新型城镇化背景下农民市民化成本及解决对策

冯玉玺 刘庆志 卢国志

摘要：文章在考虑物价指数的前提下，测算了山东省泰安市七个区县2018～2020年农民市民化的显性成本，包括城市基础设施建设成本、社会保障成本、教育成本、个人住房成本和个人生活成本。在此基础上，文章分析了农民市民化过程中存在的问题，本着做好“加减法”的原则提出了对策，希望对泰安市在2020年实现城镇化目标有参考价值。

关键词：农民市民化；显性成本；物价指数；成本测算

一、引言

城镇化是社会发展到一定阶段的必然产物，它也是衡量一个国家或地区现代化程度的重要标志。2014年，国家出台了《新型城镇化规划》，其中明确强调“新型城镇化”是“以人为核心”的城镇化，而稳妥地解决农民市民化正是这一主张的体现。

目前很多学者就某一地区农村转移人口进入城镇的成本进行了测算，但还没有学者测算泰安地区农民城镇化的成本。相比较其他学者的工作，本文在测算成本时，只计算显性成本，而机会成本作为隐性成本则不予考虑；许多学者计算的是城乡成本的差额，而本文测算的是农民城镇化后实际发生的城镇成本；并且把物价指数引入到各年的成本计算中来，这样算出来的成本更接近实际水平；由于中心城区和下面城镇的物价水平不一样，所以在测算成本时，把泰安市的七个区县的成本分别核算，这样能为不同区县的政府部门提供更可信的参考。

二、城镇化目标

泰安市是山东省中部的一个地级市，辖泰山、岱岳、高新区三个市辖区和宁阳、东平两个县，代管新泰、肥城2个县级市。虽然目前全市常住人口城镇化率、户籍人口城镇化率分别达到59.3%和50.6%，已经接近和已经达到《国家新型城镇化（2014～2020年）》中提出的60%和45%的目标，但根据目前中心城区常住人口数量以及国务院办公厅批准的泰安市城市总体规划，即《泰安市城市总体规划（2011～2020年）（2017年修订）》，到2020年中心城区人口要达到135万左右的规划目标，可以测算出从2018年到2020年平均每年需要转换身份的农民数量为10万；而市辖的县级市及乡镇，根据国家统计局泰安调查队在2016年初的调查数据显示，泰安市的外出农民有75%是在外县打工，调查还显示未来3年内有85%的外出农民计划在城镇购房。而泰安市外出打工的农民数量呈逐年上升趋势，估计在130万左右，也就意味着在未来三年，有82万左右的农民要在县级市买房安家落户。由此可见，在未来几年，泰安市市辖的县级市吸纳农民的任务要大于中心城区。

三、泰安市农民市民化成本构成及测量

（一）成本计算的大体思路

首先分析成本的构成，本着数据易得的原则，只算显性成本，不考虑隐性成本；在计算每个人成本的基础上再计算总成本；由于有的农民是在中心城区实现了市民化，有的是在其它城镇实现了市民化，所以计算各项成本分为七个区县；假设每项成本是逐年投入的，而每一年的物价指数是不同的，所以在计算每一年成本时，考虑当年的物价指数，这样更符合实际。

（二）泰安市农民城镇化成本构成

目前，学界对城镇化成本的界定还没有统一的标准，因此计算结果差异较大。但要使农民向市民转型，基本上包括身份转变、职业发展、社会保障以及生活消费等方面，所以本研究在借鉴已有研究成果的基础上，选择成本构成中得到大家普遍认同而数据较易得到的5个指标进行计算，主要包括城镇基础设施建设成本（C1）、社会保障成本（C2）、教育成本（C3）、个人住房成本（C4）和个人生活成本（C5）。由于机会成本是隐性成本，所以把它舍弃，其总成本C总=C1+C2+C3+C4+C5）

（三）2018～2020年物价指数预估

在学者们以往研究中，都没有把消费者价格指数（CPI）和工业品出厂价格指数（PPI）引入到成本的计算中来。本文把两个价格指数引进来计算成本，使其更接近现实成本。

本文采用指数平滑法来预测2018～2020年的CPI和PPI。根据指数平滑法的思想，即越近的数据赋的权重越大，越远的数据赋的权重越小。本文采用前三年的数据来预测相应年份的物价指数，其指数平滑公式为：

根据表1中的数据，利用公式（1），依次把2015年、2016年和2017年的数据作为预测值，从而可以求出CPI。

根据经验，公式（1）中的α、β、γ分别取值为0.2、0.3、0.5，把表（1）的数据代入公式（1）中，可依次算出2018年、2019年、2020年的CPI分別为1.91%，1.975%和1.9%。

