习近平新时代我国社会保障体系的改革方向

王延中

改革开放以来，我国积极推进社会保障体系建设，初步建立了覆盖城乡居民的社会保障体系制度框架，社会保障的覆盖范围不断扩大，保障水平不断提高，管理服务能力不断增强，为保障和改善民生、维护社会公平正义、促进经济发展发挥了重要作用。同时，我国社会保障体系的发展依然面临不少问题与挑战，难以满足人民群众日益增长的社会保障需求，尤其是在我国经济发展进入新常态、人口老龄化、就业形式多样化、城市化、全球化等背景下，社会保障的改革有待于进一步深化。近年来，我国进入深入推进供给侧结构性改革的重要时期。供给侧结构性改革的根本目的是提高社会生产力水平，落实好以人民为中心的发展思想。在社会保障制度体系的改革方面，要切实深入贯彻十九大精神，落实新的发展理念，推进结构性改革，充分运用社会保障资源，提高社会保障的效率，增强适应性、灵活性、公平性、可持续性，更好地满足人民群众的社会保障需求，促进经济社会发展，助推国家治理能力与治理体系的现代化。

一、正确评估中国社会保障体系建设的成就与问题

（一）中国社会保障体系改革的进展与成效

我国在经济社会体制改革的过程中，不断推进社会保障制度改革。20世纪80年代中期以后，我国积极推进城乡经济体制改革，在农村实行家庭联产承包责任制，在城镇推进国有企业改革，探索建立和完善社会主义市场经济体制。计划经济时期传统社会保障模式赖以存在的经济社会环境发生了巨大变化，特别是国有企业改革打破了铁饭碗、终身制，引入劳动合同制，直接推动社会保障制度的变革。1993年十四届三中全会把社会保障制度作为社会主义市场经济框架的重要组成部分。20世纪90年代后期，随着经济体制改革的深入，社会保障体系建设的步伐进一步加快，基本形成了现代社会保障体系的基本框架，积极推进社会保障管理体制改革，推进社会保障制度整合，加强社会保障经办服务能力建设，逐步推进社会保障法制建设。

在社会保障制度改革的过程中，社会保障的制度模式、责任主体和保障对象范围发生了根本变化。在制度模式方面，社会保险从现收现付模式走向部分积累模式，明确了“社会统筹与个人账户相结合”的制度模式，从政府部门实施社会保障走向专业化。在责任主体方面，实现了从国家、单位保障向社会保障的转变；在保障对象方面，实现了从城镇劳动者社会保障或就业型社会保障向全民社会保障的转变。在计划经济时期，我国社会保障属于典型的国家包办和单位负责模式。单位保障实质上是间接的国家保障，国家基本上是社会保障的完全责任主体，劳动者基本上无需缴费即可获得相应的社会保障待遇。在经济体制改革的过程中，逐步探索社会保障的社会化改革，建立了多元化的责任分担机制，强调政府、单位、企业和个人共同分担社会保障责任，有利于社会保障的可持续发展。在保障对象方面，逐步从城镇劳动者保障迈向全民保障，使全体劳动者和城乡居民均有享受社会保障的机会；劳动保险变为社会保险，城乡居民亦可通过缴费参保获得相应的养老保障与医疗保障待遇，增强了社会保障制度的公平性。

目前我国现代社会保障体系的框架已经基本形成，尤其是社会保险制度覆盖到了各类身份人群，形成了社会保险、社会福利、社会救助、慈善事业、社会优抚、住房保障等在内的社会保障体系框架。当前我国的社会保障体系主要包括三大部分：一是以贫困人口和遭受意外事件者为保障对象的扶贫与救助体系基本形成，包括农村扶贫、最低生活保障、灾害救助等项目；二是建立了保障劳动者和居民各类生活风险的社会保险制度体系，包含养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险五项社会保险，正在探索将生育保险并入医疗保险制度、建立护理保险制度；三是初步形成了以老年人、残疾人、优抚对象等特殊人群为主并面向全体国民的公共服务与福利体系。

