全球经济发展与社会保障的关系和实践——第13届社会保障国际论坛论要

中国社会保障学会理论研究组

人类社会的发展离不开经济建设，而预防与化解发展风险又离不开社会化的保障机制。工业化社会以来，以社会保险为主体的社会保障制度已成为各国预防社会风险的主要政策工具，并在许多国家成为国家发展目标。据统计，目前全世界已有170多个国家建立了包含不同项目在内的社会保障制度。不同时代的社会风险不同，对社会保障的要求也不尽相同。进入21世纪，随着全球化进程的加快加深和互联网技术的快速发展，全球经济社会环境发生了巨大变化，这些变化为社会保障与经济发展带来了重大挑战，进而成为各国实现国家发展目标的重要议题。本文基于中国社会保障学会主办的“第13届社会保障国际论坛”上与会者分享的观点，以新时代全球社会保障与经济发展的关系及其面临的新风险与新挑战为线索展开论述，试图通过对“一个基本关系+四种新型风险”的阐述，尽可能全面地勾勒与会者呈现的新形势下世界各国社会保障发展的最新态势。

一、全球社会保障与经济发展：来自各国的理论与实践辨析

长久以来，人们对社会保障和经济发展的关系莫衷一是。有人认为福利牵绊自由以致经济丧失活力，经济危机的出现乃为福利所累；有人认为民众对福利的不懈追求才是经济发展的最根本动力。有人认为社会保障是经济改革的配套措施，为经济发展保驾护航；有人认为社会保障缩小了经济发展产生的贫富差距，公平正义共享是其天然的追求。更多人则赞同，经济发展为社会保障提供财富基础的同时，也给社会保障制度的建设带来更多挑战与机遇，而社会保障的功能则具有经济和社会二重性。经济发展与社会保障的最终目标都是提高国民幸福指数，①韩国社会政策研究院院长朴纯一：《为充分就业和提高国民幸福的经济及社会周期性均衡发展》。让“人”过上更好的生活，实现更自由更全面的发展。②参见谢琼：《福利制度与人权实现》，人民出版社，2013年。从各国社会保障与经济发展的历史来看，经济学者更注重社会保障的经济性功能，而社会学者更注重社会保障的社会性功能，③日本爱知学院大学教授玉井金五：《日本社会保障的经济性与社会性：高度成长期的教训》。仁者见仁，智者见智。如在日本经济高速发展期，基于经济学的传统社会保障论强调日本社会保障制度的建立基于战前制度积累，有较强的路径依赖；而基于社会学、社会福利学等跨学科领域的社会发展理论指导下的社会保障则强调通过提高人口素质实现人的能力水平提升，其功能十分广泛。④日本爱知学院大学教授玉井金五：《日本社会保障的经济性与社会性：高度成长期的教训》。社会条件的变化，如经济发展速度减缓和人口规模减少，都会使社会保障的功能得到正面认识。

各国制度的发展也在实践和论证着社会保障与经济发展之间的关系。西方国家作为社会保障制度的先驱，其制度发展可以分为社会保障体系的建立与扩张、社会保障体系的紧缩和以社会投资看待社会保障发展三个阶段。北欧、东欧和中亚社会保障体系的发展过程及其在国家经济、劳动力市场等方面的影响表明，社会保障与经济发展的关系是一个很难探讨的议题，还需要学界充分进行挖掘和研究。⑤国际劳工组织社会保障高级顾问沃夫冈·舒尔茨：《全球社会保障与经济发展的历史经验》。日本的经济增长和老龄化程度加深是同时的，社会保障支出虽然也不断扩大，但在不同阶段增长程度有差异，和经济增长之间没有完全联动。⑥日本国立社会保障人口问题研究所信息调查部长小岛克久：《日本社会保障支出与经济成长：时间序列数据分析与国际比较》。从东亚其他国家的发展来看，由于各国医疗、年金、护理等制度的建立和改革都是在特定时期进行的，所以，可以认为，社会保障支出并不是完全随经济的增长而增长，各国、各地区都有他们既定的关系和特征。⑦日本国立社会保障人口问题研究所信息调查部长小岛克久：《日本社会保障支出与经济成长：时间序列数据分析与国际比较》。

对西欧福利国家的实证研究发现，经济发展与福利国家的关系是非常积极且紧密的；⑧韩国延世大学副教授崔荣骏：《福利国家和经济发展是怎样的关系?浅谈西欧和韩国福利体系的经验》。而对韩国的研究表明，1997年东亚经济危机之后，“经济发展第一，再分配第二”的发展模式遭遇了严重挑战，同时，劳动力市场的二元化与收入不平等、低出生率和人口老龄化以及经济增长放缓促使韩国重新探究了经济发展与福利之间的关系，由此提出经济政策与社会政策需协同发展。①韩国梨花女子大学助理教授李承润：《韩国社会保障和经济发展》。建设建设福利国家是韩国经济发展的必备因素。②韩国延世大学副教授崔荣骏：《福利国家和经济发展是怎样的关系?浅谈西欧和韩国福利体系的经验》。

