大数据时代下公民网络参与协同治理的新趋向

范国旭 王志凌

摘要：大数据的运用如今已日益广泛，大数据时代已到来。公民网络政治参与是大数据趋势下，一个国家民主政治发展的本质要求，也是大数据背景下公共管理改革的出发点。与此同时，伴随改革开放之后，公共管理的“多中心”协同治理理论日益登上舞台，公共卫生作为公共服务其中的一项重要内容，仅依靠政府作为主体是不能完全实现服务内容和成效的。文章以贵州省为例，分析了在次大数据时代背景下，社区公民这一主体在贵州的公共卫生服务协同治理下体现的作用和影响。

关键词：公民网络参与；协同治理；社区；公共卫生

一、引言

随着改革开放以后，中国国力的逐渐增强，人民生活水平的提高，公民对公共服务的需求呈现了日益增长的趋势。而对于百姓的需求，政府单元治理压力增大，与此同时，市场经济的健全，风险社会的来临，更是加大了政府治理难度，以政府为主体的“公共管理”以及第三部门和公民个人为主体的“社会治理”局限性日益突出，强调政府、社会与市场的合作，于是“多中心”治理理论诞生并逐渐在历史舞台中占有一席之地。

社区是公民生产生活的重要聚居地，也是公民参与公共政策的重要实现地。“社区”这个词汇是舶来品，但中国从原始的部落社会开始群体的聚集便已經是社区的雏形，且从传统历史政治开始，中国的政权机构一般就只延伸到县级，所谓“国权不下县”，这其中主要依靠的就是社区的自治。可是伴随着新中国成立后，城市的繁华和兴起，城市社区变得更为密集强大，“集体化”程度的提高却导致了个体积极性的下降。然而最近二三十年则是迈向了一个新的“极端”，强调个性、个体化的存在，个体的绝对主导，城乡社区产生了不断衰弱的态势，也引发了一系列的恶果。维稳压力大、治理成本高、认同缺失、道德水平下降等诸多问题，都与当代社区衰弱息息相关。但在当下的实践中，社区自治仅依靠过去的民主政治及行政手段是难以实现的。

二、公民网络参与的必要性

在现代社会，互联网发挥着巨大作用，尤其是在人口众多的城镇地区，公民的网络参与将成为治理的新趋势，也是在当今大数据时代下政府公共管理改革的新方向。公民网络参与，即公民可以通过以互联网技术为基础的网络公共平台，向政策的制定者和执行者提出相关政策的意见或建议，直接或间接地参与公共管理，影响政治决策的一种行为。

公民的网络政治参与活动现如今已不单单是国家的政治生活，而且还包含了社会经济、居民社区生活等领域。作为公共服务的重要内容，公共卫生的重要性不言而喻：它已远远超越了医学科学的范畴，以预防疾病、增进健康为核心内容的公共卫生已经成为人类社会发展进步的重要标尺。当今大多数国家都将公共卫生纳入了人权的范畴。而社会转型时期、风险社会来临时期的公共卫生服务供给，仅依靠政府作为主体是远不能及的。要想提高公共卫生服务水平，既要政府在其中充分发挥其主导作用，同时政府又必须引导市场和社会参与合作。具体来说，要想提高治理绩效，可以通过实现集体决策，如中央、地方合作，区域合作以及公私合作等。由此看来，公民实现网络政治参与协同治理将成为我国城乡公共服务协同治理的必要选择。

三、贵州省在公共卫生服务取得的成绩

由于历史的原因，我国公共卫生的发展经历了一个曲折的发展过程。建国后，为了在短时间内实现跨越式发展，在公共服务上采取城乡二元分治政策。公共卫生服务呈现典型的城乡二元差别。近些年来，随着公民对公共卫生需求的不断增强，城乡统筹的快速推进，城乡公共卫生服务均等化政策被提上了中央以及各级地方政府的议事日程。城镇职工医疗保障制度和新型农村合作医疗制度逐渐完善。2003年“非典”的爆发和流行在一定程度上促进了政府加快推进公共卫生服务均等化的步伐。2009年，中共中央在《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》中明确指出：促进基本公共卫生服务逐步均等化的目标就是使城乡居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务。国家在各个层面推行了公共卫生服务均等化项目，并在实践中取得了很大成效。“十三五”规划更是将健康中国正式升级至“国家战略”，这为今后五年我国城乡公共卫生服务均等化改革明确了方向，提出了具体要求。

贵州省在此背景下于2014年在公共卫生服务领域探索取得了如下成绩：公立医院改革取得新突破；新农合保障体系更加完善；国家基本药物制度进一步巩固完善；社会办医取得新进展；改革全科医师执业方式和乡村医生服务模式。

四、贵州省城乡公共卫生服务均等化的不足

在取得巨大成就的同时应清醒地看到，与居民对于贵州城乡公共卫生服务均等化的要求相比，与“以永无止境的追求干在实处，以要谋新篇的担当走在前列”的要求相比，贵州省市城乡公共卫生服务均等化还存在诸多问题，亟待协作治理。

