参与式治理视野下贫困地区农民参与扶贫项目的机制研究

王峰

摘要：在我国，扶贫是一项艰巨的任务，政府一直是扶贫参与主体的重要角色。精准扶贫是一项国家战略，从救济式扶贫、开发式扶贫到参与式扶贫，是一种扶贫模式的转变。传统贫困治理政府一直是扶贫治理的主导角色，随着参与式发展理念的引入，参与式扶贫治理在精准扶贫和农民脱贫中发挥着积极的作用。通过对相关理论的梳理，具体实施过程的研究以及精准扶贫中呈现的现实困境，积极寻找解决扶贫的真正之道，使得贫困地区的农民不再只作为扶贫政策的接受者，而是作为扶贫的重要参与者，在整个扶贫治理过程中起到相应的作用，进而改善治理贫困的局面。

关键词：参与式治理；农民参与；扶贫项目；参与式发展

一、参与式扶贫概念

扶贫作为一项国家治理贫困的行为，目的是通过一系列相关的政策解决贫困地区人口经济、生活的困难，克服社会发展带来的负面效应-社会分化的严重性。在我国扶贫是一项艰巨的任务，政府一直是扶贫参与主体的重要角色。精准扶贫作为一项国家战略，被推到前沿。

与传统政府主导的单一扶贫模式不同是另一种扶贫，参与式扶贫模式，也称为“参与式发展”，是参与式发展理论被应用于解决贫困地区经济生活困难的实践。参与式发展理论应用于我国扶贫实践中，具有整体性、系统性运作的特点。参与式扶贫需要对贫困地区困难人口的生活状况进行调查，从而为参与式发展扶贫提供有效的模式创建基础和条件，从当前的扶贫情况来看，资源存在严重的匮乏性，区域的经济发展不平衡造成了一定扶贫资源分配的不平衡，因此需要政府确定扶贫的目标、扶贫对象的实际需求，从而制定相应的扶贫资源的分配决策和扶贫方案。一项扶贫项目的实施会出现多元化的扶贫效果，所以在扶贫工作中，还需要注重对扶贫结果的反馈。在扶贫工作中，政府、社会组织和贫困人员都是扶贫工作的参与者，从而形成一个扶贫与脱贫的共生系统和协作网络。一项参与式项目的扶贫是具有多元化的，其决策的过程本身具有参与性和民族性，同时决策的方式也有多种形式。

二、参与式扶贫模式的理论基础

（一）参与式发展理论

参与式扶贫是20世纪80年代以来逐渐发展起来的扶贫方式，这种扶贫方式是受参与式发展理念的启发而形成的。“参与式发展”理论被应用于我国农村扶贫脱贫过程中，使得贫困地区人口能够真正参加到扶贫项目运行中，这种扶贫方式是对传统输血式扶贫的一种突破。

“参与式发展”理念的提出者美国康奈尔大学Noman Uphoft教授认为：“发展对象不仅要执行发展，还要作为受益方参与监测和评价。”这就意味着项目制定实施过程中必须有参与者的监测和评价。当参与式发展理念应用到扶贫实践中，参与者能够对扶贫项目的计划目标、项目实施过程进行参与，这也是参与式扶贫最大的特点。

从20世纪90年代开始，一些国家跨国组织在扶贫的过程中将社区参与作为扶贫领域主要实践方式，促进当地贫困地区的经济发展，解决人民生活的贫困状态。李小云在《参与式发展概论》一书中，结合我国实际的扶贫现状，通过对西方的参与式思想和参与式发展理论进行梳理和引进，将参与式扶贫作为是我国现阶段贫困地区农村扶贫模式的重要路径。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020 年）》中指出，在扶贫的过程中，需要积极引导具有劳动能力的帮扶对象积极的参与到扶贫过程中，使贫困对象能够通过自身的努力逐渐摆脱贫困，提升贫困人员的自我脱贫能力。同时通过经济增长方式的转变，保证公共服务的普遍化和公平化。

