浙江省行政审批中介服务市场化改革研究

□ 浙江省发展和改革委员会（审改办）社会体改处

为全面贯彻落实“最多跑一次”改革决策部署，促进行政审批及其中介服务市场化改革，推动政府数字化转型，省发改委专门成立课题组开展浙江省行政审批中介服务市场化改革研究。课题组广泛开展实地调研，听取审批机关、行业协会和中介机构的意见，借鉴美国、香港等发达地区的先进管理模式，提出改革措施建议。

概念和定义

（一）中介服务

中介服务是指为经济活动提供咨询、价格评估、经纪等行为的总称。中介服务主要有两种分类方式。依据功能定位，中介服务可分为公益类中介服务和有偿类中介服务两类；依据与行政审批的关联程度，中介服务分为行政审批中介服务和自主选择性中介服务①中国行政管理学会课题组，行政审批中介服务改革[J]，中国行政管理，2016，8：148-149。。

（二）中介服务机构

中介服务机构是指依法取得专业资格，运用专门的知识和技能，按照一定的业务规则和程序，为委托人提供鉴证、评估、代理、信息技术服务等中介服务的组织。依据中介服务主体性质，中介机构可分为三类：一是在工商部门注册的企业类中介服务机构；二是在事业单位登记管理机构登记的事业单位类中介服务机构；三是在民政部门登记的行业协会类中介服务机构，包括商会、行业协会、联合会等。

（三）行政审批中介服务

行政审批中介服务是中介服务经济活动的一种，虽然事项数量占比不高，但问题最多、社会关注度最高②中国行政管理学会课题组，行政审批中介服务改革[J]，中国行政管理，2016，8：148-149。，涉及政府、业主和中介机构多方主体，是全面贯彻落实“最多跑一次”改革部署、优化行政审批链条的重要环节。

根据《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》（国办发〔2015〕31号）文件精神，行政审批中介服务是指审批部门开展项目审查及行政审批时，业主应委托或可以委托企业、事业单位、社会组织等中介机构为其提供申报材料的中介服务，以及审批部门自行委托企业、事业单位、社会组织等中介机构为其提供的技术性服务，包括各类工程咨询、勘察设计、技术审查、论证、评估、评价、检验、检测、鉴证、鉴定、证明、咨询、试验等中介服务。行政审批中介服务事项主要可以分为业主委托事项和审批部门委托事项两类。

改革进展

（一）中央高度重视行政审批中介服务改革，五次清理规范行政审批中介服务事项

计划经济年代，行政审批中介服务主要由事业单位主导。党中央、国务院对事业单位改革十分重视，2011年出台事业单位改革指导意见及9个配套文件，这些事业单位的改革有力地推动了行政审批中介服务市场化改革。从2015年开始，国务院继而同步推进行政审批事项和行政审批中介服务事项规范清理。截至2017年底，国务院分三批清理规范中央部委行政审批中介服务事项共323项，于2015年10月、2016年2月、2017年1月下发文件公布目录。保留为国务院部门行政审批必要条件的中介服务事项共130项。另外，2017年3月15日和9月7日，国务院审改办联合其他部委，分两次取消中央指定地方实施行政审批中介服务事项共52项，不再作为行政审批的受理条件。