中国现代社会保障体系发展的作用主要体现在三个方面。第一，切实保障和改善了民生，防范劳动者和居民生活风险的作用明显。各项社会保障制度的建立和完善，在防范和化解国民在养老、医疗、残疾、意外伤害、生育等风险方面发挥了积极作用，减轻了劳动者的生活负担和后顾之忧，各类养老保险参保人数约9亿人，医疗保险参保人数约13亿人，社会保险基金规模接近5万亿元。社会保障在提升国民的生活水平、建成全面小康社会方面发挥着积极作用。第二，有力地促进了经济体制改革，推动了经济发展。社会保障对于促进我国经济体制的顺利转型发挥了重要作用，无论是20世纪80年代中期国有企业改革的推进、20世纪末期国有企业的攻艰克难，还是经济发展方式的转型升级、经济结构的调整和供给侧改革的推进，社会保障的作用均不可忽视；在经济危机时期，社会保障在扩大内需、促进经济增长方面更是发挥了重要作用。第三，调整收入分配关系、促进反贫困和再分配的功能日益显现。随着社会保障体系从正规就业部门的劳动者逐步扩大到灵活就业人员和所有社会群体，社会保障支出规模的急剧扩大，社会保障在反贫困方面的兜底作用和促进收入再分配方面的功能日益提高①王延中、龙玉其等：《中国社会保障制度收入再分配效应研究》，《经济研究》2016年第1期。。第四，维护了社会稳定和谐，促进了社会公平正义。发展和完善社会保障体系是社会主义和谐社会建设的重要举措。由于社会保障的及时跟进，在经济改革与发展的危机时期，均未出现大规模的社会危机，社会总体稳定和谐，而且社会保障在缩小收入差距、促进社会公平正义方面也发挥了积极作用。

（二）中国社会保障制度存在的主要问题

我国社会保障体系的发展也存在不少问题，体现在体系、结构、运行机制等众多方面。社会保障的体系混乱、职能定位不清、体制机制不优、主体责任不明，社会保障的公平性与效率性均不理想，②龙玉其：《中国社会保障改革的进展、问题与展望》，李培林、陈光金、张翼主编：《2015年中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社，2014年。与城乡居民的社会保障需求和经济社会发展需求不完全适应。

一是我国社会保障制度模式尚未实现定型、成熟。长期以来，我国社会保障的发展遵循“试点先行、自下而上”的改革路径，属于应急式、修补式的改革，对社会保障长远发展的整体性、战略性问题缺乏足够的顶层设计。虽然我国社会保障基本实现了“制度全覆盖”，已经为不同人群建立了不同类型的社会保障制度，但是制度体系结构还比较混乱，制度模式还存在诸多争议，社会保障的未来发展面临较大的不确定性，与社会保障制度的定型、成熟与科学发展还有较大的距离。“社会统筹与个人账户相结合”的社会保险制度模式在实践中出现了诸多问题，尤其是对于“个人账户”性质与规模存在较大争议，③王延中：《中国社会保障制度改革发展的几个重大问题》，《中国工业经济》2009年第8期。有待于进一步完善。对具体社会保障项目的设计比较混乱，一些保障项目的功能重叠或混乱，不同保障项目对于保障范围、保障对象的确定与识别欠缺合理性。尤其是社会保险的对象究竟是面向全体劳动就业人员还是全体国民值得进一步研究。社会保险、社会福利与社会救助等社会保障项目的保障功能定位、保障水平尚不十分清晰。由此导致不同保障层次和支柱的结构设计不合理，存在基本保障“一柱独大”的问题，制约了多层次、多支柱社会保障体系的形成与完善，不利于社会保障体系的可持续发展。

