财政监督制度供给不足的成因分析

■/李喜宁 张 哲

2014年6月30中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》对现代财政制度的改革目标是：2020年建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。关于建立怎样的现代财政制度，具有代表性的观点有高培勇（2014）强调建立现代财政制度是国家治理现代化的首要任务，而公共性、非营利性和法治化是未来建设现代化财政制度必须坚持的三大基本原则；贾康（2015）等提出构建符合现代财政制度的预算——税收——政府间财政关系——财政投入——财政管理符合体系。财政监督制度作为现代财政制度体系中的一部分，并且财政监督制度的有效运行是现代财政制度有效运行的制度保障，因此如何解决财政监督制度供给不足的问题便显得尤为重要。

一、文献综述

关于财政监督制度优化的问题，学者的研究大致可以分为两类：第一类为以财政监督制度优化为研究对象，李袁婕（2011）分析认为公共财政监督的法制建设滞后，财政法律规范之间相互冲突，预算法可操作性不强以及公共财政绩效监督制度缺失是财政监督制度供给不足的主要成因。秦强（2014）提出构建适应于现代预算体系的财政监督模式应提高财政监督民主化水平、建立能够独立行使财政监督职责的权力机构建立财政绩效监督体系。王奎泉（2015）通过构建博弈模型分析完全信息条件下与不完全信息条件下监督部门对支出部门违规监督博弈，结果认为当前财政监督面临的问题可以大致归于信息不对称问题。王杰茹（2016）认为法制和责任制构成监督强大的政府有效机制。应加快财政监督的立法进程，推进信息批漏机制，重视绩效评价与财政监督的有机融合，提高社会监督的积极性。第二类为以财政监督主体为研究对象，以监督主体为对象研究人大监督主要有王淑杰（2012）总结出地方人大预算监督问题表现在预算监督组织。法力预算监督信息不足预算监督程序不完善预算公开性不够以及决断监督不力等方面；谢玲玲（2013）认为缺乏法律保障，缺乏预算信息，缺乏专业人员缺乏充足时间是权力监督低效的原因；林慕华（2016）指出地方人大预算监督能力存在较大差异发展极不均衡，有相当大的提升空间；金灿灿（2017）分析人大监督影响因素发现：法律法规的建立健全、公民参与的深化、人大角色定位和组织体系的改革监督手段的多样化是影响人大预算监督的主要因素。以公众监督为研究对象的有胡炜光（2010）公众与政府之间的委托代理关系、政府组织的科层制结构、传统的人事任用体制、部门或个人利益、信息公开法律的缺失等原因，造成了公众与政府之间信息不对称的问题，致使公众的监督作用难以充分发挥。解决公众监督政府中的信息不对称问题，应该从建立有效的激励机制、推行电子政务、转变人事任用体制、设立"首席新闻官"和实行政务公开立法等方面着手；蔚超（2014）指出公众监督机制缺乏激励机制、信息公开程度较低、公众监督运行渠道不畅使得公众监督机制不能够较好的发挥作用；曹华林（2017）指出公众参与监督时，其是否选择监督与其监督成本、所得奖励和企业履行社会责任的概率密切相关且在一定程度上公众监督可以降低政府自行监管成本并促进企业对社会责任的履行。同时，郑石桥（2014）、董大全（2015）、许薇（2015）以审计监督为研究对象，分析了审计监督在财政监督中的重要性还有以审计监督为研究对象，并对现有审计制度的改进提出了建议。

大量的研究把财政监督制度供给不足的原因归结为信息不对称、缺乏法律保障、缺乏激励机制等。为什么会出现信息不对称？为什么现有的人大监督、财政监督、公众监督制度在当下的条件下难以发挥作用？本文利用公共产品理论来分析信息不对称的产生，从权力制约的角度来分析现有制度的缺陷。

