治理能力中的政治认知力：概念解读与困境

刘园霏

【摘 要】政政治认知力是一种“前提性国家治理能力”，实现的关键在于三个主要因素：强前瞻力、巧转化力和稳控制力；高度的复杂性和界定的模糊性乃其根本属性，因此忽略或误解其内涵甚至可以影响一个国家未来的政治走向和政治道路。我国目前尚处于政治认知发展的初级阶段，政治认知力的形成与培养面临着三大困境：对“已知”的偏爱和对“未知”的恐惧、对“工具理性”的重视和对“价值理性”的淡漠、对“美好秩序”的憧憬和对“失序现实”的忽视。在全球治理浪潮的推动下，为了把握发展的主动权，获取创新的新优势，就必须充分发挥政治认知力的正效应，“堅持独立，以人为本”共同打造我们理想中的“美好秩序”。

【关键词治理能力；政治认知力；价值理性

【中图分类号】D669 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2018）05-0055-03

一、政治认知力的概念

在国家治理体系与治理能力的关系中，治理能力更为关键重要，而作为一种“前提性国家治理能力”的政治认知力则是衡量国家治理能力必不可缺的指标，形成正确的政治认知体系有助于国家领导人及其相关工作人员对政治事务的发展作出持续合理的判断，以便为后续工作的顺利开展做好铺垫。当下，我国行政管理的重心仍然在于执行，关于“政治认知力”的研究和培养尚处于初级发展阶段，无论是其相关理论还是实践都是较为缺乏的。身处全球化发展的环境中，谁站在了时代的前沿及时获取珍贵情报并能预测环境变化，做出正确的判断，就是掌握了发展的新视角，获取了创新的主动权。由此可见，对于政治认知力的探究就显得迫在眉睫。政治认知力的概念可以从多元角度进行解读，本文主要将其置于治理能力之一的角度进行诠释。

本人倾向于杨光斌教授从宏观维度对政治认知力作出的解释，即“关于政治权力关系的认知程度、对于政治制度的理解程度，等等，直接决定了一个国家的政治走向和政治道路，以及由此而来的制度建设和能力建设。”[1]据于此，笔者将从三个角度分析理解政治认知力。首先，从政府—社会层面来看，所谓政治认知力就是国家行政机关及其相关人员在充分吸纳社会热点问题以及冲突矛盾的基础之上，对政府职能转变以及社会未来发展趋势做出基本认知与判断。其次，从技术—服务层面作答，政治认知力就是政府在行政管理过程中，对政府与社会关系调整进行反思，利用自身优质资源，聚合专业思维，以科学管理出台优化路径，增强社会资源提取力和提高化解社会风险的能力。再次，从价值—理性层面回应，政治认知力是一种理性严谨的思维状态，是对政治事务发展趋势的敏感，在分析当下存在的潜力与面临困境的同时，理论联系实际定位未来发展趋势，走向和前景，并出台专属特色，风格鲜明的方案以扭转局势的危机。

二、 政治认知力的构成

政治认知力是持续不断的更新过程，也是纷繁复杂的态势变化所凝聚的综合性结果；既是静态体系优劣的反映，也是动态决策质量的展现。政治认知在浅层认识和深层剖析之间相互转化，以谋求最接近真理的答案。目前，造成对其认知缺乏的原因源于“双方”的隐蔽性，即从表现形式来看具有与某些环节高度的相似性，多呈现依附于决策或者执行，自身特点和价值功用极易被忽略——这大概是由于模糊不清的概念理解和措手不及的实践操作所引发的双重矛盾困境：“只知其一，而不知其二；知其然而不知其所以然。”欠缺的政治认知素质和疏漏的政治认知培养，使其在复杂的治理环节中被“功能转移”，最终被作为附属品而埋没。无论是政治领导人还是普通民众，政治认知力都首先表现为一种先天的本能，即快速根据现在有的信息和资源对事物做初步判断；只有在后期的政治培养中得以巩固并显化才有可能上升为一种国家性的认知。