与欧洲相比，美国在过去的两个世纪里经历了多次经济与社会转型。十九世纪中期，得益于经济的快速发展，美国强调民主和平等主义基础上的人力资本投资，但福利制度的建设是滞后的，仅实施了约一战前四分之一的社会项目。③参见Hicks Alexander, Social Democracy and Welfare Capitalism: A Century of Income Security Politics, Ithaca, Cornell University Press, 1999.二十世纪经济大萧条期间，在工人运动和社会运动的推动下，罗斯福的《社会保障法案》明确了最低工资，社会支出一度领衔发达国家，但全国性的医疗保险制度却一直没有建立起来。六十年代，约翰逊发起的包括反贫困、医疗救助等内容在内的大社会计划将美国福利国家的进程推进了一大步，几乎达到历史最高点。但自此以后至奥巴马政府上台期间，美国社会政策的主基调都是消极的，因此造成了不平等的扩大，经济亦因此而放缓。④北卡罗来纳大学教授约翰·斯蒂芬斯：《美国的社会保障与经济发展》。值得肯定的是，1935年确立的美国社会保障制度基本框架仍然具有相对稳定性，其法定的基本养老金制度一直是多层次养老金制度的稳定基石。

中国社会保障制度的变革与发展过程，既是促进和维系市场经济体制改革与经济增长的过程，也是维护社会公平和实现中国超越经济领域的全面发展的过程。⑤郑功成：《中国社会保障改革与经济发展：回顾与展望》，《中国人民大学学报》2018年第1期。在中国“双快速”发展中，经济发展和社会保障之间呈现出“冲击—回应”关系。⑥南京大学教授林闽钢：《社会保障与经济发展的“中国经验”》。每一次经济危机或经济变化时，就是社会保障获得大发展和发挥作用的时机。社会保障反作用于经济发展是通过回应形式来实现，社会保障具有回应工具性的特征。对中国1998—2014年经济发展与医疗保险发展水平相关数据的分析表明，当前中国社会医疗保险制度对经济增长有长期和显著的促进作用，加大对医疗保险的投入，会促进医疗保险社会效应、经济效应和健康效应的发挥。⑦中山大学教授申曙光：《医疗保险与经济发展相关关系的实证研究》。对中国30 个省（市、自治区）从1998到2013 年数据的研究表明，中国地区间社会保障财政负担和人均社会保障财政负担不公平现象比较明显，各地区社会保障财政负担水平与经济增长水平和人口老龄化程度显著正相关，财政供给能力对社会保障财政支付能力正向作用显著，但需求的持续增长对未来财政支付能力提出了挑战。⑧东北财经大学教授赵建国：《中国社会保障财政负担区域公平性及影响因素研究》。目前，中国正在探索社会保障与经济发展相互作用的“良性循环”，呈现出“中社会福利，中经济增长”新态势。这种“良性循环”的可持续发展道路将通过经济政策和社会政策的相互依存和相互促进，实现国家福利体制的创新，走向引领和谐的“东方福利模式”。⑨南京大学教授林闽钢：《社会保障与经济发展的“中国经验”》。

总体上看，在众多影响社会保障发展的因素中，经济是其中一极；在众多促进经济发展的要素中，社会保障也是其中一脉；两者在不同国家的不同时期表现出来的关系模式均不同，但两者关系的均衡处理可以实现良性互动，共促国家与民生发展。目前，受新自由主义的影响，经济发展与社会保障的关系在一定程度上被曲解，经济发展的目的开始模糊，福利制度的负面效应被夸大，并影响到一些国家的经济社会政策选择，导致社会的结构性危机日益深刻，并从社会领域波及经济、政治领域。①中国社会保障学会会长郑功成：《全球社会保障与经济发展的挑战与应对》。在此背景下，厘清并准确认识社会保障与经济发展的关系事关国家发展全局与长远。各国社会保障制度的改革，既应关注社会保障与经济的密切联系，也要注意社会保障建设的多因素与多视角，全面考虑促进其发展的社会、政治乃至文化等因素。②《郑功成与霍尔茨曼对话实录——寻求养老保险制度改革的最大共识》，《财经》2017年年刊。

二、全球化：社会保障与经济发展如何良性互动？

在与会者讨论的众多新风险中，进程具有不可逆转性、过程具有不确定性、影响又具有两面性的全球化无疑是备受热议的话题。现代科技的迅猛发展，一方面使全球化加速了经济要素的流动，使其在全球范围内进行资源布局与配置；另一方面也通过传播速度的快速化、互鉴经验的低成本化和理性化等使社会制度在加速趋同中实现创新。这个进程是人类社会发展虽缓而必达且不可逆转的。它对全球社会的影响，一方面表现在随着财富的全球流动，更多人的生存境况持续得以改善，尤其在中国、印度、巴西等发展中国家；另一方面，生产要素的自由流动在全球内形成“强资本、弱劳工”的格局，加剧了劳资关系在全球范围内的不平等。同时，国际竞争的加剧、国际投机的增加以及国际政治关系的不稳定等都使全球化进程充满着不确定性。经济与政治风险及其影响力呈几何倍数的扩散，对于相互依存度日益增高的“地球村”成员来说，经济与政治安全无疑会受到直接威胁。因此，全球化背景下，各国是努力谋求经济与福利同步发展还是牺牲福利来取得短期繁荣，考验的是国家管理者的智慧。③中国社会保障学会会长郑功成：《全球社会保障与经济发展的挑战与应对》。虽然2015年9月联合国在可持续发展目标中提出要通过让各个国家实现覆盖全国的社会保障体系和措施，以实现到2030年减少和预防贫困的社保目标，但国际劳工组织于2017年11月30日发布的《全球社会保障报告》却显示，目前全球半数以上人口（55%）还没有享受到任何福利津贴。