（二）参与式扶贫治理

现代公共管理理论认为治理是多元主体之间就共同事务过程相互协调和相互协商的过程。不同于传统公共行政理论模式治理理论的产生，注重多元主体的参与，区别于传统政府单一行政命令的模式。有学者将治理的定义理解为，对一系列活动的管理和治理机制，虽然没有得到正式的授权，但是在管理的过程中却能够发挥积极的作用。而参与式扶贫其实质就是一种治理理论的实践模式。

三、参与式扶贫的特点

参与式扶贫开发模式的应用中，主要是以村为单位进行扶贫规划，通过综合的分析后，确定需要帮助的贫困村。在贫困村确定后，需要针对贫困村建立参与式贫困帮扶和开发规划，同时还需要完善参与式贫困村开发过程。

我国传统扶贫模式是“输血式扶贫”，即由政府主导扶贫，政府是控制和分配资源的主要角色人，而参与式扶贫模式突破传统的政府主导的单一扶贫模式，强调被扶贫者主动参与到扶贫活动，能够在扶贫项目中获得精神和物质的满足，是一种新型的一种互动型扶贫模式。其主要特点如下：

1. 与传统政府主导的角色相比，农民是参与的主体

相对于传统的扶贫方式来说，参与式扶贫方式还需要注重农民的主体性，贫困群体的参与程度被作为反贫困治理活动能否取得成功的关键性因素。相比较于政府主导的资源扶贫，如果贫困地区的贫农能够积极参与扶贫项目中，就能够和政府在扶贫过程中形成互动，因为农民最了解自己的贫困情况，一旦农民自己在社会发展过程中得到物质和精神的满足，就会感受美好生活的幸福感。在参与式扶贫中，农民是反贫困的主导力量，与“输血式扶贫”不同的是，参与式扶贫式一种“造血式”扶贫，凸顯贫困地区农民的“自救”地位。

2. 参与式扶贫的核心是“赋权”，农民全程参与

参与式扶贫核心的理念是赋权。扶贫项目的实施绝不是让农民一味的被动接受，农民不能在扶贫过程中享受到参与扶贫的权利，其扶贫项目的实施也就不能真正让农民过上幸福的生活。在参与式扶贫治理中反贫困对象具有参与到扶贫治理中的权利，同时也是参与式扶贫中急需要解决的问题之一。从扶贫的目标群体来看，赋予其一定的权利也就表示，其可以全程的参与到扶贫工作的规划以及实施过程中。

3. 参与式扶贫形成参与主体之间的互动机制

贫困群体是我国扶贫工作的最终受益主体。随着我国扶贫政策的变迁，扶贫模式和机制开始出现转变，从救济式扶贫，到开发式扶贫，再到参与式扶贫。参与式扶贫不仅是接受政府、市场等外部援助的诱导，同时更注重参与扶贫受益群体内在的能动性。参与式扶贫通过接受外来援助所带来的资金、技术，先进的发展理念，将这些外部力量同贫困地区的人们追求美好生活的愿望结合在一起，激发贫困地区人群参与到扶贫工作中，并积极的学习先进的技术和现代化的发展理念，同时在扶贫活动中通过与援助者的交流和信息共享等，促进其思维的发展，提升参与式扶贫的效率。

4. 参与式扶贫注重提升农民的能力

国家扶贫政策的主要目的是为了帮助贫困地区的农民脱离贫困的生活，过上幸福美好的生活，最主要的完成扶志，不是为一味的给予帮助，而是使农民自身有能力摆脱贫困的帽子。而参与式扶贫方式就是在这种理念下提出来的，通过引导贫困农民的积极参与，不仅为其提供救济式的帮助手段，同时也推出一系列的扶贫项目，使农民自身参与到扶贫项目中，提升农民的脱贫能力。贫困地区农民能够自己主动参与扶贫过程，扶贫的效果真正受益于农民自己。授以鱼不如授之以渔，在扶贫项目开发中如果贫困地区人群不能提高自我发展能力，返贫还是会出现的。