二是社会保障主体之间的关系与责任分担机制不明确。这是制约社会保障制度定型、成熟与可持续发展的重要因素。明确责任主体是开展社会保障制度设计、维护保障对象权益、实现制度可持续发展的必然要求。总体来看，我国社会保障制度已初步建立了责任共担机制，强调发挥国家、单位和个人的共同作用。但是，社会保障的发展没有处理好政府、市场与社会三者的关系，存在重政府、轻市场与社会的问题。在强调政府作用的同时，市场与社会的作用未能得到充分发挥。不同社会保障项目中的责任主体划分不清晰，社会保险、社会福利、社会救助等项目中政府、市场与社会各自的职责不明确，不同层次社会保障体系中不同主体的职责不明确。社会保障的责任分担机制不合理，既体现为政府、企业、个人等不同主体之间的责任分担不合理，也体现为不同主体内部的责任分担不合理。不同层级政府在社会保障投入中的责任不明确，社会保障的财权和事权不一致、不清晰。社会保障的资源筹集与配置机制不合理，对市场和社会中的社会保障资源运用不充分。

三是社会保障制度地区之间不统一、项目之间不协调。不均衡、不协调成为制约我国社会保障公平与效率的重要问题，不利于社会保障的可持续发展。社会保障发展的不均衡、不协调主要体现在地区之间、项目之间、层次之间，体现在社会保障筹资水平、待遇水平和管理服务水平等方面。东部地区的社会保障筹资能力更强，待遇水平更高，社会保障负担更轻，管理服务能力更强，但是由于属于劳动力流入地，养老负担相对较轻，养老保险缴费标准明显低于全国平均水平；相反，中西部地区和广大农村的社会保障筹资能力较弱，待遇水平较低，缴费标准高，企业和个人社会保障负担相对更重，影响了全国统一劳动力市场的建立，导致不同地区之间企业负担不均衡，进而影响区域经济的均衡发展。从个人负担和待遇而言，负担能力强的人未必按照能力供费、而没有收入或者收入很低的人则需要为基本养老、基本医疗供费，而且待遇标准很低，明显与社会保障的公平性要求相背离。从不同社会保障项目的发展来看，社会保险尤其是城镇社会保险发展相对更快，而社会福利和社会救助项目的发展显得相对落后，无论是制度建设，还是管理服务水平、待遇水平均显不足。社会保险、社会福利与社会救助体系之间的衔接不顺畅。以养老保障为例，老年救济、养老保险、老年福利三者在养老保障中的目标定位混乱，容易导致“重叠保障”或“保障真空”。不同层次的社会保障发展不均衡主要体现在：基本保障发展的成效更加明显，而补充保障和储蓄型保障发展不足，多层次社会保障体系尚未真正建立。不同层次社会保障的发展失衡既不利于整个社会保障体系的持续发展，也不益于各层次、各支柱保障制度的持续发展。社会保障体系的不均衡、不协调除了体现在制度内不同项目、层次之间的不协调、不均衡外，还体现在社会保障与制度外相关要素的不协调，包括行政管理体制、市场经济体制、社会体制与社会建设、国家治理体系与治理能力需求等。

四是社会保障的管理服务体制与运行机制不完善。虽然我国社会保障的管理体制改革取得了重大进展，但依然存在职责不明、管办不分、体制不顺等问题。在行政管理方面，部门分割的现象依然存在，尤其是医疗保险，仍归属于两个部门管理，其他社会保险和社会保障项目的管理归属问题也值得探讨；即便是同一部门的内部机构设置也不尽合理，主要依据制度类型划分的机构设置不利于体现社会保障的整体性。社会保障的行政管理体制改革有待进一步深化。在业务管理方面，不同社会保障项目分别设立经办系统的问题明显，导致经办资源浪费、经办效率不高，社会保障经办系统的软件和硬件均显不足，经办能力较弱。社会保障基金的筹集、管理与投资方面也存在不少问题。在社会保障的筹资方面，不同主体的筹资责任不明确，资金来源渠道有限，缺乏合理的责任分担机制；社会保险费的征缴体制不完善，由地税和社保两个部门征收社会保险费在实践中已经出现诸多问题，增加了筹资成本和企业负担，不利于扩大社会保险覆盖面，不利于基金的安全与长期收支平衡，影响参保者的权益。由于社会保障制度设计与基金管理和投资体制不完善、投资渠道单一、资本市场的不完善等原因，社会保障基金的保值增值效果较差，严重影响到劳动者的社会保障权益，不利于社会保障制度的持续快速发展。在监督管理方面，尚未形成一个高效、严密、独立的监督体系。社会保障管理运行机制不完善不仅体现在社会保障发展的政府机制不完善，还体现在市场机制与社会机制的运用不到位，政府机制、市场机制与社会机制尚未实现良性互动与协调发展。