同理也可以根据2015年到2017年的PPI数据，测算出2018年到2020年的数据，如表2所示。

还是根据公式（1），式中的α、β、γ还是取值为0.2、0.3、0.5，把表（2）中的数据代入公式（1）中，可依次算出2018年、2019年、2020年的PPI分别为1.34%，2.07%和2.557%。

（四）泰安市农民城镇化成本测算

1. 城镇基础设施建设成本（C1）

城镇基础设施指为直接生产部门和人民生活提供共同条件和公共服务的设施，而建设这些基础设施付出的成本就是城镇基础设施建设成本。随着农民的市民化，必然要求政府部门在交通、水电、通讯、公共文体娱乐等基础设施建设领域的投入。本文利用泰安市2016年的城市基础设施建设投入和2016年转移农民的数量的比值作为2016年人均基础设施建设投入，计算公式：

式（2）中，G2016为2016年的泰安市城镇固定资产投资额；P2016为2016年泰安市农业转移人口。

根据泰安市统计局发布的《2016年天使国民经济和社会发展统计公报》数据显示，全市城镇固定资产投资为384.3亿元，全市共转移农民45万余人，代入式（2），可得G2016为8.54万，即每转移一个农民，城市固定资产投资8.54万。考虑PPI，2018～2020年的人均固定资产投资成本分别为9.139万元、9.328万元和9.567万元。以上所得的数据，和相同级别的城市相比，基本相近，所以所得数据具有较大的可信性。七个区县的成本我们认为是一样的。

2. 社会保障成本（C2）

它是指为了保障转型后的农民在城镇获得基本养老、失业、医疗等社会保险而必须投入的资金。

（1）养老保险（C12）目前，按照我国的养老政策，有工作单位的员工，其养老保险费的构成是：个人缴纳工资额的比例为8%，工作单位缴纳工资额的比例为20%，根据泰安市普工3800元的平均工资水平，可以测算出个人的缴纳额为每月336元，企业需要每月支付840元，政府则按照每年最低30元的标准进行补贴。没有工作单位的，如果在城镇买了房，可以到当地社区缴纳，2016年，泰安市政府出台《泰安市居民基本养老保险实施方案》，全市基本养老保险普通居民的最低缴费档次提高至300元，共分12档，同时缴费上限封顶，最高档次为5000元。假设2018～2020年人们的平均缴费为1000、1200和1400。如果考虑物价指数，2018年到2020年的各方承担的养老成本如表3所示。

（2）医疗保险（C22）目前，通过城镇基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险和农村新型基本医疗保险这三类保险基本实现了医疗保险全覆盖，没有单位的农民从农村到城镇落户定居后，势必会由原来的新农合变为城镇居民基本医疗保险。从2015年1月1日起，泰安市政府制定的《居民基本医疗保险暂行办法》正式施行，该《办法》对居民医疗保险各项政策和有关制度做出明确规定，实现了城乡居民医疗保险制度政策的统一。每年个人缴费都分为两个档，2016年和2017年一样，两个档次皆为140元和240元；2018年的两个档次为170元和280元，预估未来三年的医疗保险费如表4所示。

有工作单位的 “农民”则会加入城镇职工医疗保险，而此类保险是由用人单位和职工共同缴纳，用人单位缴费率控制在职工工资总额的6%左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2%。根据3800元的平均工资水平，用人单位需要缴纳248元，个人需缴纳83元。在考虑物价指数的前提下，2018～2020年个人和单位缴纳的保险费数额如表4所示：

以上两大险种是人们最需要的、也是最重要的，所以本文只考虑养老保险和医疗保险的成本费用。

3. 教育成本（C3）

教育支出主要是随迁孩子的义务教育支出和课外辅导、兴趣班支出。前者是政府财政拨款，后者属于个人负担部分。根据2015年的泰安市教育事业发展统计公报显示，2015年的在校义务教育人数为50.97万人，教育经费投入为3.6亿元，生均为700元左右，根据物价指数，可以测算出2018～2020年的义务教育生的支出。兴趣班的支出与每个家庭的经济状况密切相关，根据泰安市相关部门的统计，每个义务教育阶段的学生，每年的辅导班、兴趣班的支出平均为1000元，如果考虑物价指数，也可以测算出2018～2020年的本部分支出，如表5所示。

4. 个人住房成本（C4）

根据中国人的传统观念，在某一个地方拥有了住房才有了一个“家”。由于申请经济适用房条件较苛刻，本文假设农民在城镇购买商品房是完成身份转型的重要标志。2017年11月份七个区县在售的楼盘均价如表6所示。