四、参与式扶贫实践的困境与机制创新

（一）参与式扶贫的现实困境

1. 参与式扶贫行动主体参与地位的失衡。参与式扶贫参与主体有政府、社会组织、农村经济合作社、农民，在我国精准扶贫中，各个扶贫参与主体之间利益是不平衡的，尤其是参与扶贫的接受者即反贫困对象在扶贫治理中处于劣势地位，以至于被动接受扶贫政策执行，导致扶贫绩效低下，农民一度出现返贫的现象。政府层面：面临独角戏的困境；社会组织层面：面临自弹自唱的尴尬；贫困群体层面：参与性不足。

2. 参与扶贫目标呈现工具性。工具理性下的主体参与难以产生共通性、制定出解决问题的规则，使得各主体之间的沟通参与不足。从贫困群体的角度出发来看，这些群体由于缺乏文化知识和劳动技能，导致思想落后，无法用长远的眼光去看待问题，只是将目光聚集在现有的资源上。对基层政府和村委会干部等行为主体而言，对于扶贫资金的管理和分配缺少技术管理，而且当前的扶贫方式也使得政府在扶贫村的项目申报和落实中存在盲目的情况，造成这个问题的主要原因为扶贫资金的诱惑。同时从扶贫项目的协调方面来看，政府和民间以及村庄组织间的协调性出现絮乱，这是由于制度规范缺乏所导致的我，使得短期性整合资源不能依据贫困地区的实际情况。

（二）参与式扶贫现实困境的解决

1. 加强村民参与理念，重视贫困人口的参与。参与式理论认为，受益群众是发展过程中的主体，是发展的建议者、计划者、执行者、管理者和受益者，倡导发动主要利益相关群体参与项目的決策。贫困人口是精准扶贫脱贫的主体，在整个扶贫项目的设计、规划、实施、监管和验收过程中，将“参与式”理念和工作方法贯穿始终，充分发挥贫困人口在扶贫中的“决策作用”，尊重群众意愿，激发受众人群的积极性和参与性，以提高扶贫精准度和扶贫资金使用效率。

2. 加强参与主体间的沟通，保证扶贫政策的落实

在扶贫政策中，需要保证扶贫政策的统合性，进而充分发挥政策的规范性和整体性作用。通过对各主体间的协调以及对资源控制和需求方面的差异性分析等，保证个体和集体利益的统一性。同时在扶贫项目的策划和执行过程中，要注重营造良好的公共环境，使得各参与主体在扶贫政策的制定和执行过程中，通过沟通解决贫困群体被动接受的弱地状态，在集体行动引导下，积极参与扶贫项目中去看，提升自身的组织和协作能力，进而更好的参与到扶贫项目的开发、实施和评估过程中，提高自身的能力，充分了解扶贫的政策，真正享受到扶贫的经济利益和社会利益。

3. 注重内源式发展，加强农民的能力建设

贫困地区自主建设发展的能力是比较低的，由此专题培训、政策宣讲、实地考察等形式是必不可少的。在这一系列能力建设中，基层政府应该发挥重要的角色，通过调查、培训、教育等形式提高农民的自主建设能力。能力建设是循序渐进的，只有通过不断的重复过程，让农民不断积累经验，吸取教训，才能提高脱贫的能力。

4. 突破多元主体参与的障碍，提高多元主体的参与互动能力

地方政府转变绝对主导的角色，并尊重对自身角色的规范，保证权力只在权力范围内实施。尊重贫困人口，加强与贫困人口的交流与合作。农村经济合作组织看作是贫困农户脱贫的试验组织平台，通过组织内部的合作和实践，引导贫困农户通过自身的努力摆脱贫困的状态。

参考文献：

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（作者单位：贵州大学公共管理学院）