组织视角下政府统计组织及环境的纵向比较研究

林 勇，马媛婵

（西北师范大学 经济学院，甘肃 兰州 730070）

一、问题的提出

当前政府统计是脱胎于计划式统计的。1963年发布并实施的《统计工作试行条例》，标志着计划式统计组织的建立，到现在正在施行的《中华人民共和国统计法》（2009年修订）①1984年《中华人民共和国统计法》第28条，给出两者关系最直接的一个表达：“本法自1984年1月1日起施行。1963年的《统计工作试行条例》即行废止。”，时间过去了半个世纪[1]。在这半个世纪前后，新中国政府统计组织的外部环境、统计与外部的主要关系各发生了哪些巨变？政府统计组织应该在哪些方面改变而没有改变？这些变化和不变化适应当前的统计需要吗？这是鲜有正面研究但又非常重要的关于统计组织机构设置状态判断与创新的课题。

作为这一问题的初步研究，同时为了正面地、具体地回答这些问题，本文的研究策略是，寻找政府统计组织状态的客观判断、统计改革的客观方向和相应的根据所在：像我们前面的研究那样，把政府统计组织整体作为一个明确的研究对象，确立政府统计组织的理论分析视角；进行政府统计组织的环境变化比较，即在这半个世纪前后，政府统计周围的社会、制度、网络技术和人的变化；从组织理论角度寻找作为同一个政府统计组织的主要纵向比较维度，即针对两个时期的政府统计组织（即，计划经济时期的计划式统计组织和社会主义市场体制下的当前统计组织），选择那些可以共同地用来做纵向比较的尺度或维度；借用我们项目组前面已经做出的比较结果，直接对比两种统计组织的主要维度上的变与不变；把环境变化与统计组织变化状态做比较，得出政府统计组织应该在哪些方面改变而没有改变，以及当前统计组织设置状态的数字性回答；基于这几种纵向比较，得到关于统计改革的方向性判断。

二、政府统计组织的理论分析视角

政府统计组织，是正规政府组织，是一种开放系统和社会系统[2]，有政府组织的共性，有统计生产的特殊性。统计组织的外部环境是对统计组织活动产生大的影响，但其影响的相关性却不清楚的因素，可以采用PEST分析。统计的任务环境对统计组织目的实现有直接影响，主要是资源供应者、竞争者、用户、政府管理部门，可以采用波特的五种力量模型。

组织结构的改变要顺应环境的演变和国家的需要；像社会技术系统理论[3]认为的那样，统计生产过程包括相互依赖的社会和技术两个维度。后者是指创造统计产品和服务所使用的设备和方法；上面列出的那些分析维度的总和就是“统计组织设置”：一是反映统计组织结构的，二是反映组织的外部环境及统计与外部关系。

三、这半个世纪前后，社会、制度、网络技术和人的变化

在任何时期，统计组织都需要专业人员、统计原始数据、生产资金、技术、办公地点和交通等。这是模块不会变的，但模块的内容、质量、关系却会变化。

（一）中国的社会、制度和人发生了大变化

经济制度有激励、资源配置和利益分配的功能。制度变革必然会带来这些功能变化[4]。

计划经济时期，指令性计划通过金字塔式政府行政机构层层下达，直到企业，层层贯彻落实。原材料由政府计划供给，产品由政府统一收购调配，企业只是政府的加工车间。只有少数政府领导和计划管理人员有积极性[5]。工人的加倍劳动无法增加收入，管理者的经营不能让企业发展，地方发挥不了资源优势[6]。企业员工、统计人员、政府工作人员都是单位人，统计人员个人依赖于单位[7]。这就形成纵向的“国家-单位-个人”社会整合体系。

经过体制改革，统计人员、政府工作人员从单位人转化为社会人[8]。从50年的时间跨度看，人的观念大变[9]，可以选择和追求利益多样化。统计生产活动的场景更换了。企事业单位与统计机构没有了领导与被领导关系。过去的人和人组成的组织，在提供统计信息方面基本是中性态度。现在的人和组织，重视保护自己的个体信息，会有选择地提供信息。统计的原始数据或存在可预见的偏向[10-11]。

（二）网络技术进步快，从规范到非规范的各类数据瞬间传递

中国的网络技术从没有到无处不在。这些变化更早地影响到了统计生产过程。当然统计生产者也已经在利用这些新的网络技术。

统计生产主要围绕着统计信息的获取、加工、传递和发布。在过去，统计组织获取、加工、传递统计信息的方式主要是纸型报表、纸型调查、电话、电报、广播、报纸杂志、信件、印刷品。现在这些仍在使用，但相对重要性下降了，增加的信息网络成了主角。

从社会层面讲，过去人们在生产、消费上产生的信息量很小，现在则不断产生着大数据，后者成为传统的规范统计数据源之外的最大部分。

网络技术已经在冲击着和丰富着传统的统计生产方式，包括影响政府统计组织的设置方式。在大数据方面，统计设计环节、数据处理比收集更重要[12]。针对大数据的统计研究对象的基础变了，统计分析过程变了，要建立新的数据梳理与分类方法、转变抽样调查的功能等[13]；现有的统计方法尚不能包容半结构化与非结构化数据[14]，政府统计有被边缘化的危险[15]。

（三）统计理论、经济理论、管理理论都有大进步

统计理论、经济理论、管理理论都是人文社会科学的一部分，都有很大进步。

经济博弈论表明：工作成果越是存在不确定性、工作领域越是不可监督，就越需要更高的参与约束、激励相容约束，否则，组织机构将招聘不到高质量的人才。即使招聘来了，员工不会努力工作且很快流失掉[16]。政府统计工作，正是有相当的不确定性和不可监督性。常说统计队伍中缺乏人才、留不住人才，这正好印证了参与约束不足、激励相容约束不足。