（二）浙江率先推进行政审批中介服务市场化改革，重点开展中介服务事项清理、中介机构脱钩改制、中介服务市场建设、中介监管措施构建四大改革工作

积极兴建中介超市，培育引进中介机构，强化中介诚信监管。浙江以“市场导向、加强管理、规范运作、提速提效”为目标，积极推进行政审批中介服务市场化改革。2013年省政府办公厅印发了《关于进一步加强行政审批中介服务管理的意见》（浙政办发〔2013〕136号），明确提出放宽市场准入，加快培育中介服务市场。各地在加大引进和培育行政审批中介服务机构的同时，依托行政服务中心或政务服务网，建立实体或网上中介超市，目前中介超市已覆盖所有市县。凡符合条件的审批中介机构均可入驻、入网中介超市，实行市县联动、属地管理，建立业主和中介机构双向自由选择机制，促进市场有序竞争，目前平均每个中介超市入驻中介机构数200家以上，同时对入驻中介机构建立信用评价和诚信监管机制。如丽水市通过建立网上中介超市，入驻中介机构从51家增长到1131家，据了解已经基本满足当地需求。去年底，省审改办、省发展改革委出台了《关于印发“浙江网上中介超市”平台建设方案的通知》（浙审改办〔2017〕19号），今年6月，省审改办组织制定并印发了《“浙江网上中介超市”省平台与市县平台数据交换标准》和《“浙江网上中介超市”信用评价方案》（浙审改办〔2018〕5号），推进“浙江网上中介超市”建设，目前省级平台与市县平台已经贯通，市县平台部分数据已经实现自动导入省平台，加快建设“统分结合、竞争充分、评价有效”的“浙江网上中介超市”。浙江网上中介超市省级平台通过归集共享市县网上中介超市平台中介机构、信用评价等信息，实现中介机构“一地备案，全省公开”“一地失信，处处受限”，促进中介服务市场竞争更加公平、信用评价更加合理，为各地引进中介机构、加强诚信监管、提高中介服务质量和效率服务。丽水等地依托网上中介市场还开展了网上竞价服务，促进了中介服务市场的公开、公正、公平，运行情况良好。

清理规范投资项目行政审批中介服务事项。2016年，浙江对照国务院常务会议“五个一律”的要求、省政府公布的权力清单及法律法规变动情况，对行政审批中介服务事项的名称、设置依据、收费标准、办理时限等内容进行了清理审核，减少中介服务事项41项，调整中介服务事项5项，共有19个部门85项审批事项设置了97项中介服务事项，同时印发《关于公布和规范行政审批中介服务事项的通知》（浙发改社体〔2016〕373号）公布事项目录。今年以来，浙江根据法律法规调整和国务院清理规范行政审批中介服务事项的要求，对照《浙江省人民政府办公厅关于公布浙江省投资项目行政审批等事项目录的通知》(浙政办发〔2018〕1号)文件确定的投资项目行政审批等事项，对投资项目行政审批中介服务事项进行全面清理。通过逐项对照法律法规规章依据，核对事项信息，广泛征求省级部门和市县意见，加强与相关部门和市县进行沟通协调，力争尽早印发投资项目行政审批中介服务事项目录，促进投资项目行政审批中介服务事项规范化。

统一标准、整合机构、互认结果，促进中介联合服务。为精简行政审批中介服务程序、优化服务流程，浙江以“联”为着力点，积极归并同类行政审批中介服务事项，变串联为并联，变多项独立服务为区域联合服务。去年省政府办公厅印发了《关于全面推行“区域环评+环境标准”改革的指导意见》（浙政办发〔2017〕57号）和《关于全面推行“区域能评+区块能耗标准”改革的指导意见》（浙政办发〔2017〕61号），省审改办、省测绘局等6个部门联合印发了《关于全面推进建设项目“联合测绘”改革的实施意见》（浙测〔2018〕4号），省建设厅、省发展改革委等8个部门联合印发了《关于贯彻落实“最多跑一次”改革决策部署全面推进施工图联合审查的实施意见》（浙建〔2017〕6号），省建设厅、省发展改革委等11个部门联合印发了《关于贯彻落实“最多跑一次”改革决策部署全面推进建筑工程“竣工测验合一”改革的实施意见》（浙建〔2017〕10号），省建设厅、省审改办等3个部门联合印发了《关于贯彻落实“最多跑一次”改革决策部署推进企业投资项目行政审批踏勘方式改革的指导意见》（浙建〔2017〕18号）等文件，全力推进联合评估、联合测绘、联合图审、联合验收等联合中介服务模式，力促审批提质增效，切实减轻企业群众负担。在这些文件基础上，省建设厅、测绘局、国土资源厅、公安消防总队和人防办等5个部门经过1年多时间的研究，于今年5月联合发布了《建筑工程建筑面积计算和竣工综合测量技术规程》（DB33T1152-2018）。这些“联合”不是传统意义上的部门协商联合，而是“标准统一、中介整合、结果互认”，是深层次的行政审批制度改革。各地认真贯彻落实这些文件精神，以产业集聚区、经济开发区等产业比较集中的平台为单位，积极推进项目统一办理水保、交评、文保、矿产压覆、地质灾害等前置审批制度改革，切实减轻企业负担、提升审批效率。柯桥、桐庐等地通过中介联合服务平台或中介联合体形式，进一步优化中介办理流程，提升中介服务效率。