二、理论分析

（一）财政监督制度的本质

财政监督是公众、人大、财政部门、审计部门、政府对财政活动的合法性、合理性、科学性、效率性等的监督，使得财政活动的具体执行部门按照财政活动的相关规定来组织财政活动。既然是监督则必须明确财政监督过程中的监督者和被监督者，明确各自的权利和责任。假定我们把所有财政活动分为财政收入活动和财政支出活动，则政府为活动的组织者，公众为活动的付费者和收益者。因此公众是最终的监督者，而政府是最终的被监督者，人大监督、财政监督、审计监督都是从公众监督中派生出来的。从财政监督过程（图1）来看，人大监督或是政府间监督（包括财政监督和审计监督）归根结底都要受到公众的监督。从监督执行来看，财政监督是政府和公众之间的博弈，公众通过监督政府，使得政府财政活动尽可能的符合公众的利益；政府凭借信息优势，在满足政府利益的情况下来保障公众利益。组织财政活动是政府的权利，而政府组织什么样的财政活动的权利受到公众的监督制约。财政监督制度的本质是公众凭借自身的权利对政府组财政活动权利的制约。基于财政监督的本质，公众要对政府权利进行制约，公众需要有效的公共信息，以及制约政府的手段（例如：投票权，舆论压力）。若信息不对称存在，投票权以及舆论压力对政府行为不能有效制衡，则财政监督制度会失灵。

图1 监督过程示意图

（二）公共信息提供的条件

公共信息反映的是财政活动的具体信息，也是公众监督财政活动的依据。因此公共信息的质量在一定程度上决定了公众监督活动的可行性和监督质量。但现实中处处存在信息不对称，政府掌握的信息，公众手中没有信息或者信息不全，无法对政府进行监督。虽然公众有权让政府提供公共信息，但公共信息的提供需要成本。

1.公众获取公共信息的成本

假定政府处于信息优势，且政府提供信息质量的核心决定因素是公众对政府监督的诉求（或是公众对政府施加的压力）。只有当公众的诉求强烈到使政府认为提供信息是有利的，则政府才会提供有效的信息。而公众诉求的形成与表达是需要成本的，公众是一个群体，是由无数个个体组成（假定除了政府，只有个体），但是每个个体对于公共信息的需求则不相同，在此处假定只存在三种需求：存在需求，不确定需求，无需求。存在需求的人为明确知道政府活动的效率关系到自己的利益，愿意为监督政府付出一定的成本；不确定需求为明确知道政府活动的效率关系到自己的利益，但不确定自己为财政监督付出成本是否可以收获收益；无需求，为明确自己不愿意为财政监督付出成本（搭便车）和不认为（或者认识不到）政府活动对自己的利益有显著影响。因此，公众获取公共信息的总成本为存在需求的公众付出的总成本、不确定需求的公众最终选择付出的总成本以及组织公众诉求的形成和表达的组织成本。

公众获取公共信息的总成本的公式：

YP——私人获取公共信息的总成本O

假定：VV、VN为常数，不随人数的增加而改变，

O〈VV〈*VV——公众自愿为获取公共信息付出的个人成本

N1——自愿获取公共信息的公众人数

VN——组织非自愿为获取公共信息付出的个人成本

N2——非自愿获取公共信息的公众人数

O——组织成本（组织成本为一个变量随N2的增加而增加，且满足O〈VN〈*V2）

2.政府提供公共信息的成本

政府提供公共信息亦是由政府提供信息的成本和收益共同决定。政府要提供完备的信息，首先必须加强对信息的收集，其次需确保信息的准确性，最后将准确的信息编制为清晰的报表呈现给公众。本文把信息收集、编制等费用简称为清晰报表的编制费用。假设政府提供了完备的信息，则政府财政活动的自由度可能会大大损失，即政府按照政府的利益来规划资金的使用的空间将会变得很小，自由度的损失是政府提供完备信息的高昂成本。同时完备信息表现出来政府的决策失误需要有确定的部门来承担责任，这也是政府提供信息的成本。除了既定成本还存在工作压力上升、政府部门间协调、向社会解释具体信息的成本等其他成本。

政府提供公共信息的成本的公式表达：

YG——政府提供公共信息的总成本YP

X1——清晰报表的编制费用

X2——提供信息带来的财政自由的损失

X3——承担不合理财政活动责任的成本

X4——其他成本（次要成本）

YP——私人获取公共信息的总成本（本文假定公众利用YP向政府施压迫使政府提供公共信息，在这个过程YP转化为公共压力，政府向公众提供信息则可以缓解公共压力，因此YP可以看作是政府提供公共信息的收益，即负成本）