政治认知力的含义多元且复杂，其实际运作中更是存在多种微妙关系的转化，因此，厘清其基本构成要素有助于我们深化理解，深层研究，最终加以培养利用。笔者认为，政治认知力大体包含三个关键要素，分别是：强前瞻力，巧转化力和稳控制力。

（一） 强前瞻力

所谓强前瞻力，即该国家的行政机关及其行政人员对政治事务的发展变化具备高度的警惕性和灵敏的反应力；能够在当下预知或察觉到未来潜在的可能性，并运用一定的技术和专业素养出台相关防御措施以应对诸如政策中可能出现的变故和不适应性。目前我国虽然具备了一定对待行政目标以及过程管理中可能出现的未知情况的预测和考量，但仍处于低水平阶段；由于缺乏整套科学系统的设计和路径，在当前与未来存在一定时序偏差，技术漏洞，思维困顿等连锁反应，造成一系列错误的判断和失误的决定，加深了后续工作的难度和隐患。预防不仅是为了尽量避免灾难性的后果，而且是为了提高行政机关及人员对政治事务的敏感度，以便正确决策。如此看来，时间和条件对强前瞻力的形成起着至关重要的作用。在事物发展过程中初漏端倪之时及时“捕风捉影”，准确快速定位当前局势，预测未来走向。

（二） 巧转化力

转化力如同决策于计划和执行那般重要，贯穿认知力形成与运作的全过程，进入轨道则加强正反馈；反之，偏离轨道则加强负反馈。由此可见，转化力的程度与深度则显得十分关键，着力过小或过猛，速度过慢或过快都会造成不可挽回的影响，其次，“间歇性追随”，即“每逢拐点必拐，每遇路口必转”的做法将会严重削弱转化力的效果，如同分散的水滴无法汇聚强大的力量，巨大的资源无法整合加以利用一样，最终失去向心力，迷失方向。这里的拐点和路口不仅仅是纷繁复杂的、具有迷惑性的选择，也许更是“处心积虑”使人盲目服从和倾向的指示；亦或是利益熏心刻意吸引的诱惑。转化力的核心要义在于理性分析、对比国内外发展变化基础之上，贴合自身实际，选择一条正确的道路，不忘初心本质，避免我国在政坛建设中犯颠覆性错误。转化力又包含创新力，即反思当下困境，发掘自身优势，转压力为动力，化危机于契机，聆听民间最真实的声音，走中国道路，做中国特色，重新焕发生机活力。

（三） 稳控制力

现如今，借鉴西方优秀理论与文化，学习西方治理国家的经验和方法已成为一种全球化趋势，各国纷纷效仿西方业已成熟的管理运作程序，同样是尝试，结果却大相径庭，往往就是败给控制力。决策面前，理性和感性同样重要且都有存在的必要，但比例分配务必仔细斟酌，谁多一点，谁少一点都会改变最终学习的结果。我们习惯了理性决策但又不可避免的包含大量纷繁复杂的感性思维，最终导致一个理性又非理性的局面。在历史上，美国和中国都理性的通过新自由主义政策和改革开放政策平稳的度过了各自面临的危机，而苏联却“感性”的从改变政治制度入手导致苏共下台，国家解体。这并非完全归咎于领导人的个人判断，而是整个国家的蒙蔽性和民众思维的愚钝化，就像雾里看花水中望月一般在“朦胧美好”的前景规划蓝图中灰飞烟灭。控制的要点在于使路径的方向不偏离正确的轨道，不断批判反思发展变化中可能出現的错误的、不切实际的美好幻想和一劳永逸的片面做法。我们要控制的不仅是转化力中存在选择、指示和诱惑；如何培养批判性接受在理性与感性学习西方的一种大局气势和果决判断的能力更是控制的目标所在。

