我国长期护理保险资金筹集问题研究

程晓璐

摘要：近十几年来，随着经济社会的发展，我国社会保障制度在不断完善，但同时我国也进入了人口老龄化社会，且老龄化程度不断加深，由此出现的失能人员的长期护理问题亟待解决。对此，人社部于2016年印发了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），在全国范围内启动了长期护理保险制度的试点。而我国长期护理保险制度的实施首要解决的是资金筹集的问题，尽管该制度还尚未全面正式实施，但是根据国际经验和我国首批试点城市的实施经验，提出我国长期护理保险制度资金筹集可能会面临的问题，进而提出相应的解决方案，为我国未来全面正式实施长期护理保险制度奠定基础。

关键词：长期护理保险；资金筹集；困境；解决方法

我国于2016年印发的《指导意见》，计划用1～2年的时间，探索一种保障长期失能人员基本生活照料和医疗护理的社会保险制度。截至2015年年底，我国60岁及以上老年人口接近2.22亿，占总人口的比例达到16.1%，其中65岁及以上的人口约14386万人，占总人口的比例达到10.5%，同时我国老年人口正在以年均约3%的速度继续增长。其中失能和半失能人数达到4000多万，需要被长期照料看护，同时这个数字也在逐年增长。对这些失能人员进行长期护理首要解决的就是费用问题，由于人数众多，护理周期长，因此所需要的费用也是非常庞大的。不论是政府、企业、个人或者其他社会组织，单靠一方的力量都是有限的。

一、长期护理保险制度及其资金筹集

长期护理保险主要是为被保险人在丧失日常生活能力或年老患病时，对被保险人提供护理保障服务和经济补偿的一种制度安排。该制度覆盖的范围非常广泛，但就目前我国的实际情况而言，主要是指老年失能或半失能人口。长期护理保险在国际上有社会保险和商业保险两种形式，在《指导意见》印发之前，我国已经开始了长期护理保险制度的试点方案，首批试点城市包括吉林长春、山东青岛、上海等15个城市，但都是属于商业保险的范畴，我国尚未建立统一完善的长期护理保险制度。

长期护理保险制度的资金筹集是指为顺利实施该项制度，确保失能及半失能人员得到全面有效的护理服务而进行的资金筹集活动。《指导意见》规定：试点阶段，可通过优化职工医保统账结构、划转职工医保统筹基金结余、调剂职工医保费率等途径筹集资金，并逐步探索建立互助共济、责任共担的长期护理保险多渠道筹资机制。也就是说，长期护理保险基金可以从职工的医保基金结余划转。但这是试点阶段的筹资方案，长期护理保险属于公共服务和公共福利的范畴，责任主体是政府，从长远来看，需要政府、企业和个人等多方的共同努力，才能确保实现长期护理保险基金的筹集。

二、长期护理保险制度资金筹集面临的困境

（一）尚未建立完善统一的法律法规体系

从国际经验来看，实施长期护理保险制度的国家都制定了完备严谨的法律体系，并不断进行新的修订。日本长期护理保险建立于2000年，并在2005年、2008年、2011年和2014年分别对《护理保险法》进行了四次不同程度的修订。除此之外，德国、韩国等国家也都建立了较为完备的法律体系，为长期护理保险制度提供了法律支撑。目前我国实行的《社会保险法》规定了我国社会保险基金的筹集渠道以及比例问题，但该法案不包括长期护理保险制度，尽管我国部分城市已经在进行试点，但是各地实施方法不同，筹资渠道不统一，缺乏一个行之有效的法律体系支撑，这是我国实施长期护理保险制度的巨大障碍，也是该制度资金筹集面临的重大问题。

（二）长期护理保险基金来源不足，各责任主体的职责不明确

尽管《指导意见》规定在试点阶段，长期护理保险基金可以从职工的医保基金结余划转，但是从长期来看，这是远远不足的。在我国试点城市中，山东省青岛市除了划拨医疗保险基金外，还启动福彩基金作为支撑，补充长期护理保险基金；吉林省长春市在划拨医疗保险基金的同时，政府财政根据医疗保险基金的结余情况也进行了相应的补贴。国际上长期护理保险基金总的来说也是靠三部分组成，一是政府财政补贴；二是企业为员工缴纳的保险费用；三是个人缴纳的保险费用。因此，在我国长期护理保险资金的筹集问题上，政府作为责任主体，应全面统筹调配各方面的力量。另外企业作为社会运行的重要力量，在长期护理保险事业的发展过程中也承担重要责任。除此之外，个人是长期护理保险制度的受益者，也应承担相应的义务。但就目前来说，由于我国尚未建立完备的长期护理保险制度，导致各责任主体之间的权责不明晰，这也是该制度资金筹集面临的问题之一。

