州、衢州等地，涉及交通运输、市政工程、城中村改造、特色小镇等建设内容，有力地推进了城投内部体制机制创新，加速了外部资源融合，实现了经营业务的快速增长。

图1 城投企业的转型路径选择

把参与PPP项目作为推动企业转型升级的重要契机。杭州城投处于上文所述第三发展阶段，既履行政府的投融资职能，也承担着杭州城市基础设施建设和运营的责任。企业比较早就预测到城市基础设施建设业务市场化的趋势，因此十分重视政府大力推动PPP带来的机会。2012年企业与杭州市建委签订“紫之隧道BOT”项目协议，项目于2016年8月10日顺利通车，并获得2017年鲁班奖，成为浙江省市政工程城市隧道同时也是全国城市隧道群的第一个鲁班奖，这个项目为公司培养了PPP项目管理人才，积累了PPP项目操作经验，为全面参与PPP项目竞争提供了重要的业绩支撑。

制订全产业链参与PPP项目的战略。杭州城投围绕“重大城建项目的建设主体、城市基础设施的投融资主体、市政公用设施的运营主体”的企业定位，承担着“城市居民出行保障、城市居民用水及城市污水处理保障、城市居民能源（天然气）保障、城市垃圾处置保障、城市道路（桥隧）养护保障”的社会职能，业务领域覆盖公共交通、城市供排水、供气等在内的九大行业，基本覆盖城市公共市政设施和服务，已经培育起城市基础设施全寿命周期全产业链服务能力。从项目纵向发展来看，杭州城投实质上是一家集投融资、建设和运营三个平台为一体的集团公司，能为PPP项目提供全寿命周期的实施和管理。通过整合这种全寿命周期及城市运行的全行业覆盖优势，杭州城投在承担市政公用设施PPP服务项目上具有明显的优势。按照这种思路，杭州城投有效地组织集团内部资源共同参与PPP项目，重点在垃圾处理、污水处理、热电、交通运输和城市综合管廊领域寻求发展。

以交通运输为例，紫之隧道作为“国内最长的城市隧道”，总投资近45亿元，杭州城投以集团整体隐形扮演SPV项目公司的角色（见图2），充分发挥其融资优势和全寿命周期全产业链服务能力，集团负责进行项目前期的投融资运作事务，近七成投资来自于较低融资成本的各大银行贷款，其信用受到金融机构认可；城投集团下属城建发展公司成立紫之隧道建设指挥部，具体负责项目的建设期管理，并委托集团控股的杭州市路桥集团有限公司负责项目运营。统分结合的模式，充分发挥了集团和下属公司的优势，也调动了各单位的积极性，保证了项目顺利推进。

加强PPP项目绩效考核提升企业自身实力。PPP项目运行周期长、风险大，同时需要兼顾经济效益与社会效益，社会资本只有具有较强的融资和建设运营能力，才可能获得成功。因此，内部必须建立完善的考核和激励机制。以紫之隧道工程为例，杭州城投在项目之初就提出争取“钱江杯”的考核目标，并且要求紫之隧道项目指挥部和养护公司均根据PPP协议制定质量、安全、财务、运营养护等相关管理制度。项目指挥部在日常管理工作中，定期组织召开各方协调会议，形成项目进展报告，与政府部门之间保持稳定的沟通渠道，在建设期的质量、进度、安全、成本目标控制方面均取得了显著成效。企业在项目建设期结束后委托第三方进行中期评估，使绩效考核结果更具客观性和公正性。凭借良好的经济效益和社会效益，项目先后获得“钱江杯”优质工程奖和鲁班奖。

图2 紫之隧道项目运作示意图

发挥国企优势、整合外部资源、弥补企业短板。杭州城投不断整合外部优质资源，积极弥补短板，提升集团的专业化实力。2018年杭州城投资产管理集团有限公司与浙江交工集团、浙江融达、龙元明城联合设立了杭州城投基础设施投资管理有限公司，拟发起设立首期规模40亿元PPP产业基金，共同打造PPP市场化运行平台，抢占基础设施（PPP）投资高地。企业间共同合作，相互分享PPP项目信息与资源，共同承担风险与收益，形成战略互助联盟，一方面可以增强杭州城投在大项目上的竞争力，另一方面可以作为以项目促发展的PPP战略之一。

剥离城投企业的政府性融资职能、转型为以经营性业务为主的一般工商企业是大势所趋。在国家大力倡导公用基础设施采用PPP模式的大背景下，城投企业必须借助PPP模式实现由“行政化”企业转型为“市场化”企业。结合杭州城投突破PPP发展和企业发展的瓶颈、成为“城市基础设施全产业链服务企业”的经验，建议各地城投：一是立足发挥自身的优势，通过组建联合体、收购等方式来弥补市场化竞争中的不足；二是在内部建立起完整的绩效考核和奖励机制，激发自身活力，实现向“市场化、实体化、规范化、多元化”转型。