在未来的三年，估计房价还会以每年2%～3%的幅度上涨，未来三年的房价如表7所示。

泰安市区的人均居住面积是32平米，乘以各年及相应区县的房价即得每人的住房成本。

5. 个人生活成本（C4）

农民市民化个人生活成本是指其转型为市民后在城市的基本生活开支，包括日常的衣、食、行等方面的消费。在泰安市辖区内，根据房价把七个区县划分为三个档次，一档为泰山区和岱岳区；二档为高新区、新泰、宁阳和肥城；三档为东平。根据数据分析，在一档区域生活的人均年生活成本为1.7万元；在二挡区域生活的人均年生活成本为1.5万元；在三档区域生活的人均年生活成本为1.2万元。考虑物价指数的前提下，2018～2020年的个人生活成本如表8所示。

6. 不同区县的成本测算结果（C总）

把农民分为有单位和无单位两类，分别计算七个区县的总成本。其中基础设施建设成本（C1）的数据来自表5；社会保障成本（C2）中的数据是把所有的成本进行加总得到；教育成本（C3）中的数据是把义务教育支出和兴趣班的支出加總得到；个人住房成本（C4）中的数据是把表7中的数据乘以个人住房面积32平米得到；个人生活成本（C5）中的数据来自表8。不同区县2018～2020年的农民市民化总成本如表9所示。

四、泰安市农民市民化过程中的问题及对策

许多学者认为农民市民化成本应该由政府、个人、企业甚至社会慈善组织共同负担，提出在农民市民化成本的分担上要实现“四位一体”，此观点也达成了共识。但没有学者对此过程中存在的问题，即阻碍农民市民化的因素进行分析，并提出对策。

（一）泰安市农民市民化中存在的问题

1. 农民市民化成本较高

从成本分析的结果我们可以发现，泰山区和岱岳区农民市民化的成本是30多万，其他区县也在21万到27万之间，相对于泰安农民1万元的家庭年收入来说是很大的负担。其中不管在哪个区县，农民市民化成本中70%来自房子，三口之家的房子成本约为40～75万，即使采用按揭的方式付款，经济负担也很重。

2. 政府在社会保障方面的投入过少

从社会保障成本承担的分析中，可以发现政府对养老保险和医疗保险的投入过少，在一定程度上也是阻碍农民身份转化的因素。因为一旦有病特别是大病，高额的医疗费会让农民陷入困境，这种案例在泰安农村非常普遍。

3. 民营企业相对不发达

农民进入城镇工作生活，吸纳他们的主体还应该是民营企业，而泰安作为一个旅游城市，工业基础相对薄弱，没有几个规模很大、有影响力的民营企业。

（二）泰安市农民市民化转化中的问题对策

针对以上问题，应该按照“做好增加农民收入的加法，和减少农民费用的减法”的原则来提出对策。

1. 把农民的宅基地货币化

政府部门应该创造性地开展工作，引入第三方对农民腾空的宅基地进行开发利用，对农民进行货币补助，政府也可以拿出部分资金来补助，目的就是让农民手中有钱，才能在城镇购买商品房。这样既可以充分利用闲置土地，又可以解决城镇中闲置的商品房，可谓是一举多得。

2. 把土地集约经营，给农民合理的土地流转费

土地的集中连片经营是趋势，目前泰安许多农村已经把大片的土地集中到几个人手中，政府应合理引导种植大户，让他们的种植效益最大化，农民才能从中得到更大的土地流转费。

3. 大力扶植民营企业

根据泰安市的整体规划，区县政府大力扶植符合当地产业特色的企业，切实贯彻国家为企业减免税费的宏观政策，促进当地企业健康、良性发展，让农民不用走南闯北，在家门口就能很好地解决就业问题。这样既节约了社会成本，又减少了许多社会问题。

参考文献：

[1]石蕾，王爱，包善驹.新型城镇化下农业转移人口市民化成本测算与分担[J].沈阳建筑大学学报，2016（03）.

[2]闫海龙，胡青江，李雪梅.新疆新型城镇化进程中农民市民化的成本及解决对策[J].贵州农业科学，2014（06）.

[3]眭海霞，陈俊江.新型城镇化背景下成都市农业转移人口市民化成本分担机制研究[J].农村经济，2015（02）.

[4]刘美月，李开宇，唐倩倩，李彦，王垒.新型城镇化背景下农民工市民化成本测算及其分担机制构建——以西安市为例[J].江西农业学报，2016（03）.

[5]郑俊，袁锦富，赵毅.新型城镇化实施路径成本探析——以江阴市为例[J].城市规划学刊，2014（05）.

[6]方先明.新型城镇化：发展现状、推进成本与融资策略——基于皖北A建制镇的调查研究[J].中国行政管理，2015（10）.

（作者单位：山东科技大学泰安校区。刘庆志为通讯作者）