中国目前已经建立了自己的基本社会保障体系，但依然存在不平等问题。中国社会保障的去中心化及碎片化会造成服务供给的不平等，也为资金的误用和滥用创造空间，并造成覆盖面上的“盲点”。④伦敦政治经济学院教授阿塔·侯赛因：《中国社会保障制度面临的挑战》。对中国来说，一要切实解决好内生动力不足问题，努力促使国民经济继续保持中高速增长；二要尊重社会保障与国家治理关系的历史逻辑，强化中央政府统筹责任，真正构建起有序组合的多层次社会保障体系；三要坚持以共享为基石，实行多元主体共建共治；四要促进并维护就业与社会保障良性互动；五要重视发展教育福利与社会福利服务；六要重视社会保障法制建设，让社会保障制度尽快运行在法治轨道上。⑤郑功成：《中国社会保障改革与经济发展：回顾与展望》，《中国人民大学学报》2018年第1期。

对经历了二战后福利国家建设、紧缩、社会投资以及进一步紧缩阶段的英国福利国家建设来说，目前正处在经济与政治发展的关键时期。退出欧盟，无疑减缓了其全球化步伐，社会与经济发展的不平等在其中起了重要作用。虽然关于养老金的充分性、国家医疗服务（NHS）的市场化和私人养老金体系缺陷等议题也不时被提及，但总体上看来，决定英国社会保障制度走向的更多是政治与社会因素，而非经济因素。作为一个政治话题，人们对社会保障的发展原则及其经济影响讨论也仅限于劳动力人口。接下来，英国社会保障的议题主要应集中在最低工资的提升、福利待遇享受条件的重新确立、住房成本的降低、儿童照料服务的提供、就业机会的创造以及可持续、动态化的社会保障机制的完善等方面。①英国约克大学教授约翰·哈德森：《英国的社会保障与经济发展》。

德国的福利国家制度是多元化的。19世纪80—90年代，作为发展中国家的德国比当时的经济发达国家更早建立了现代社会保障体系。二战后，德国福利国家制度经历了1945—1960年的建立（重建）、1961—1976年的扩张、1977—1990年的巩固、1990—2002年的整合与创新以及2003年以后的重建和巩固等阶段。为应对人口结构的变化、工业化和全球化带来的挑战，德国在1995—2007年间曾进行了影响深远的社会保障改革，通过增加个人缴费率、降低待遇和加大税收投入等措施巩固了社会保障财务的可持续性。这期间，经济稳定增长，就业相对充分。但从长期来看，改革仍需进一步推进，诸如健康、养老、劳动力市场及预防性的社会政策等领域都还有较大的完善空间。②德国卡塞尔大学博士塞缪尔·格里夫：《德国的社会保障与经济发展》。

法国的社会保障发展在过去30年内从思想理念到制度结构都发生了变化，适应全球化影响的成本遏制政策已降低了社会保障的覆盖面和待遇领取水平。无论此结果是否为决策者之本意，社会保障都很难实现它们初期预设的目标，因为虽然没有强有力的实证支持，但传统观点还是强调市场环境下社会保障对经济发展的潜在不利影响。③法国经济与社会研究中心研究员皮埃尔·龚夏尔第：《法国的社会保障与经济发展》。

在欧债危机的压力下,为减少公共养老金支出,意大利、西班牙、希腊和葡萄牙曾推行了养老金改革，改革措施包括提高法定退休年龄,延长领取全额养老金所需的缴费年限,改变养老金计发办法,将养老金水平与人口预期寿命挂钩,降低部分人员的养老金待遇水平,限制提前退休等。改革虽有助于抑制养老金支出的上升,增强养老金体制财务上的可持续性,但却严重影响了民众对养老金制度的信心,极大地改变了民众的安全预期。④郑飞北：《欧债危机重压下的养老金改革：以南欧四国为例》，《社会保障研究（北京）》2015年第1卷。

对于韩国来说，社会保障不仅要提供收入保障和生活服务，更要给力所能及的人提供工作机会，并让他们通过工作满足自己的生活需求。因此，劳动力的充分就业对于经济和社会周期性均衡发展非常重要。⑤韩国社会政策研究院院长朴纯一：《为充分就业和提高国民幸福的经济及社会周期性均衡发展》。从未来愈加重要的护理制度来看，在经济增长放缓的情况下，如何确保财源、扩大服务提供主体的参与等成为日本社会保障制度建设的重要议题。⑥日本国立社会保障人口问题研究所信息调查部长小岛克久：《日本社会保障支出与经济成长：时间序列数据分析与国际比较》。