3.公共信息提供的条件

公共信息的提供是由政府提供公共信息的成本和公众获取公共信息的所愿付出的成本（公众对政府的压力）共同决定。

假定1：政府行为符合理性人假设X1，X2，X3，X4

假定2：X1，X2，X3，X4，为既定成本且都大于零，在短期内不变

假定3：当YP=0，政府不提供有效的公共信息

基于理性人假设，当YP=0时，政府每提供一单位的公共信息时则相应的产生一定的成本，政府不会增加有效公共信息的供给。只有当政府每提供一单位有效公共信息产生收益时，其才会增加提供有效信息的供给。

结论一：公共信息提供的条件为YP-X1+X2+X3+X4〉0或YG〈0。

基于假定2，YG〈0条件是否满足决定于YP

4.YP（私人获取公共信息的总成本）的决定

由于公共信息带来的收益具有不可分割性（非排他性），且对公共信息的使用并不减少他人对公共信息的享用（非竞争性）则公共信息属于公共产品，由于非竞争性、非排他性的存在，“搭便车”问题则会产生。

假定4：社会存在两个公民（甲与乙）

假定5：公民（甲和乙）符合理性人假设

甲和乙获取公共信息的支付矩阵

乙不付费0，100，0甲付费甲不付费乙付费10，1010，0

结论二：基于假定5，支付矩阵的策略选择为策略（0，0）。

结论三：基于结论二，YP=0是社会公众支付获取公共信息成本的解。

结论四：YP=0，YG〉0。政府提供有效的公共信息不会产生收益，即有效的公共信息提供的条件无法满足，故政府没有激励提供有效的公共信息，信息不对称长期存在。

（三）信息不对称下的财政监督

财政监督制度包括公众监督、人大监督、财政部门监督、审计部门监督。由于审计部门和财政部门都隶属于政府，则本文将审计监督、财政监督归为政府监督。根据监督关系可以将监督划分为公众对人大的监督、人大对政府的监督、上级政府对下级政府的监督、公众对政府的监督。

1.政府间监督

政府在监督过程中处于信息优势，即便是政府间监督上级政府对下级政府掌握的信息也比人大和公众掌握的信息多。既然是政府间监督，那么监督者与被监督者之间存在某种权力的制约。权力配置确定了监督的能力与效果。

上级政府通过“权”和“财”对下级政府实行监督。首先分析“权”，本文分析的“权”为上级政府对下级政府的“控制权”，假定控制权越强，则监督能力越强。政府是国家的行政机关，上级政府本应通过审查和批准相关财政活动，来实现对下级政府的监督。但我国的机构设置较为特别，组织部（干部任命权）、纪律检查委员会（干部的监督权）隶属各级中共委员会，中共委员会通过干部任命权、纪律检查委员会来控制（或者制约）政府官员行为从而达到监督的目的。政府间的监督也存在很强的控制权，我国的政府机构设置贯彻了马克斯·韦伯的科层制，而科层制典型的一个特点是“职位分等，下级接受上级指挥”，下级服从于上级的缘由是上级领导在一定程度上可以决定下级官员的升迁或去留，因此服从带来的收益会比不服从要大。从这个角度来讲，上级政府可以有能力监督下级政府的活动。

其次来讲“财”，自1994年分税制改革至今，中央财政收入占总财政收入比重不断提升，中央财政支出占全国财政支出的比重却不断下降，导致地方政府财力不能够满足地方财政支出的需求，因此地方政府的财政支出对中央的转移支付依赖度比较严重。而中央政府可以通过转移支付手段达到对地方政府的控制，而地方政府沿袭了中央对地方的政策，通过转移支付对下级政府层层控制。