（三）失能人员评估定级困难

长期护理保险制度主要是针对社会上的失能或半失能人员制定的，在目前我国人口老龄化的情况下，主要指的是老年失能人员。一方面，我国老年人口基数大，护理服务需求大；另一方面，老年人口常常伴随着各种慢性疾病，身体素质较差，护理周期相对较长。那么，究竟何种程度才算是失能？失能的等级又是如何界定？相应的等级应该提供怎样的护理服务？失能等级的测定相隔多久应该更新？失能人员的身体状况发生突发情况如何重新测评？这都是我国长期护理保险制度面临的困境。只有制定合理有效的失能评估体系，才能进一步确定各责任主体的筹资比例和筹资额度，才能更加公平高效的实现长期护理保险制度。

三、长期护理保险资金筹集困境的解决方法

（一）建立完备的长期护理保险法律体系

法律先行，制度才能建立，世界各国给我们提供了丰富的借鉴经验。以色列于1986通过了《社区长期护理保险法》，德国于1995年出台《长期护理保险法》，并于2008年颁布了《长期护理保险结构法》，韩国也在2007年制定了《老年人长期疗养保险法》等等。可见长期护理保险制度若想真正实施，必定需要制定出相应的法律法规。因此，政府应加快我国长期护理保险制度的法案制定，为制度提供可靠的运行规则，明确各责任主體之间的界限，为长期护理保险基金的筹资运行提供坚实的法律基础。

（二）拓宽长期护理保险的资金筹集渠道，明确各主体之间的权责关系

我国是老年人口最多的国家，随着老龄化程度的加深，老年人的长期护理问题会越来越突出。目前试点阶段，主要是依托医疗保险，但是从长远发展来看，长期护理保险作为独立的一个险种，必须有独立的筹资机制，而不应该依附于医疗保险。在老龄化高峰来临以前，应尽快确立我国的长期护理保险制度，拓宽资金筹集渠道，明确各主体之间的权责关系，以确保满足失能人员对长期护理服务的需求。第一、政府应对长期护理保险划拨启动资金，在该制度稳定运行之后，根据情况逐年进行财政补贴，这也是世界各国以及我国试点城市的经验。第二、政府应建立专门的调剂基金，平衡地区之间的差异性，尤其是我国的东南沿海和西北地区，为制度的平稳运行保驾护航。第三、政府应规定企业和个人的缴费比例，实行风险共担，为长期护理保险资金筹集提供支撑。除此之外，我国2013年社会捐赠的总额约989.42亿元；2014年全国捐赠的总额达到1042.26亿元，与2013年相比，增加了52.9亿元；2015年中国慈善捐赠额突破1100亿，共计1108.57亿元，与2014年相比，增长了66.31亿元，同比增长6.4%。由此，可以通过划拨慈善基金以及福彩基金等方式充实我国长期护理保险基金。除以上种种方式之外，政府还应设立专门的运营机构和监管机构，确保长期护理保险基金同其他社会保险基金一样，实现基金的保值增值，同时防止出现贪污腐败等不良事件。

（三）建立完备的失能等级评估体系

日本是世界上实行长期护理保险制度较早的国家，同时其运行也是相对比较成熟的。在日本，被保险人享受长期护理服务时，首先要进行申请，由相关机构进行资格审查，只有符合规定的申请人，才能享受该项服务。同时，会依照申请人的失能程度对其所需要的护理服务进行等级评定。在2000年日本长期护理保险制度设立之初，一共划分了六个级别，分别是需要社会救援级和护理程度Ⅰ-Ⅴ级，在随后的改革中，日本对此评级制度也进行了新的改革，形成了行之有效的失能等级测评制度。我国长期护理保险制度的建立也應形成一套完备的失能等级评估体系，一方面，可以保证失能人员能确切接受所需要的护理服务，保证制度实施的目标实现；另一方面，失能等级评估制度的建立，也能在一定程度上防止护理服务滥用的情况，节省护理保险基金。

目前，我国综合国力不断增强、经济结构不断优化、民生事业不断改善，在国际上的影响力日益增强。长期护理保险制度的建立既是国情所需，也是民之所选。在总结国际经验和我国试点城市发展情况的基础之上，应加快建设的步伐，形成多渠道多层次的资金筹集手段，确保早日实现我国失能及半失能人员的护理服务供给工作。

参考文献：

[1]戴卫东.长期护理保险一一理论、制度、改革与发展[M].经济科学出版社，2014.

[2]戴卫东.长期护理保险：中国养老保障的理性选择[J].人口学刊，2016（02）.

[3]邓大松，郭婷.中国长期护理保险制度构建浅析——以青岛市为例[J].卫生经济研究，2015（10）.

[4]李茜，班晓娜.从介乎保险到介护预防：日本改革及其影响[J].理论观察，2014（08）.

（作者单位：上海工程技术大学管理学院）