总体上看，全球化背景下，各国都在努力寻找社会保障与经济发展良性互动的均衡点，且发展模式各有特点，但财务的可持续性、福利待遇的调整、服务提供主体的多元化以及对劳动力市场的促进等都是共同话题。在众多话题中，至少一个问题还未被考虑，即在实现国家内部经济发展与社会保障良性互动的基础上，各国间还需合作共赢、共享发展，共建人类命运共同体。这是因为，全球化的不断推进必然带来资本、劳动力等生产要素的全球流动和深层次融合，随之而来的发展风险也必然是全球性的，很难由哪一个国家独自化解，需要各国通力合作。目前，全球化进程虽然遭遇波折但不可逆转。社会公正是这个时代非常重要的主题，虽然完全的公正很难实现，但不断减少不公平非常必要，全球化要追求全球公正，而不能限定在某个国家。①阿马蒂亚·森于2017年3月19日在北京师范大学讲座上的报告。因此，全球化背景下，社会保障与经济发展的关系有超出国家范畴论证的必要和意义。

三、人口老龄化：如何积极有效应对？

随着全球人口老龄化进程的加快加深，调整人口结构和应对人口问题已成为国家战略、全球战略层面的重大问题。根据世界卫生组织定义，65岁及以上人口占总人口比例达到7%时为“老龄化社会”，达到14%为“老龄社会”，达到20%为“超老龄社会”。2011年，德国、意大利和日本已是“超老龄社会”；瑞典、希腊、保加利亚、西班牙、英国、法国、加拿大等50多个国家已是“老龄社会”；美国、俄罗斯、中国、哈萨克斯坦等多个国家属于“老龄化社会”。全世界老龄化加权平均值已达8.1%。老龄化程度的不断加深，对人口结构、就业结构、消费结构、产业结构以及整个经济的发展都产生直接且巨大的影响，同时也会对社会保障制度的结构、资源配置与财政平衡等产生长远且深刻的影响，养老金支付、医疗保障支出、养老服务供给的压力会持续攀升。如何妥善应对老龄化带来的人口结构变化，构成了现在及未来社会保障与经济发展的重大挑战。②中国社会保障学会会长郑功成：《全球社会保障与经济发展的挑战与应对》。

多层次的养老保障体系是应对人口老龄化风险的必要选择。养老保障体系是一个整体的、协同发展的、动态的系统，可持续的养老保险制度的改革需要根据养老保险体系的整体功能进行层次和结构的优化安排，需要明晰系统内主要制度安排在结构和功能上的合理定位，需要厘清系统内各要素之间的相互作用方式及其传导机理，需要高度关注养老保险体系与社会经济外部环境之间的互动机理及其影响效应。③西南财经大学教授胡秋明：《人口转变、产业转型升级与可持续养老保险制度改革——基于系统论的理论思考》。

（一）健全的养老金体系

养老金本质上是资金问题。养老资金从筹资到给付的活动过程遵循“筹资—管理—给付”的思考路径。养老资金从筹资到给付的活动过程，完全可以视为一个生产过程和分配过程。从一般均衡的视角，寻求养老金机制（养老金生产与给付）的动态均衡，是一国养老金制度设计的基础，只有厘清养老金机制中的关键要素及其关系，才能对该国的养老金制度进行顶层设计。从局部均衡的视角，寻求养老金机制中各种参量改革与调整的途经，任何制度设计与改革都是在约束条件下的适应性选择。当养老金机制中的约束参量发生改变时，其关键参量就应做出必要的调整或改革。在参量改革的背景下，寻求对现行基础养老金计发办法的科学修正。④西北大学教授席恒：《养老金函数及其政策意义》。

人口老龄化的加速加深直接造成养老保险财务支出压力的增大。财务模式的选择是养老保险制度可持续发展的关键。完全积累式的个人账户随着20世纪80年代“新自由主义实验”——智利私人养老金体系的建立而备受追捧，又随着2016年百万智利民众大规模的抗议示威而引发全世界的反思。欧亚7国“名义账户制”的实践也曾引起广泛关注，但从目前结果来看，只有瑞典的名义账户制改革比较顺利，其他的都还有待检验。有研究发现，将宏观经济和人口条件内置于制度之中的名义账户在解决财务可持续性问题和劳动力市场效率损失方面并没有显示出比原有制度的优越性，相反，从个人退休收入保障的角度看，该制度显得更脆弱而不是更安全。①李珍、周艺梦：《社会养老保障制度的“瑞典模式”——瑞典名义账户制度解决了什么?》，《经济学动态》2010年第8期。个人账户的“名义化”管理不同于“名义账户制”，是将个人账户制度的缴费用于社会统筹制度，当参保者退休的时候，由社会统筹制度利用新的个人账户制度缴费来支付退休者之前缴费积累的养老金。个人账户的缴费实际上用于同期退休者的养老金支付，而没有用于形成实际的积累。由于中国的工资增长率高于个人账户的记账利率，所以个人账户的缴费采用现收现付模式的效率是高于采用实帐积累模式的。研究显示，在工资增长率高于记账利率的条件下，为实现相同的养老金替代率水平，采用完全积累模式缴费率需要8%的缴费率，而采用现收现付模式缴费率仅为4%。②中国人民大学副教授杨俊："The Study of Nominal Accumulation Management of Individual Account System"。也有研究认为，目前中国养老保险的预算赤字和提前退休只是中国经济“成长的烦恼”。③上海财经大学副教授张熠："Social Security Def i cit and Early Retirement: Chinese Economic 'Growing Pains'"。延迟退休年龄是必须的，但方案的确定要从劳动者个体、企业组织、政府部门等不同主体的多元利益目标出发，对不同类型的劳动者给予区别对待、分类实施。④西安交通大学教授张思锋：《基于多目标均衡分析的延迟退休年龄研究》。