表1 中央行政审批中介服务改革相关文件

表2 浙江行政审批制度改革相关文件

推进事业单位脱钩改制，营造公平竞争环境。2013年以来，浙江出台了《关于进一步加强行政审批中介服务管理的意见》（浙政办发〔2013〕136号）、《关于扎实推进从事行政审批中介服务省属事业单位机构改革工作的实施意见》（浙政办函〔2014〕33号）等文件，推进行政审批中介服务单位脱钩改制。如全省环保系统已全面实施脱钩改革，16家环评机构通过依法撤回股份、转让股份、划转国有资产监督管理部门，或者退出建设项目环评业务等形式，已经完成彻底脱钩。去年底，省编委办、审改办、财政厅联合印发了《关于做好从事行政审批中介服务省属事业单位机构改革有关工作的通知》（浙编办发〔2017〕56号），明确了改革任务和要求。今年以来，省编委办牵头进一步推进省建设厅、省环保厅、省水利厅等省级部门直属中介事项单位脱钩改制。杭州、温州等地积极开展涉及审批中介机构脱钩改制，温州市将规模较大中介机构资产划入国资委，成立从事中介服务国资公司，完成25家中介机构与政府主管部门彻底脱钩。中介机构脱钩改制将进一步规范经营主体、规范执业行为、规范中介服务，营商公平的竞争环境，有力地推进行政审批中介服务市场化改革。

存在问题和原因

（一）主要问题

行政审批事项的规范性与行政审批中介服务事项规范性之间的矛盾。虽然各级政府持续开展行政审批事项的清理规范工作，但规范行政审批事项仍然道路漫漫，客观上导致依附于行政审批事项之下的中介服务事项的清理规范更加困难，造成眼下行政审批中介服务事项混乱，存在着中介服务事项公布目录口径不统一、同一审批事项涉及的中介服务要求不统一、中介服务技术标准不统一等现象。如绍兴市行政审批中介服务事项目录不含农转用征收审核及土地招拍挂阶段审批事项，因此绍兴市投资项目中介服务事项目录不含土地登记代理、土地使用权评估等中介服务事项，而湖州市目录则包含此阶段。竣工验收阶段，湖州市的中介事项名称是土地测绘，绍兴市名称是地籍测绘。

中介服务收费、服务时间与服务质量之间的矛盾。行政审批中介服务分市场调节价服务和政府采购服务，总体上服务收费、服务时间与服务质量存在一定的正相关性。但是，无序的竞争和盲目压低服务收费、压缩服务时间，客观上导致中介服务质量不高的问题突出。尤其是政府采购服务需要满足规范性要求，导致中介服务时间较长。我国政府投资和企业投资往往在事前追求审批和服务时间，审批和服务质量往往成为事后追索的难点。

资质资格放开与中介机构选择的矛盾。过去一个时期，中介机构资质资格审批过多是客观存在的现象。根据温州市初步统计，涉及行政审批中介服务机构资质审批至少有60多项（不包括个人职业资格审批）。其中权限在国家部委占18%，省级部门占51%，国家和省级部门分级管理占31%。去年以来，国家层面逐渐改革一些资质资格限制，但资质资格取消之后，中介服务招标采购无法通过设立资质资格条件对中介机构进行初步筛选。项目业主特别是政府投资项目业主，比选中介机构时产生一些新的困难。

中介服务监管责任与监管权限、监管能力的矛盾突出。中介是服务行为，中介机构通常是企业，无论工资福利和人员编制均非政府控制，行政监管相对困难。尤其是县级政府中介监管和惩戒措施十分有限，既不能吊销资质，也不能禁止市场准入。同时，由于部分县级部门监管人员有限，加上地方人情和利益纠葛，县级部门实施事中事后监管难度较大。因此，中介服务监管任重道远。

（二）主要原因

法律法规体系建设相对滞后和缺乏可操作性。现有的中介机构监管制度法规内容相对宏观、笼统，多是原则性规定，缺乏针对性和操作性，导致各地按照自己的解读和免责需要，设置各种中介服务事项。

中介服务责任落实、监管和追究不够有效。中介服务责任没有落实到执业人员。中介机构行业监管集中于事前监管，事中事后监管较弱。中介服务追责难，即使追责，法人机构可以改换牌子继续经营，执业人员改换服务机构，造成中介服务成果质量责任终身制难以落实。