上述问题已经显著影响了养老保险基金的可持续性、社会保障服务的有效供给、政府市场社会的有效分工和管理体制机制的高效运行。未来需要针对上述现实问题深入推进社会保障体系改革与调整，其必要性主要体现在：第一，有利于应对社会保障面临的各种挑战。尤其是经济发展的新常态，人口的快速老龄化、高龄化，劳动力的自由流动加快，就业方式的多样化，国际竞争的日益激烈，需要通过改革、完善社会保障体系来应对这些挑战。第二，有利于完善社会保障的体制机制，实现社会保障可持续发展。社会保障的制度模式与制度设计、筹资机制、行政管理体制、基金管理与投资体制、待遇给付机制、经办服务体系存在诸多问题，需要以新的思维和方式突破现有的问题与僵局，推动社会保障体制机制的完善。第三，有利于城乡居民和劳动者公平共享改革发展成果。公平、正义、共享是社会保障的基本价值理念，①郑功成：《中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案》，人民出版社，2008年，第19页。社会保障是实现社会公平正义、促进国民共享发展成果的重要手段。我国需要深化社会保障体制改革，增强社会保障的公平性，实现国民公平共享发展成果。第四，有利于实现国家治理能力现代化。社会保障的发展是民生建设和社会建设的重要内容，是推进国家治理和社会治理的重要手段。需要通过深化社会保障体系改革，处理好政府、市场、社会之间的关系，探讨科学的社会保障治理模式与治理机制，使社会保障更加公平、更有效率、更可持续。

二、在发展中不断完善社会保障四支柱体系框架

（一）进一步明确社会保障责任主体

习近平总书记在十九大报告中指出，带领人民创造美好生活，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进，是我们党始终不渝的奋斗目标。十九大报告明确提出民生“七有”目标，即：幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶。“七有”已经成为我国新时期保障和改善民生、完善社会保障体系的基本内容。社会保障事业需要物质基础，处理好经济发展与社会保障之间的关系十分重要。十九大报告明确提出坚持在发展中保障和改善民生。没有发展作后盾，发展社会保障、改善和增进民生福祉就无法兑现。党和国家对此始终保持清醒的头脑、理性的认识。但是，随着我国社会主要矛盾的转化，现今生产力水平已经大大提高，而发展不平衡不充分的问题日益突出。在这种情况下，把不断增进民众福祉作为发展的根本目的就十分必要了。十九大报告对社会保障事业发展、保障和改善民生的策略步骤和工作思路进行了清晰的阐述。首先要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，既尽力而为，又量力而行。其次要坚守底线、突出重点。不论是“七有”框架，还是每一项具体保障内容，都要树立底线思维，把政府的基本责任落实好，确保最后的安全网发挥好兜底作用。另外，要不断完善制度体系、合理引导预期，完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

社会保障体系的改革与调整，应该基于现有的社会保障制度框架及发展实践，开展系统、科学的设计。明确社会保障的责任主体及其职责是完善责任分担机制和制度设计的重要前提，需要在充分了解劳动者和城乡居民社会保障需求的基础上进一步明确社会保障的责任主体及其具体职责。总体来看，社会保障的责任主体包括政府主体、市场主体、社会主体和混合主体四大类别。基于理论研究与实地调研，我们提出“四支柱”的社会保障体系框架。

政府主体主要是社会保障的行政部门及其附属机构，这是政府履行社会保障职能的责任主体与实施主体。政府主体是整个社会保障责任体系的主导者和设计者，是重要的监管者，应该立足于社会保障的长远发展统筹规划与顶层设计，构建完整、科学的社会保障体系。政府主体应该本着公平、公益原则，运用财政资源或公共资源对全体国民实施普惠保障和特殊人群的重点保障，主要提供基本保障，比如国民基本养老保险、社会救助与基本公共服务和普惠制社会福利。

