社会工作介入社会救助的路径优化研究

辛田 王珂

（河南大学哲学与公共管理学院 河南开封 475004）

2014年国务院颁布的《社会救助暂行办法》，首次明确了社会工作在社会救助中的重要地位，标志着社会工作正式摄入到社会救助的话语体系中。随后，民政部于2015年出台了《关于加快推进社会救助领域社会工作发展的意见》（民发〔2015〕88号），为推动社会工作介入社会救助在制度与实践上提供了操作化路径。十九大报告中提出，要深入开展脱贫攻坚，坚决打好精准脱贫攻坚战，全面建成小康社会，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感[1]。但社会工作介入社会救助是一个复杂的过程，并不仅仅是简单的落实文件，介入过程充满了各种挑战。因此，本文试图通过两者关系、面临问题、融合路径三方面探讨如何提高社会工作介入社会救助的成效。

一、社会工作与社会救助关系分析

社会工作与社会救助既有相通之处，也具有一定区别。首先，社会救助是社会工作的传统服务领域，社会工作产生并发展于社会救助服务，二者具有内在统一性，互为依存，密不可分。社会工作“助人自助”的价值取向与社会救助的目标具有同源性，都是为贫困群众提供服务。同时还具有一定的互补性，即社会救助为社会工作服务提供了实践平台，社会工作的专业价值理念又有可以成为社会救助服务的核心内涵。不同的社会工作者根据不同的理论视角或实践取向，运用个案工作、小组工作与部分社区工作方法也可以提供更科学的专业服务与救助方法[2]。

社会工作作为一种专门助人的职业，其介入社会救助，不仅促使社会工作回归其专业本意，彰显其专业价值，而且推动社会救助从物质救助迈向社会服务，引领社会救助理念和发展模式的转变。其“助人自助”的价值理念与综合科学的知识方法，恰好弥补传统社会救助的不足，致力于帮助服务对象提升自身发展能力，增强社会功能，构建社会支持网络[3](P31)。

另外，两者还存在一定的差异和区别。社会救助注重为救助对象提供物质帮助，而社会工作偏向精神层面救助，更加侧重救助对象思想文化脱贫。社会救助一般是自上而下的对救助对象进行基本生活和经济援助，一定程度上通过政府要求将其作为一种普通意义上的救助行为，形成了一种救助对象与服务主体之间不平衡、被动关系。而社会工作侧重救助对象的心理、思想精神层面，发挥其主体性作用，提升其自我认同度，与救助对象间建立平等信任关系，从自身角度出发考虑其真正需求，促使救助对象整体性发展，在“救”的基础上实现了“助”。

但救助对象需求是多元化的，这是一个超越与融合的过程，社会工作介入社会救助应超越两者之间的关系，强调多元化的救助策略，有效发挥社会工作在社会救助中的服务提供、能力促进、资源链接、政策完善、需求评估功能。也就是说社会工作既要结合社会救助的制度，又要以实践经验（证据）为本，才能提供符合救助对象需要的专业服务。因此，本文从多个维度将社会救助与社会工作进行比较分析（见表1），以期从中探讨发现两者融合嵌入的新路径。

表1 社会救助与社会工作的区别

二、社会工作介入社会救助存在问题分析

（一）主体自身能力欠缺。主体既包括服务主体也包括救助对象。救助社会工作所面临的群体与问题错综复杂，这无疑使服务主体承受着现实带来的挑战和压力，对其专业能力提出更高要求。目前缺乏社会工作专业人才，并且大部分年轻社工又缺少实务经验和生活阅历。这不仅会带给救助对象失望感，社工本身还可能会感到无助感。并且基层工作人员通常有着繁杂的工作任务，合作意识较差，害怕自身的介入会在项目结束后无法“抽身”。此外，因社会救助对象实际情况各异，社工开展大规模的社区活动具有较大难度。只能针对部分有相同需求的救助对象开展相应的社工服务，这就导致一部分救助对象无法参与其中。另一层面，在目前的救助工作中，救助对象参与不足问题十分突出，往往处于被审查、被救助的地位，自主性受到剥削。对救助对象来说，年龄层次、文化程度与身体状况都有所不同，有些只能维持在健康状态下的基本生存，而有些则是贫病交加。他们对社会工作者缺乏信任，害怕接触，往往对他们能力产生怀疑，对低保申请各方面持有保守态度，影响介入服务的质量。其次对其缺乏就业激励，具有劳动能力的救助对象自身发展动力不足，造成“贫困陷阱”和“福利依赖”现象并存。

（二）机构整合效果不佳。在我国现行政治体制下，往往是以政府制度为核心实施社会救助，政府掌握大部分社会资源，民办社工机构与企业参与社会救助工作有限。因社工机构与社会救助服务内容相似度较高，政府对其接受认可程度较低，很难使其作为一种“先进工具”引入其中，政府缺乏与社工机构等社会力量的对话与合作，没有形成多主体式合作方式，忽视了社会力量的价值与功能。并且在基层社区内社会工作介入社会救助中会出现各种问题，由于社区工作者事务繁杂和对社会工作者介入的排斥，无法照顾到社区个人需要，同时，因政府自上而下的要求社区被动接受社工服务项目的介入，在执行过程中可能会出现产生过度依赖和“敷衍了事”两种现象。因此，社工机构与政府基层部门之间的合作存在张力。另外，政府内部也存在着条块分割、多方管理的现象，不同内容的救助项目分派在相关部门，没有统一管理机构，往往在资金、决策和责任承担上出现互相扯皮、互相推诿的状况[4]。