（一）公共卫生的发展未能及时满足城乡居民的多样化需求

随着物质生活条件的不断改善，城乡居民对于公共卫生的需求呈现出不同层次、多元化的趋势。城市居民对于公共卫生的需求不仅体现在身体健康上，还体现在精神健康上，而现在的公共卫生发展对于精神健康需求的回应明显不足。农村居民对于公共卫生需求的精细化程度也不断提高，而农村公共卫生资源未能及时予以满足。

（二）卫生费用上升势头过快

医疗卫生制度改革的目的之一就是要不断降低卫生费用，让人民群众能享受更优质、廉价的公共卫生服务。而近年来贵州省卫生费用（总费用和人均费用）上升过快的势头没有得到根本转变，“看病贵”问题在一些特定区域、特定人群中依然存在，不但直接影响了医改效果，还间接影响了贵州经济社会发展的可持续性和内需。

（三）财政投入、人才投入还不够合理

近年来贵州虽然在医疗卫生的财政上加大了投入，但仍不足以满足全省公共医疗卫生服务事业完全实现有序发展的需要，同时财政对城乡医疗机构投入的资金仍旧十分不均衡。与财政投入不均衡相对应的是，人才投入的不均衡。乡镇和村一级卫生机构中医疗工作者年龄偏大、学历偏低，带头人以及领域内的名医几乎空缺，加之待遇和社会地位不够高，导致基层医疗卫生机构人才队伍建设出现断层。这直接影响了基层尤其是镇村级公共卫生服务的水平。

五、公民网络参与协同治理公共卫生服务的解决路径

（一）提高公民网络参与协同治理的灵活性、自主性和互动性

过去，传统的公民政治参与形式仅限于投票、信访、听证等几种途径，且多采用报纸、电视等传统传播媒介进行宣传参与，中间环节多，统计方式繁琐，参与效率低，信息传递也易受阻。而在如今大数据时代，网民不再受到时间、空间局限，可以实时通过政府网站了解参与，参与方式也多种多样，可以采取论坛、微博、网站投票或者留言建议征集等多种方式参与，从而直接或间接地参与公共管理，影响政治决策，大大提高了灵活性。

公民网络参与改变了传统媒体单向朝公民推送相关政策的单一方式，提高了公民参与的自主性。公民可自主选择所感兴趣想参与的政策方向，根据自我情况献计献策，扩大了公民参与的自由度，也突破了传统政策参与方式的局限，可让公民充分表达自身的利益诉求和政策建議。

在传统政治参与中，公民往往都是被动、单向去接受政府信息，而网络参与可以丰富参与途径，且让每一个公民都能有进入参与环节的权利，也实现了信息交流的公平性和互动性。在公民网络参与协同治理下，公民既是公共政策信息接受者，也是网络民意发布者，可以通过网络平台的表达方式克服传统参与模式可能造成的单向壁垒，有利于公民表达自身利益诉求，也有利于政府借助网络了解民情舆论，及时与网民保持互动。

（二）将政府一部分职能转移给社会组织

协同治理需要发挥利益相关方的参与功能，实现城乡公共卫生服务均等化，社会组织的参与是必不可少的，因为政府和市场都会失灵。随着政府职能的不断转移，必然要求不同的社会组织去承接转移出来的这部分职能。社会组织参与公共卫生服务一般有三种途径：一是在涉及到公共卫生的某些领域，政府可吸收部分社会组织来参与公共卫生服务的管理；二是随着职能的变化转移，政府能够将一部分管理权力下放给相关社会组织，比如医疗卫生中的一些鉴定工作由社会组织来承担更具有公信力；三是可以向相关社会组织购买外包服务，如某些突发性的公共卫生事件，可由政府向相关卫生行业组织或非国有医院购买急需或备用的医疗服务进行应急处理。

（三）健全城乡公共卫生服务均等化的财政制度

财政制度是城乡公共卫生服务均等化的关键，只有真正建立和完善贵州农村卫生转移支付制度，才能从根本上保障贵州农村的公共卫生经费，确保贵州省的每一位居民无论是在繁华的城市，还是在相对贫困的山区，都能平等地享受到政府提供的基本公共卫生服务。要加快推进步伐，不断完善各项制度，提高弱势群体、农村地区居民抵御疾病风险的能力。

（四）完善政府绩效评价体系

以科学发展观以及十八届五中全会“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念为统领，改变地方官员升迁考核标准，将公共卫生均等化作为评价指标之一纳入地方政府绩效评价体系，最大程度增进民众福社，最大程度地促进社会公平，发挥新的评价体系在公共卫生领域的倒逼作用。变对上负责为对下负责，以公众满意度作为指标来评价地方政府政绩，这既是民主和正义的需要，更是杜绝地方政府绩效考核失真的必要措施。

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（作者单位：贵州大学公共管理学院。王志凌为通讯作者）