市场主体主要是通过市场机制参与社会保障制度建设的经营性企业，比如各类保险公司与基金管理、投资公司，本着效率原则，为相关人群提供差异化的补充保障和商业性保障，提供企业年金、职业年金、商业保险、储蓄型保险等保障产品。权利与义务相对应，参保者主要通过个人自愿缴费（和少量的单位和企业缴费）来获得相应的待遇。市场主体应该在遵守相关法律法规的基础上，充分运用市场机制开展适度的市场竞争，在获得企业利益的同时积极维护参保者的权益。

社会主体是介于政府主体与市场主体之间的各类社会力量，包括各类社会组织、志愿团体甚至个人。社会主体具有较强的公益性、社会性、非营利性、直接性等特点。通过各类社会主体筹集民间社会保障资源，为弱势群体和遭受意外事件者提供经济支持、物资援助和精神干预。社会性主体更加贴近保障对象。在社会援助、社会公益、慈善事业、社会化服务发展过程中，需要倡导互助共济，充分运用社会机制与社会资源，为特殊人群提供物质帮助、援助服务和精神慰藉。

混合主体主要是政府主体与市场主体的结合，强调社会保障发展过程中多主体的参与。社会保障体系中的社会保险制度比较典型，特别是目前我国的社会保险体现了较强的“混合性”特点。正因为这种混合性，导致社会保险在实践中出现诸多问题，需要明确不同主体的职责与责任边界。虽然基本社会保险主要强调单位和个人缴费，但是目前政府对社会保险的直接财政支出责任比较明显，政府对社会保险的补贴已接近全部社会保险收入的三分之一。个人账户、补充保险、住房公积金的缴费主体是个人，市场主体运行的要求比较高、市场化运行特点比较明显。对社会保险制度的调整是未来我国社会保障制度改革的重点与难点。社会保险的制度模式、保障范围、目标定位、层次结构有待进一步明确，个人账户的调整与完善、缴费责任的分担、费率水平的设定等问题需要解决。

（二）进一步完善社会保障四支柱体系功能职责

未来需要从供给侧改革的角度来推动社会保障体系的改革与完善，提升社会保障的效率与效果。基于社会保障的责任主体划分与目前制度实践提出四支柱的社会保障体系框架。四支柱主要包括财政性社会保障支柱、保险性社会保障支柱、社会性社会保障支柱、商业性社会保障支柱。不同支柱的保障目标、保障方式、保障对象、保障机制、资金筹集、责任主体、待遇给付（保障水平）、管理服务方式均有所不同。

1.财政性社会保障支柱

财政性社会保障属于典型的国家保障模式，强调社会保障的国家责任和政府作用。政府是财政性社会保障支出的完全责任主体。当然，需要在明确划分财权和事权的基础上合理划分中央和地方的财政支出责任，避免对一些地方政府产生过大的财政压力，也避免对中央政府产生过多的财政依赖。财政性社会保障的保障方式既包括对贫困人口最低生活的经济支持，给予最低生活保障待遇，也包括对一些弱势群体提供免费的教育、养老、医疗、助残、住房等基本公共服务。财政性社会保障的对象是全体国民，不区分地区和户籍，遵循完全公平的原则，对所有国民一视同仁，同时向贫困人口和弱势群体倾斜，建立贫困津贴和国民年金制度。财政性社会保障的筹资主要通过税收的方式，由税务部门征收社会保障税或所得税①对贫困人口来说，实际上是负所得税。的方式筹集资金，收支列入年度财政预算。待遇给付实行按需给付的原则，重点保障弱势群体，实现应保尽保。②要建立退出机制，防止“养懒汉”和对政府财政的依赖，导致财政压力过大。待遇标准统一，待遇水平较低，与经济发展水平和财力相适应，建立科学的待遇调整机制，体现“低水平、全覆盖、高公平”的特点。