政府间监督具有信息优势，并且政府间监督可以通过“权”和“财”两个有效手段来监督下级政府，那么政府还为何出现监督失灵？以地方债务风险为例，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）的印发，以及地方债务风险的不断攀升凸显了政府间财政监督的失灵。2013年6月到2014年年底间增长了41.47%，从债务性质上来看，财政风险在下移，县级政府债务占比增长57.12%，占到全部地方政府债务的43.51%，而县级政府偿债能力又最低，加大了财政风险（庄佳强，2017）。从制度层面来看，是由于在分税制制度下，财权层层上移且事权层层下移，县级政府财力最为薄弱，同时承担的支出责任也更多，因此导致政府层级越低越有举债的激励。从财政监督的角度来看，是由于上级政府在通过债务扩张稳定增长和承担经济下行的责任间选择了债务膨胀，而落实这个政策选择的下级政府和上级政府在稳定经济增长的问题上存在共同的利益，所以上级政府放松对下级政府举债的监管。因此当上级政府和下级政府存在共同利益时，政府间财政监督制度将会失灵。而上级政府的政绩是由下级政府的政绩构成，这样上下级政府就形成了一个利益共同体（谷成，2010）。这种利益共同体为政府间财政监督的失灵奠定了基础。

2.人大对政府的监督

人大是国家真正的权利机关。人民代表大会制度是中国根本的政治制度，宪法赋予人大了立法权、监督权、决定权、任免权。在政府间监督制度失灵时，人大必须依法行使监督权，监督权的行使既是人大的权力又是人大不可推卸的责任。

既然人大是国家真正的权力机关，拥有监督权，具有预算审批权、预算调整的审批权、决算的审查权力，那么只要人大发挥自己手中的权力，则政府的财政活动必然会逐渐规范。然而现实是人大无法有效的发挥其手中的权力。

虽然人大是国家的权力机关，但权力机关的本源是人民，人大只是代表人民来行使人民的权力。依据投票理论，合格公民的投票过程是其对公共产品偏好的显示过程。人大代表通过行使自己手中的任免权和监督权，使得政府根据公民的偏好来提供公共产品。现实是与公民息息相关的民生性投资偏低，政府更注重可以显示其政绩的基础设施投资。那么为何国家权力机关不行使任免权，选择可以符合公众利益的行政官员？现实是人大无法行使人事的任免权，干部的任免权力由中共委员会的组织部掌控。即便人大不拥有人事任免权，那只要人大依法行使了自己的预算的审批权、调整权和监督权，则政府的权利将会被有效的制约，现实是由于信息不对称的存在和人大缺乏专业人士，人大无法判定预算的合理性、科学性、效率性。面对监督政府的重重困难，人大监督在政府的财政活动中常常缺位，导致人大监督未发挥人大的职能。

3.公众对政府的监督

十九大报告提出健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民当家做主落到国家政治生活和社会生活之中。公众监督是人民当家做主的一种具体类型，公众通过监督政府的财政活动使政府能够尽可能按照公众需求来提供公共产品，使社会福利最大化。公众监督的过程也是公共偏好表达的过程和对政府权力制约的过程，有效的公众监督对国家制度的演进具有重要的积极作用。但公众监督的实施存在诸多困境。

（1）公众监督的公共产品性

成功的公众监督带来的收益为政府行政效率和资金使用效率的提高等，这些收益具有不可分性，因此具有非排他性；增加一个人对这种收益的消费而不减少其它人对这种收益性的消费带来的效用，因此公众监督具有非竞争性。由于公众监督满足非竞争性、非排他性，因此，公众监督属于公共产品。市场的失灵可以采用政府介入来解决市场失灵，尽管政府不一定能够有效率的解决市场失灵，但是政府介入却是一种现实存在的选择。而公众监督是解决政府失灵的，公共监督制度的提供同样和政府解决市场一样需要解决“搭便车”的问题。