日本的养老金改革始于1973的“年金之年”，最初减少待遇给付、增加缴费负担等改革措施并不受国民欢迎，但修正制度间的不均衡、减少代际间的不公平以及维持制度的稳定性与可持续性等政策理念的传播促进了多方达成共识。⑤日本立命馆大学镇目真人：《养老金制度所见改革中的政治言说、新政策理念及改革类型》。这既说明养老金制度改革推进中政策手段的重要性，也表明了社会保障制度追求公平正义的人心所向。

韩国自2014年7月开始实施具有永久性质的基础保障制度——基础养老金，在一定程度上改善了老年人的贫困状况，也对增加老年人家庭收入产生了积极影响，但从实施情况来看，一是基础养老金的领取率（66.1%—66.8%）还未达到预定目标领取率（70%），二是基础养老金的中央与地方的财政负担比例还未尽合理，三是存在基础养老金与国民养老金重复分配的问题，文在寅政府将考虑提高基础养老金待遇并解除其与国民养老金间的联系，并有可能重新讨论公共养老金的结构重组。⑥韩国国民年金研究院崔玉金：《韩国基础养老金的现状、成果和未来课题》。

企业年金是对公共养老金的补充，本质上是企业给员工的福利，对完善养老保险体系和提高退休人员生活水平具有重要作用。始于20世纪80年代初的美国401K是一种由雇员、雇主共同缴费建立起来的完全基金式的企业年金制度，仅用20年的时间就覆盖了约30万家企业，涉及4200万人和62%的家庭，成为美国缴费确定性计划的主流。中国的企业年金发展速度相当缓慢，目前存在发展结构不平衡、缴费基数与比例设定及分配方式不合理、税收优惠模式不完善、基金管理水平不高、替代率较低等问题，难以发挥应有作用。①四川大学教授蒲晓红：《企业年金发展现状：以四川省为例》。

（二） 完善的养老服务体系

养老保障的“最后一公里”在于服务，这既包括对老年人的日常生活照料服务，也包括医疗护理服务，还包括临终关怀服务等一系列的服务内容，是一个庞杂且细致的系统。丹麦在1982年提出了老年人医疗卫生和福利服务的三原则：“第一，人生自始至终的原则；第二，剩余能力发挥的原则；第三，尊重老龄者自我决定的原则。”②茆长保：《丹麦的老年福利和养老服务及其对中国的启示》，《中国社会报》，2014年3月3日第4版。或曰“连续性、自主性、自立性”三原则。③世界卫生组织老龄化与健康规划：《建立老年人长期照顾政策的国际共识》，世界卫生组织官网：http://www.who.int/publications/list/WHO_HSC_AHE_00_1/zh/，2000 年。

面对各国养老服务的发展，有与会者认为，养老服务中需强调居家养老的公共性，以确保持续提供可维护老年人尊严的“优质护理”。为此，公共性服务还应得到扩充，但要确保其服务内容有别于民营机构，主要提供那些市场资源不能提供的服务。公共养老机构在参与竞争性服务提供时不能享有比民营机构更有利的条件。改善居家养老服务质量不能只完善供给体系的补贴政策支持，还应通过健全市场供给体系，减少劳动者的安全风险，提高待遇等措施激发服务提供者供给高质量服务的意愿。此外，养老服务的改革需要上下结合，即政府提供改革方案的政策蓝图，养老服务机构自下而上地提出供给体制的改革方向，实质上是行业的自律性改革。④韩国翰林大学教授石才恩：《长期疗养在家服务供给体制改革构想》。

有效完善养老服务体系，还应在把握老年人口特点、掌握老年人服务需求基础上确保公共财政对养老服务的稳态、均衡投入，准确定位城乡养老服务资源的功能，提升居家养老服务与社区养老服务的有效性，撬动民间资源参与养老服务体系建设，通过各种措施加大养老服务人才培养，提高养老服务的供给效率。⑤华中科技大学副教授郭林：《中国养老服务体系改革与发展的若干思考》。