中介服务质量监管链不严密。中介服务机构涉及注册登记部门、收费价格管理部门、行业主管部门和事项审批等多部门，存在条款分割、多头管理、监管权分散等现象，缺少统一的中介服务机构监管牵头部门。诸如投资项目审批一般历经立项、设计审查、施工许可、竣工验收等环节，存有前后脱节的漏洞。

中介服务定位不清。部分政府部门认为行政审批中介机构的主要职责应该为政府审批公信力进行技术背书，而并非为企业服务，因此造成对业主委托中介机构的不信任。同时，由于长期事中事后监管的疏忽，企业也进入了中介机构应该为项目可批性服务的误区。

机构资质管理与市场经济发展不适应。资质管理是政府主管部门对中介机构从事市场活动的综合实力的考核和管理。全球化背景下，中介市场从简单的资质竞争、基于资质的产品和服务竞争逐渐进入到品牌竞争。在部分行业，国家已经出台规定，呈现中介资质从高端放开、低端准入直到最终取消的趋势。伴随资质放开，市场准入门槛降低，资质作为竞争手段的功能将逐渐弱化、淡化，品牌将逐渐成为中介的核心竞争力。

中介服务机构发展不平衡不充分。主要是事业单位类等龙头中介机构发展动力不足，地区之间发展不平衡。如工程设计人员几乎60%以上集中在省城。

发达国家和地区的典型经验做法

美国职业责任保险制度。美国实行职业责任保险制度，主要采取工程咨询单位等中介机构直接向有关保险公司投保的方式。执业人员投保后，当项目出现问题时，保险公司按照合同条款进行赔偿。同时，保险费用与执业人员服务质量安全记录挂钩。出现的事故越多，保险费用越高，中介服务机构效益越差，从而实现业主—中介机构—保险公司的良性循环。根据美国咨询工程师协会抽样调查，97%的设计公司购买职业责任保险，只有3%的小规模公司（1-5人）没有购买。

美国市场政府分工监管模式。美国建设项目行政审批中介资质分为专业资质和项目管理资质。行政审批中介分为行政审批中介人士和行政审批中介机构。专业资质只能由自然人形式的执业人员申请，由行业专业学会（专门委员会）发放与管理。专业学会（专门委员会）主要由行业不同专业领域的注册执业人员组成，人员由主管部门提名并经辖区议会同意后依法任命。审批部门虽然不对注册专业人士执业资格进行认定管理，但对注册专业人士在中介服务过程中承担的职责和法律责任进行监管。政府对项目管理资质进行管理，有意向的中介机构向有关部门提出正式申请，通过审批并获得资质之后方可从事协助审批和协助监理。业主可自主选择是否需要协助审批的中介机构，自行承担费用。若选择协助审批的中介服务，则在递交审批申请材料时，一同递交中介机构出具的评估（审查）报告。

香港个人执业资格制度。香港的个人执业资格制度是比较典型的执业师制度，主要特点有：一是围绕行业而非审批事项设立资质。主要根据所涉行业，如审图、测量、特种设备检测、工程质量检测、建筑咨询顾问等职业及相关行业设立执业人员资质，如注册检验人员、注册工程师等。许可的执业人员可以在其职业范围内提供行政审批中介服务。二是围绕自然人而非机构审批资质。行政审批中介资质主体主要是执业人员，包括注册（registered）人员和认可（chartered）人员。获得资质的执业人员可直接入市服务。三是围绕执业人员而非中介机构追究责任。执业人员确保中介服务符合香港法例要求，并在提供给政府审批部门的文件上签名，对项目某方面或某阶段质量负责。

下一步对策建议

（一）改革的总体方向

正确处理好政府和市场的关系，这是行政审批中介服务市场化改革的战略主线。充分发挥市场对资源配置的决定性作用，重点要从中介事项清理、资质认定、事项委托、监管约束等方面处理好政府和市场的关系。基本路径是“三分改革，统分结合”。过去的行政审批中介服务制度主要是“统”的模式，即政府统一监管、机构统一服务、业主统一买单。改革的方向主要是“三分改革”，即政府和行业（市场）分工管理，机构和注册执业人员分主体执业，业主和政府分事项委托。