三、 政治认知力的困境

政治认知是一个过程，也是一个结果，要求在正确判断的基础上得出最基本的结论，即“我们能怎样，我们不能怎样；我们应该怎样，不应该怎样”。任何分析都存在漏洞，任何确定的结果也含有不确定，由于认知多元导致风险难度的提升，容易陷入以下三种困境：

（一） 对“已知”的偏爱和对“未知”的恐惧

我们往往对已知的事物有一定自信的把握，可以从现有理论与实践中较为轻松的找到解决的路径和方法，就算出现错误也不会产生不可挽回的影响，就和绝大多数出错的人一样，还有修正和重新诠释的机会。从心理学角度讲，这是一种安全的暗示，人们习惯性寻求归属感，更喜欢稳定和常态的生存状态，生活舒适感可以提高。已知事物的存在的确减少了巨大的工程去探索、去验证，但没有未知就没有已知，已知状态中也不可避免的产生未知，这是一个也许永远无法中断的过程。未知的发掘利弊并存：成功的未知增加了已知，创造了“新契机”，激发了“往范式”；失败的未知增加了未知，创造了“新麻烦”，激化了“大矛盾”。尽管如此，我们仍需要努力发掘未知才有可能满足我们未来发展的需要。不管是制度、原则或方法，还是理论、研究或实验，一味套用已知模式而不顾事态发展实情，其结果只能是“未知加倍与失败并存”。众多发展中国家深陷困境而踟蹰不前时，纷纷效仿美国和英国的政治制度，毫无疑问的因为忽略了本国发展实际而失败的彻彻底底。这就是典型的一个认知错误，即用已知套未知。

（二） 对“工具理性”的重视和对“价值理性”的淡漠

所谓工具理性就是充分发挥强大的技术优势，推重数据和指标，试图解决各个领域可能出现的问题。首先，按照一定标准去衡量现状并辅助思考本身是没有错的，但社会之动态，现实之复杂，环境之变换都不能仅仅依靠机械的数字化管理。[2]其次，当现有的数据指标成为过去式且失灵失真，将直接影响决策的走向，使治理走向南辕北辙的尴尬境地。再次，数据本身存在一定形成依据，理应考虑其形成背后的复杂动因，只有明本质而后运用才能发挥出其正效应。问题就在于过度热衷和崇拜数据而欠缺对现实的考量，反倒被数据捆绑加以利用。最后，用技术过滤和粉饰数据指标的合理性，加大了治理的隐性难度，形成了管理系统路径反馈的闭循环，除非外界环境发生剧烈变化，这种稳定的逻辑结构不会轻易改变。

所谓价值理性就是充分考虑到现实情况的复杂动因，广泛吸纳社会各界的看法意见的同时对理论和政策中含有的工具理性方面进行处理，发挥人文主义价值；弱化技术崇拜与依赖，以系统性、整体性、综合性的角度探索转型升级的优化路径。造成对工具理性的重视和对价值理性的淡漠的根本原因在于片面追求经济的发展，全力以赴打造表面上的欣欣向荣，视而不见社会民众的真实需求。另外，理论与实践的严重脱节是价值理性被埋没的主要原因。民情反馈是国家发展的动力源泉，整合社会资源是政府最珍贵的权力，一方面，由于我国长期“高专制权力+低基础能力”的权力组合严重阻碍了社会信息的提取；另一方面，政治认知过程存在“黑箱性”即缺乏公开性和透明性的决策无法获取民众支持，无法形成协调合力。

（三） 对“美好秩序”的憧憬和对“失序现实”的忽视

“美好秩序”描述的是一种国家经济高速平稳发展，人民物质文化水平不断提高，人与自然和谐相处等的一种良好状态。美好秩序的实现是一个进行时，或者说它并没有完成时，阶段性目标的完成促进整体目标的完善，我们所做的一切尝试和努力仅仅是在无限逼近这样一种状态。任何繁荣的背后都与困境相伴而生，若不及时进行处理很可能会造成繁荣的流失和困境的扩散，变主动为被动、从掌控到被操纵、化优势为劣势。这种深陷困境无法自拔的原因即选择性偏好的对未来进行表层规划，忽略深层隐患，认为已经迎来胜利的终点，完全有能力化解各种矛盾纷争，最后协调统一，达到“美好秩序”。[3]