（三）因地制宜的护理保险制度

全球人口老龄化导致了老年长期护理的重大社会风险。⑥戴卫东：《长期护理保险的基本属性》，《社会保障研究（北京）》2015年第1卷。国际上对8万名65岁以后去世的老年人的病案作为样本进行统计分析的研究发现，老龄化并不直接增加医疗费用，实际上增加的是护理费用。⑦杨燕绥、于淼：《人口老龄化对医疗保险基金的影响分析》，《中国医疗保险》2014年第10期。护理保险便是通过大数法则来化解这种风险的一种新制度创造。德国、日本、韩国、美国等国家先后建立了为包括老年人在内的年老、疾病或伤残等需要长期照顾的被保险人提供护理服务费用补偿的长期照护保险，取得了良好的经济效益并产生了积极的社会影响。其中，美国的长期照护保险以商业保险模式著称。德国长期照护保险作为一项独立的社会保险制度运行，由雇主和雇员双方共同承担缴费责任，资金存入专门运营医疗保险基金的银行，行政和财政事务由医疗保险机构管理，包括居家服务和机构服务在内的照护服务主要由私营的社会服务机构来提供。日本采取“保险＋福利”的模式，服务费用一半由政府财政出，另一半由保险基金出，服务供给主要由民间机构提供。新加坡是政府主导、商业保险公司运作、居民自愿选择的模式。与日韩两国相比，新加坡的护理保险首先强调家庭和社区等非正式力量的支持，很明显，在收入差距不断加大和家庭传统功能日益下降的情况下，非政府力量作用有限，政府应该强化长期护理保险的强制性，并提高50岁及以上老年人的参保率，建立全国性的老年保障制度。①日本明治学院大学研究员崔仙姬："A Study of Sustainability Issues in Long-term Care in Singapore: Through Comparing Japan and Korea"。

近年来，中国也在长期照护保险方面进行了不少实践，形成了上海、南通、青岛等多个地方模式，但始终没有出台国家层面上的统一制度。对于中国来说，长期护理财务风险的广泛性、不确定性和社会共同风险的特征，表明保险是化解长期护理财务风险的理性选择，但私人长期护理保险的市场失灵决定了强制性长期护理保险制度具有优势。②南京财经大学教授曹信邦：《中国长期护理保险制度构建的理论逻辑和现实路径》。

（四）制度化的临终关怀服务

临终关怀是人口老龄化绕不过的又一个话题。自1967年英国提出现代临终关怀服务以来，临终关怀始终以临终者及其家人为对象，以包括生理关怀、心理关怀、社会关怀和精神关怀的全方位关怀为理念，以多职种的专家团队和志愿者为提供主体的关怀服务。日本在临终关怀服务的提供中非常注重医师的作用，而在韩国提供临终服务关怀的初期，宗教人员和护士发挥了核心作用，专职医师的培养是后期才开始的。政策制度的积极介入是推动临终关怀服务实践发展的重要条件。虽然历经时间的长短与决策者的态度都有明显不同，但日本和韩国都将临终关怀服务费用纳入了医疗报销体系，并对服务质量评估提出了要求，进行规范化管理。韩国为此专门在2016年出台了《关于临终关怀、缓和医疗以及临终过程中关于患者延续生命的医疗决定法》。目前，日韩医疗范畴内的临终关怀服务逐渐成为主流，呈现出临终关怀被“医疗化”的趋势。③日本棖山女学园大学株本千鹤：《作为社会保障政策的临终关怀》。

四、减贫：缓解程度还是强化权利？

贫困，既是传统风险也是新风险。当贫困既包括绝对贫困、相对贫困等内容，也蕴含着能力剥夺、社会排斥等概念，成为一个具有多维度特性和多重社会意义的概念时，其新风险的特性呼之即来。新风险意境下，减贫不能仅停留在经济层面上，而需要一个系统的、相互统筹协调的制度体系来实现。④谢琼：《贫困治理：我国慈善组织的发展与实践》，《社会保障评论》2017年第4期。在制定减贫政策时，相比起单纯针对收入所得的单一政策，综合协调考虑社会、文化、政治等维度的多元政策更为重要。⑤韩国高丽大学教授金仑兑：《贫困的多维度性和社会政策：理论论争的再探讨》。

老年群体是易受到贫困风险冲击的脆弱群体。为缓解韩国老年人的贫困状况并保障他们生活的稳定，自2014年7月起以70%的65岁以上老人为对象开始实行基础养老金制度。对2016年基础养老金领取者的调查结果显示，基础养老金有利于领取者的生活稳定。此外，基础养老金还对增加老年人家庭收入产生了积极影响，在一定程度上改善了老年人贫困指标。①韩国国民年金研究院研究员崔玉金：《韩国基础养老金的现状、成果和未来课题》。但国民基础生活保障制度审核标准线调整的不彻底对贫困家庭造成了不利影响，②韩国湖西大学助理教授金星旭等：《对选定国民基本生活保障法的受惠者标准与审核标准制度之间不一致效果的模拟分析》。此调整自2015年7月开始，把国民基础生活保障资格的审核标准线从“最低生活费”调整为“标准收入中位数”，但在执行过程中，核定标准与待遇标准并不一致。