政府和行业（市场）分工管理：即政府（发改、财政）主要负责审批部门委托事项的招标采购，审批机关负责本部门委托中介服务机构管理及专业资质学会（协会）管理等。行业（市场）主要负责业主委托事项的购买、执业人员专业资质的注册和管理、执业责任保险的推广等。

机构和注册执业人员分主体执业：即除测绘服务等法律法规有明确规定的中介服务外，获得专业资格的注册执业人员可直接开展业主委托的中介服务；中介机构雇用注册执业人员后，也可开展业主委托的中介服务。另外，中介机构列入审批部门委托中介机构目录后，可从事审批部门委托中介服务。行政审批中介包括注册执业人员和中介服务机构。

业主和政府分事项委托：即审批过程中对中介服务成果开展的评估、审查等技术性中介服务事项以及土地招拍挂阶段和竣工验收阶段的中介服务事项，如施工图联审、竣工测绘等，由审批部门通过招标采购并支付费用。项目备案（核准）阶段、用地规划许可阶段、工程规划许可阶段和施工许可阶段的设计、咨询等中介服务事项由业主委托并支付费用。

除了“分”以外，政府仍然是“统”的主体。政府统一负责行政审批中介服务事项目录、标准及相关要求，行政审批中介服务的评估、审查与审批，以及执业人员和中介机构承担的职责和法律责任事中事后监管、执业人员和中介机构司法追责。

（二）下一步工作措施

统筹推进行政审批与行政审批中介服务数字化建设。一是系统推进行政审批中介服务市场化改革和行政审批制度改革。推进中介服务事项与行政审批事项同步清理、中介服务流程与行政审批流程协同优化、中介机构服务平台与权力运行系统、在线监管平台统筹建设。即实现投资项目在线审批监管平台（政务服务网权力运行系统）、行政审批中介服务平台与信用监管平台统筹推进。

统筹推进行政审批事项与行政审批中介服务事项的清理规范。首先，清理行政审批事项，从源头减少中介服务事项。其次，在不能清理行政审批事项的条件下，清理行政审批中介服务事项。再次，在不能清理行政审批事项和中介服务事项的条件下，要规范中介服务事项名称及流程。对于关系生态环境保护、战略性资源节约集约利用和重大公共利益的评价事项可以通过政府购买服务的方式，以减轻企业负担。

统筹推进“浙江网上中介超市”建设。坚持“统分结合、竞争充分、评价有效”的原则，建设“浙江网上中介超市”，实现中介机构“一地备案、全省公开”、中介服务“一地失信、处处受限”。省级平台重在归集和公开地方平台的信息并开展综合信用评价，中介机构进驻注册备案、中介服务交易及监管职能实行属地管理制度，以避免发生地方平台看得见却管不着的现象。地方平台要按照省定标准加快改造和建设，力争行政审批中介机构全面入网注册备案，中介服务信息全面入网归集，鼓励中介服务交易全面推行网上竞争，中介服务信用评价全面实现后台数据自动采集与前台人工评价相结合，中介服务综合管理全面建立专业化队伍，与省级平台数据交换全面实现自动化对接。

加快培育综合性中介机构和推进中介联合服务。对于存在多项审批事项和多项中介服务事项的“一件事情”，业主开展相关报批工作是十分困难的，综合型的中介机构更具备为业主提供便利高效优质的服务能力。因此，需要加快培育综合型的中介服务机构。然而，综合型的中介机构并不是一朝一夕就能形成的，而是需要一个长期的过程，当前条件下，推进中介联合体建设或推进中介联合服务模式是务实有效的选择，值得积极推进，这也是中介品牌竞争的客观趋势。

逐步推行个人执业制度和职业责任保险制度。要逐步推进个人执业制度，构建审批中介多元服务主体。推动注册执业人员成为业主委托中介事项的实施主体。构建覆盖执业人员的职业责任保险制度，通过保费市场化的方式提升服务质量。建立落实执业人员终身责任制。

强化中介服务信用监管。强化中介服务质量监管，要改变“以审代管”模式，扩大中介服务事中事后抽查和监管覆盖面，提升监管效率和时效性。着力强化服务信用评价和事后追责，利用全省统一的中介评价方案建立红黑名单，形成中介服务机构的正向激励机制。要依托政府数字化转型，发挥中介服务在后台的（网上中介超市）办理流程轨迹，探索数据化评价机制，同时结合前台人工办理流程实施人工评价机制，推进中介服务信用评价向纵深发展。