（四）这些社会、制度、理论、技术和人的变化是不可逆转的

政府统计组织的内部基础及外部环境发生的这些变化，对政府统计运行产生着重大的、基本的影响。

四、两种时期的政府统计组织的比较维度选择

新中国统计经历了两种经济体制。以一般组织理论为主要视角，兼顾统计组织的公共性和信息生产特殊性，挖掘出了这些维度上的统计组织特征。我们的论证结果发表在论文《组织理论视角下政府统计组织的当前设置状态挖掘》[1]中。

我们把文章[1-2]归纳出来的两个时期统计组织设置特征归纳放在表1的“考察维度”项中。考察维度就是两种组织做纵向比较用的主要方面，包括了组织的环境和组织的结构两大块。

五、同样维度下，计划式统计与当前统计的纵向比较

（一）14个维度的直接比较（见表1）

表1 半个世纪前后中国政府统计的组织设置比较[1]

需要补充说明的是，不论是1963年的《统计工作试行条例》和2009年修订的《中华人民共和国统计法》，在这两个关于统计组织设置的官方文本颁布之后，各级政府都在动员相关人员认真学习、贯彻执行，并不定期地进行执行或执法检查，这两个官方文本已经成为两个时期统计组织设置的实际标准。

换句话说，表1中以文本挖掘得到的组织特性，也就是两种时期政府统计组织的实际特征。

（二）变与不变的量化表达

结合环境比较和表1内容，可以看出过去、现在的状态：

大致看来，当前统计组织的外部环境及关系的6个方面，只有1方面，即统计调查资料的直接提供方似乎没有改变，其余5个方面都有较大的变化。

当前统计组织在组织结构的8个方面，除了政府统计组织目的已经改变[8]，全行政、全区域覆盖原则没有变化，剩下的7方面基本没有改变。

六、纵向比较结论

（一）政府统计使命（组织目的）的转变是适应社会变化的

统计组织的组织目的或使命，顺势从单纯服务政府已经转向服务全社会。

（二）当前统计组织设置不合理，计划式特征留存过多

纵向看，当前外部环境及关系的6个方面都改变了，即统计调查资料的直接提供方从利益中性变为有利益偏好、潜在的竞争者从无到有、外部数据的获取及传出方式丰富了、基于网络的技术丰富了。

同时，与网络技术、环境巨变相比，政府统计组织的适应性改变过少：统计组织在组织结构的8个方面，7方面基本没有改变。

形象地说，政府统计的内外工作基础完全变了，统计的头部转过来了，但身体还没有转过来，体质更没有跟上来。这正是当前统计的基本问题所在。

林勇（2011）提问到[17]：“中国统计的特殊性是不可避免吗？”本文的回答是：中国统计从计划式统计渐近过渡到当前统计，经历了体制转型，有其历史的、但部分不合理的特殊性，不是不可避免的。

（三）应放弃全覆盖的统计组织设置方式

计划时期实施的《统计工作试行条例》的背景是，各级政府和企事业单位都有计划制定、执行和监督任务。在全部行政区域和全层面上，全面配置统计组织，全面统计报表制度适应着这种服务计划的统计使命，能够让相关统计信息，在第一时间到达计划者和计划执行监督者的手中。

现在，这“一个屋檐下”机制消失，指令性计划的制定、执行和监督任务消失。在利益非中性下，传统的统计信息流动方式会受到就在统计生产线旁边的、带倾向性的统计利益方的影响。以全面统计报表制度为代表的传统的统计信息收集、传递和发布流程，其相对作用变小了，且让全民使用的统计数据受到少数用户的左右。有了新的网络技术，继续把统计数据生产放在大用户手边，不再合理。

统计组织的全面覆盖方式很适应条条块块都在执行和监查指令性计划的场景。现在，这一方式表现出，信息传递链条长、效率低、内耗大、独立性小等问题，继续存在的必要性消失了。

当下，政府、企业、居民对统计信息的需求空前膨胀且变化大。例如，统计大用户——各级政府，因体制转型带来政府职能转换，相应的统计需求转向市场经济型。北京市统计局《大都市统计指标体系研究》课题组指出[18]，我国大城市的农业比重较低，而相关的农业统计报表、统计指标比重却较大；相反，服务业有较大比重，但服务业统计十分薄弱。这从反面反映出，对非政府用户，政府统计组织还不知如何服务。

（四）“减肥强身”是下一步统计组织改革重点

统计组织环境与外部关系发生了巨变，但统计组织结构基本不变，形成强烈反差，需要统计组织大改革。若要继续在国家信息体系中占据重要位置，政府统计组织需要进行组织设置改革。

组织结构决定着组织内部的资源配置方式的好坏。要减少纵向的统计设置、收缩各区域中统计组织的设置数目；强化适应新使命新环境的组织设置，包括增设统计组织与各种用户的沟通方式和提高沟通效率。

组织结构，还直接影响到管理者对员工激励手段的选择、激励资源的调配及激励强度，直接影响到统计生产的质量和效率。要去掉计划式统计留存下来的不再合理的那些组织设置。

需要对政府统计机构和可以流动的人员进行激励，统计科学管理有了发挥作用的空间。如何利用统计理论、经济理论、管理理论的进步，来指导统计组织的改革和创新，促进统计生产再发展？这还需要进行更多的中外统计比较，发掘中国国情对政府统计组织设计的约束，从中寻找可吸收的国际经验。