与城市相比，农村贫困人口的社会生理性致贫因素增强，因此要求包括社会保障、社会权利救济在内的社会保护式扶贫发挥越来越重要的作用。与此相应，社会保障既被列为反贫困的重要目标，也被列为反贫困的主要路径。③中国农业大学教授左停：《路径、机理与创新：社会保障促进农村减贫的政策分析》。对2005—2015年中国不同区域社会救助财政支出适度规模的测算显示，全国社会救助实际支出规模不断趋于合理，但仍需进一步完善和优化。就东部而言，其实际支出规模略微超出适度规模，要防止福利依赖产生；而中西部，尤其是农村人口众多的西部地区，需要大力加强社会救助的财政支出才能不断趋近于适度规模。④江西财经大学教授李春根：《现阶段中国社会救助财政支出规模适度吗？基于内生增长理论模型的分析》。对中国西部农村贫困及最低生活保障制度实施状况的调查研究表明，尽管政府已下了大力气缓解贫困，但由于地理环境偏远、自然资源相对匮乏、政策制度系统性相对较差等原因，由日常生活及行为造成的支出型贫困特征明显，因医疗、教育、婚娶及住房等产生的家庭负债等区域性因素是构成西部农村贫困程度深、返贫率高的主要原因。⑤北京师范大学研究员谢琼："Poverty: Situation and Alleviation—A Survey and Analysis on Four Counties in Gansu Province"。无独有偶，对韩国数据的实证分析也表明，家庭负债及金融领域的差距是韩国社会经济不平等深化的一个重要原因。家庭负债，特别是沉重的债务，将会对生活条件和安全感等生活质量产生影响。收入越低，更容易因为债务负担承受更大的经济压力，也会对生活质量产生巨大的影响。以收入差距、金融资源的接近性差距、缺乏基本需求为基准，很多人承受着双重乃至三重压力。⑥韩国首尔大学教授朴庭敏：《收入差距、经济差距及生活质量差距》。因此，应对贫困的社会保障政策必须是将资源链接到受助对象，能对受助者本人的生活产生有效作用的政策，就此来说，和相关金融服务紧密联系并合作的社会保障政策效果更为明显。同时，充分了解贫困者的特点和实际情况十分重要，除了制度的设计和运行外，有必要开展针对受助对象本人的个别咨询援助服务。⑦日本大分大学教授垣田裕介：《无家可归者自立支援法15年——日本的贫困与社会保障》。

贫困是个常态现象，为化解贫困风险，许多国家都设置了内容不尽相同的兜底性救助制度。在中国，最低生活保障制度的影响是混合的。早期的最低生活保障制度扮演了维护社会稳定、缓解贫困的角色，却忽视了强化公民权利的功能。⑧四川大学副教授张浩淼："The Minimum Living Standard Guarantee System and Citizenship Cultivation among the Poor in China"。自实施以来，低保制度极大地促进了贫困者的社会权利，并强化了国家与公民间的联系，但受助者仍在较长的审批流程、较低的受益水平、名单公示等方面心存疑虑。对低保受助者心理健康的影响研究发现，低保领取者往往对生活有较低的满意度，存在人际关系网络薄弱、与他人交往困难等问题。①河海大学亓迪："Impact Evaluation of the Minimum Living Security Standard (Dibao) Scheme on Recipients' Psychological Health in China"。此外，低保制度的实施还产生了一些负面影响，如因依赖制度待遇而放弃赡养老人抚育幼儿等。②北京师范大学研究员谢琼："Poverty: Situation and Alleviation—A Survey and Analysis on Four Counties in Gansu Province"。因此，减贫需要采取综合措施，如改善领取者的心理健康状况，加大对救助权利的宣传，并且优化制度的实施流程和操作方法，注重政策设计中“自我决定”的重要性，让接受社会救助的人自由选择接受什么样的工作并参加什么样的培训，③日本一桥大学教授高田一夫："Extension of the Idea of Poverty in the Social Security: The New Stage of Social Policy"。尽量减少低保的污名化等。

五、家庭：去家庭化还是再家庭化？

家庭，无论在哪个社会都是风险的第一防震器。家庭政策，是社会保障不可或缺的制度内容，也是社会治理、国家治理的重要政策工具。家庭功能的变化往往带来新的社会风险，进而引致新的家庭政策出台。与往届相比，第十三届社会保障国际论坛对家庭政策的关注度明显提高。

东西方对家庭作用的认识在根本上是不同的。在西方，家庭与国家的关系较为扁平化，无论是政策设计还是地位认同，都是基于对成员权利的认同与保护，作为国家发展的基本组成单元，将家庭纳为正式支持力量。因此，西方国家很早就重视家庭政策的作用，将其作为社会政策的必要分支，主要弥补工业化过程中家庭功能的缺失。早期的政策安排更是通过普适性的福利制度减少家庭贫困，并全面提高国民的福利水平。随着人口结构的变化，为实现国家的人口战略目标，后来的家庭政策偏向注重鼓励生育。当前实施的家庭政策主要包括家庭补贴和税收优惠政策，产假、生育补贴和工作保护，以及儿童看护和教育政策等。④盛亦男、杨文庄：《西方发达国家的家庭政策及对我国的启示》，《人口研究》2012年第4期。