苏联由于集体性错误的思维加速了国家解体，苏联的解体深刻阐释了政治认知力对于一个国家发展走向的重要性。这种偏差的认知将会导致其思维的僵化，模式的固定和不可逆转的局势；不当的政治决定和政治安排将会引发大规模群体无条件顺从，最终偏离正确的发展轨道。错误的诞生远多于正确，但解决问题的方式却是多种多样的，盲目过速过热的对政治目标下定义，往往放大了隐患和困境。因此全方位对发展现状进行客观分析与审视，立足于长远和稳定，对当前和潜在的危险有所察觉；直面并理性分析“失序现实”背后的动因，不遗余力的修复改善，才是抵达“美好秩序”的正确途径。

四、 结论

随着全球化浪潮狂热态势的持续升温，各国面临的问题错综复杂，治理难度也明显增强。作为前提性治理能力的政治认知力具有广阔的发展空间和前景，培养政治认知意识不仅仅是为了提高领导人的决策素质，更是为了更好的服务于发展建设的战略目标。政治认知力从狭义角度来讲是国家和政府的思维范畴，从广义来说是需要日后逐渐培养起来的一种全民意识，即积极热情地参与社会事务，密切关注国家发展变化，勇于建言献策，共同致力于社会主义事业的现代化建设。首先，我们应该意识到这种能力的重要性，明确将其纳入治理能力并进行专业的训练和培养。其次，透过政治认知力灵敏感知周遭变化，及时关注治理过程中遗留的问题和引发的困境，分析风险存在的原因，反思构建“美好秩序”的根本原则，不断夯实我国治理体系和能力的政治基础。

“美好秩序”未必是建立在绝对经济指标的基础之上，发展的快一点或慢一点并不会影响整体治理的进程，但围绕错误的认知和失误的判断所展开的一系列行动势必是徒劳无功的。错误的思维一旦进入管理系统将会利用自身严密的“逻辑范式”高速回旋运转，想要轻易停止几乎是不可能的，所造成的后果和损失将一发不可收拾；如果是对“质”性或“本”性问题判断错误，甚至有可能摧毁一个国家未来的前途命运。“美好秩序”务必是人心所向的，即符合国家和人民利益，彰显本国特色，遵循历史和现实发展规律的一条光明大路，因此，政治认知的形成是尽可能谋求更多思维的共识。政治认知力的目标必须是追求高效严谨的，但也要为自发性、偶然性和社交性保留空间；不轻易排除所有随机性因素是为了以备不时之需可以作为新视角的参考和旧模式的突破。政治认知力的外化表现不应该是机械刻板的，而应该是思维动能的活跃和社会活力的凝聚；不应该是秘密保守的，而应该是高参与性和公开透明的；不应该是专制强势的，而应该是弹性包容的。最后，想要努力治理出一个拥有“美好秩序”的国家，就需要全国上下携手努力共创：构建以人为中心，从对“人”的控制转向利用精细化的思维和丰富周全的服务，不断提升人的安全感、尊严感和幸福感，最终实现人的全面自由发展以逼近我们理想的“治理之路”。[4]

参考文献：

[1]杨光斌.实现国家治理现代化的关键是什么[J].人民 论坛，2016，（2）.

[2]李龙，任颖.“治理”一词的沿革考略——以语义分 析与与语用分析为方法[J].法制与社会发展，2014， （4）.

[3]张晨.转型视野中的地方治理：空间转换、体制重塑 与绩效评价转向[D].苏州大学，2014.

[4]唐皇凤.我国城市治理精细化的困境与迷思[J].探索 与争鸣，2017.

[责任编辑：褚永慧]