（三）体制机制亟待优化。近年来，随着“美丽中国”建设的不断深入，群众对政府公共服务能力的要求也不断提高。目前，国家正加大力度进行供给侧改革，以扩大优质增量供给，实现供需动态平衡。这不仅使社会救助服务迎来更广阔的前景，同时也面临更严峻的挑战，最根本的体现是内在体制机制存在一定问题。虽然在医疗、低保、教育、住房、就业等方面建立了相应的救助制度，但由于我国目前大部制改革仍处于深化阶段，一些机构缺乏统一管理，制度衔接性不够，在救助对象、救助标准、救助程序以及救助管理制度等方面处于“碎片化”状态[3](P30)。且政府在资金、人力、物力等方面的投入缺乏连续性，致使社工不能提供长效服务。再加上当前我国社工组织发展不充分，对于救助对象在实际生活中遇到的各种困顿得不到及时、科学、专业的解决。同时，各项社会救助制度存在城乡分割的情况，致使城市居民和农村居民在社会救助上缺乏公平公正待遇。针对农村地区缺少相应的农村社会救助制度和监督制度，相关的救助机制薄弱，透明程度低，缺少监督管理机制，导致在救助资金发放和分配上出现各种问题，救助对象与救助标的准随意性和救助实践过程的无序性，这都影响着救助服务的管理效应。

三、社会工作介入社会救助的超越与融合

（一）完善服务体制机制，提供制度化保障。社会工作介入社会救助需要合理的体制机制，这一体系中任一要素和环节都需要通过制度形式予以规范和保障。尤其是民政部门与社工机构应通过制度建设推进社会工作与社会救助的融合，打破以政府为核心的救助模式，充分发挥民办非企业社工机构等社会力量的作用，由强制管理向人性化服务转变，使救助更具“人情味”。首先是营造有利于社工机构生长发芽的制度体系，不仅如此，还需为社会工作人才提供就业鼓励与工作激励制度。其次是健全政府购买社会工作服务制度，为其提供长效发展的项目。不仅可以购买社工机构服务项目，还可以购买社会工作专业岗位。除了政府购买服务外，社区也可以通过购买社工服务，完善社区社会救助服务。在此过程中，政府应避免过度干预，赋予社工机构更多独立性与自主性。最后是完善社会工作介入社会救助评估体制。公共救助服务需进行效果评估与质量管理，建立救助评估机制，包括服务需求报告机制、服务绩效评估机制和专业监督机制。对救助服务绩效评估不仅需要发挥社工机构（高校）在评估中的作用，建立较为统一的服务评估指标体系，还需要根据社会工作参与社会救助的实际情况去制定评估方案，使社会工作能够科学有效介入社会救助[5]。

（二）构建“网络式”合作平台，吸引社会力量参与。首先是在社区基础上实现社会机构与社会工作之间的“三社联动”。例如，在互联网＋、大数据背景下，以社区为核心建构网络化信息平台，使社区可以与社工机构建立一种长期合作模式，互相嵌入。其次是在社会工作与社会救助两者相辅相成，相互协作的基础上，通过构建多方合作化模式，吸引高校智库（社工机构）、基金会、民办社工机构、企业参与其中，形成“网络式”互助平台。这不仅可以丰富救助资金筹集渠道，还可以实现服务主体多元化，使救助方式不单调，更具专业化特色。而从当前社会救助的服务供给形式来看，单纯依靠政府体用物质资金的救助方式，难以满足社会救助日益增长的社会需求。迫切需要鼓励单位和个人等社会力量通过捐赠帮扶项目、志愿服务等方式参与社会救助，这不仅可以解决救助对象基本生活需求，还有助于社会救助长效机制的形成。在此过程中，可以优化组合社会力量，将其效能发挥到最大。社工机构可以提供心理支持、小组互动、社区动员等救助；高校可以提供智库、人才支持，为社会救助输入专业“能量”，还可以作为长效救助机制中的第三方评估主体，确保满足服务需求；而企业资金能够为社会救助提供源源不断的动力。通过这一平台建设，服务主体之间、服务主体与救助对象之间都可以进行良好沟通与合作，构建一个长效性多元化的社会救助网络[6]。

（三）激发救助对象潜能，关注其自身优势。提高救助对象社会适应能力，用优势视角代替“问题”视角，实现救助工作的专业化。首先社会工作的价值理念需引领社会救助基本观念，介入方法的选择需凸显“服务对象为本”的价值理念。其次，需进行实践调查，通过与其亲友、社区居民、社区管理与服务人员之间的联系掌握救助对象实际情况。同时对服务过程进行反思，实时对救助对象进行家访不仅要仔细分析社会救助问题，给予正确判断分析，还应对救助方式进行研究总结，为社会救助政策的完善提供实践经验。另外，通过开展宣传倡导服务，帮助救助对象更详细了解政府的社会救助政策，保证救助信息公开透明性。使救助对象了解申请程序与要求。在这一过程中，社会工作者为社会救助对象长远发展考虑，容易理解他们的立场并维护正当权益，在政府与社会关系中发挥着承上启下的作用，能够及时反映社会救助对象动态需求。一方面实现政府与社会救助对象双向联系，及时有效的反馈社会救助政策执行的成效与不足。另一方面强化了救助对象主体地位。

因此，推动社会工作与社会救助进一步的融合，需要在专业理念与具体实践的碰撞中寻找两者的结合点，逐步完成融合。政府对新时期我国社会救助领域的新形势建立清晰认识，加强对民办社会工作机构等社会力量参与的政治引导，增加社会救助领域中社会工作服务项目购买。同时加大对社会救助领域社会工作服务岗位的开发[7]。