而在受儒家文化影响的东方，家庭虽然也是社会的基本组织部分，但家庭和国家的关系较为复杂，既有“家国一体”不分你我的亲近，又有“庙堂”与“江湖”间的遥远。相比于欧美国家，在东亚福利体系中，以中日韩为代表的东方国家多将家庭定位为一种承担了许多服务功能的非正式力量，既倚重家庭作用的发挥又欠承认其社会功能及贡献。近些年来，东亚国家家庭政策出现去家庭化的势头。如有研究表明，在2006年以前，韩国家庭政策去家庭化程度不高，利用儿童照料机构和服务的人不多；但在2007—2012年期间，由于市场的作用发挥充分，家庭政策去家庭化程度极高；2013年以后，去家庭化的程度依然很高，但对零岁幼儿照料的家庭化势头又增强了。⑤韩国成均馆大学崔美香等："Change in Childcare Policy and Defamilialization in South Korea"。

经济合作与发展组织（OECD）将家庭政策分为现金政策和服务政策。一般认为儿童津贴、家庭照料津贴和父母假期等现金政策有助于为家庭成员提供照料服务，即家庭化或再家庭化；而机构照料服务或公共儿童照料服务等服务政策则减少了父母的育儿负担，有助于去家庭化。对韩国家庭政策的研究表明，现金政策对低收入家庭的家庭化和再家庭化效果明显，而对中高收入的家庭影响不大；服务政策则刚好相反，家庭收入越高去家庭化效果越明显。①韩国中央大学黄恩靖："Diあerences in the Eあects of Family Policies by Stratif i cation：Focusing on (Re)Familiarization and Defamiliarization"。同时，对于低收入家庭照顾孩子的女性来说，全职照顾孩子可能不是自愿选择。因此，加强现金政策力度或增加服务政策供给的选择会影响家庭政策的家庭化/再家庭化或去家庭化取向。现金政策与服务政策在一定条件下是互补的。如果政府提供了普惠且充足的公共儿童照料服务，就能增加所有女性的劳动参与率，而与其经济状况和社会地位无关。但如果儿童照料服务由市场提供，其资源的有限性就决定了一部分女性因收入低而无法享受服务，从而不能参与市场劳动。基于此，家庭政策体系建设应现金与服务供给并重。这与对中国的研究结论一致，②华北电力大学教授姚建平：《促进中国青海、安徽两省流动和留守儿童社会保护：现金转移支付研究》。即在保证现金补贴的情况下，建立普惠式的服务提供体系。这也有助于增加女性劳动就业选择的自主性。中日韩三国的对比研究发现，由于家庭政策内容的侧重点不同，日韩女性的工作轨迹呈“M”型，而中国女性的工作轨迹为“U”型。这在日韩，主要得益于儿童照料服务的相对健全和女性兼职工作的日常化；而在中国，生育女性之所以能生活与工作兼顾且市场劳动参与率较高，主要得益于非正式力量——祖辈对儿童照料的参与。③韩国江南大学副教授金修完等："A Familialistic Model? A Comparative Study on Public Attitudes towards Family and Gender Role in East Asian Countries"。

对中日韩三国残疾儿童家庭社会支持的比较发现，对于残疾儿童家庭的支持不仅能够减少家庭的生理、精神和经济负担，还可以为这些儿童和家庭创造更好的生活和发展环境。总体上看，三国对于残疾儿童家庭的支持政策都有直接和间接两种方式，直接方式包括行为治疗、儿童抚育津贴和家庭疏导服务等，间接方式则包括家庭收入支持、健康与康复支持以及教育支持等。但三国的福利水平和覆盖范围不同，日本的福利水平最高、覆盖面最广泛，而中国的福利水平和覆盖面都是最低，这在一定程度上与三国的福利体系设置有关。④中国人民大学副教授金炳彻："A Comparative Study of Social Support for Families of Children with Disabilities in China, Japan and Korea"。

六、结语

总体上看来，社会保障与经济发展的关系在各国的不同发展阶段呈现出不同特点。面对全球化、人口老龄化、贫困以及家庭功能的变化等各种新型风险，各国都在小心地寻求着社会保障与经济的均衡发展，以在两者良性互动中实现多种社会与国家发展目标。国民福祉水平的提高、社会保障制度财务的可持续性以及经济发展与就业机会的稳定增长等成为各国应对新风险的主要话题。虽然不同国家在某个特殊阶段对优先解决的议题选择不同，但总体上，都遵循着经济发展与社会保障间“均衡——不均衡——重新均衡”的循环路径，也只有在如此往复中，社会风险才被不断地缓解或化解，国家发展目标才被不断地实现，人类社会才会不断向前发展，或急或缓。