（2）公众监督的有效性

关于政府监督文献中，学者们屡次提出公众监督以及促进现有公众监督机制形成与发展，以此来解决现行监督制度缺陷的有效机制，因此学者们对公众监督机制寄予厚望。但对什么样的公众监督才是有效的公众监督研究较少或者公众监督应该具有哪些特性。首先，公众监督应具有独立性，缺乏独立性的公众监督会导致公众监督机制名存实亡。例如，政府引入具有专业背景的第三方机构，从专业角度进行考量和评价，增强监督的准确性与客观性。引入第三方机构对政府财政活动进行评价是政府监督的一大机制创新，对推进政府监督具有重要的积极作用。但是第三方评价的困境在于缺乏独立性，政府部门主导引入第三方的来对其部门具体的财政活动进行评价，评价结果交回政府部门。政府部门控制着谁将获得评价的资格，以及反馈的评价结果，当第三方评价的结果与政府部门的期望差距太大，政府部门存在修改评价结果的可能性，从而使得第三方失去了独立性。其次，公众监督应具有专业性，政府发布的公共信息具有一定的专业性，因此普通民众不一定能看的懂政府部门的公示，以及发现政府部门存在的问题。最后，公众监督应具有透明性，政府部门应对重要的评价结果以大众能够理解的表达方式向公众作汇报，让人民能够及时的了解政府财政活动，加强与人民沟通，来提高政府部门的工作效率。

三、政策建议

综上所述，财政监督制度供给不足的原因表现在以下几个方面：信息不对称下的信息成本问题；政府科层制管理体制下的单向控制问题；人大设置的监督机构不能够完成现行的监督任务，具体表现为无法解决信息不对称问题、人大机构中的预算审查部门和预算审计部的机构规模较小。没有对公众监督做出一个清晰界定，无法解决公众监督的“搭便车”问题。针对以上问题，本文提出以下几点建议。

（一）提高公共信息的透明度与真实性

“互联网+”大数据时代的来临使得信息高速的产生与传播，信息的高速传播既降低了公众对政府的监督成本，也提高了公众对政府监督的积极性，同时还缓解了政府与公众之间的矛盾。例如：政府部门违规执法、懒政的一些行为会随着网络迅速传播，这些信息会在短时间内在社会上形成共识，公众会对政府的行为进行斥责并对政府产生怀疑，认为政府在浪费公共资源而不能够有效地提供公共服务。若公众在信息不对称的条件下只要发现一些政府运用公共资源不合理的情况，那么公众会认为政府不能够有效地利用公共资源是一个大概率事件，这会加剧政府和社会的矛盾。在新的历史时期，政府应该变被动为主动，降低原本社会向政府获取公共信息的成本，积极的向社会提供公共信息，并向社会做出解释，降低政府与社会之间的不信任性。唯有如此政府才能在信息时代获取公众的信任。

（二）健全公众监督的机制

公众是财政活动最终的付费者，加强政府与公众的沟通有利于政府政策的实施，以及提高财政资金的利用效率，缓和政府与公众的矛盾。为此政府应加强公众监督的立法，明确公众监督的范围以及以立法的形式保护公众监督的权益；加大公众对政府活动监督的宣传力度、并构建调动公众监督积极性的激励机制，解决公众监督过程中的“搭便车”问题。改进现存的第三方机制缺乏独立性的问题，发挥公众监督的有效性。不断拓宽公众的监督渠道、丰富公众监督的形式，从而构建政府与公众良性沟通的新型政府公众关系。

（三）加强人大监督机构的建设

人大监督机构的规模以及人大工作系人员的专业性限制了人大审批权和审查权的行使。首先，应打通政府和人大信息沟通渠道，消除政府和人大之间的信息壁垒，使得人大行使审批权和审查权成为可能。其次，可以将政府的审查部门划归到人大，政府只提供预算的编制，而审查的工作全部归为人大监督机构，此举可以在不增加人员编制的情况下提高人大的监督能力。最后，加强人大和社会的沟通，尽管人大可以监督，但是人大监督的结果却多以文本形式公示，广大群众不了解事实真相，对于重大的事件，人大应以文本、语音或视频等多样的形式出现，便于群众理解，从而落实人民当家做主。

（四）加强政府的双向监督

政府间的监督很容易由于上级政府对下级政府的单向控制而失效。因此应引入温岭参与式预算并改进温岭参与式预算的不足，加强基层公众对预算的编制参与，从而使得公众的偏好得以表达，同时克服政府的单向控制导致监督的失灵。