2.保险性社会保障支柱

无论是从覆盖人数，还是从资金收支规模来看，社会保险已成为我国社会保障体系的核心内容，甚至成为我国社会保障的主体。关于目前社会保险制度的争议较多，社会保险制度存在众多问题，包括制度模式、筹资水平、基金管理、待遇给付、经办服务等方面，尤其是对目前社会保险的个人账户问题争议较大，需要在目前社会保险制度和实践的基础上进行改革。

在保障对象方面，目前的社会保险对象定位为“全民保险”，不仅包括劳动者，还包括非就业人员（城乡居民）。改革后的保险性社会保障主要面向劳动者，即在劳动年龄内有劳动能力并从事实际工作的人员，不主张将全体国民纳入社会保险的范围之中，否则容易造成社会保险体系结构和职能的混乱。保险性保障的内容主要涉及劳动者养老、伤残、疾病、失业、生育等风险的保障，免除劳动者的后顾之忧。保险性社会保障实行强制参保的原则，雇主和雇员必须无条件依法参保，体现“大数法制”，实现互助共济与风险分担。

保险性社会保障遵循权利与义务相结合的原则，主要由雇主和雇员共同缴费筹资，根据保障内容的不同（保险项目），保险资金保持年度平衡或长期收支平衡，强调社会保险体系的自我平衡，与国家财政划清界限。我国需要减少或取消目前财政对社会保险的补贴，避免社会保险对财政的依赖，而将政府资金更多地投入到财政性社会保障支柱中去，增强社会保障的公平性。除养老保险强调长期积累外，其它社会保险均实行现收现付制，资金收支保持年度平衡。保险性社会保障的保障方式主要是资金保障，或者通过给予资金补偿购买相应的服务（比如医疗、护理）。待遇给付根据个人实际需求和缴费情况来确定，量入为出，收支平衡，通过精算制定具体、科学的待遇给付办法。关于保险性社会保障的筹资方式，由于征缴对象都是企业和劳动者，可以考虑由税务部门统一征收，实行税费同征同管，提高征缴效率。

在管理服务方面，考虑到社会保险主要与就业关联，建议在社会保障大部改革后，在目前社会保险事业管理中心机构设置的基础上成立专门的社会保险与就业服务局，实行垂直管理，整合就业促进、失业预防、劳动关系、社会保险服务等职能，使社会保险的管理服务体现相对的独立性。

3.社会性社会保障支柱

社会性社会保障支柱主要基于目前的公益慈善事业，充分挖掘、运用民间的社会保障资源和社会机制，以民间组织作为社会保障管理服务的主体，由民间组织负责相应的筹资责任，组织志愿者为弱势群体和有需要的人提供无偿的社会服务。目前我国对民间社会保障资源的运用非常少，无论是社会捐赠的数额还是社会组织的发展均显不足，社会性保障资源的运用大有潜力可挖，社会性社会保障的发展有很大的空间。社会性保障以向弱势群体和遭受意外事件的人员提供服务为主，并辅以少量的经济援助。社会性保障资源的汲取不是自动的，需要具备一定的条件，既取决于经济发展水平与个人收入水平，这是基础条件；同时还需要具备良好的社会环境、政策环境和公民的公益慈善意识、互助意识、道德水平。社会性社会保障的筹资与待遇给付具有非对称性，是一部分人（往往是中高收入者）对另一部分人（贫困人口和意外事件者）的帮助。社会性社会保障更加具有社会性、公益性、直接性，更加贴近保障对象，更加了解保障对象的需求，是值得发展的重要支柱之一。目前这一部分的保障还比较弱，需要处理好政府与社会的关系，加强宣传引导和政策支持，提升公民的慈善意识，积极培育民间组织的发展，提升民间组织的治理能力和公信力，积极培育社会工作者和志愿者队伍，提升社会服务的质量。

4.商业性社会保障支柱

商业性社会保障主要是由市场提供的社会保障，强调市场资源和市场机制的运用。不能将市场与社会保障相对立，而应该在发展社会保障的过程中积极运用市场的力量和市场机制，提升社会保障的效率和保障水平，满足不同收入人群的差异化保障需求。商业性社会保障的对象主要是一些工薪阶层和高收入者，采用市场化的保障方式，遵循完全自愿与权利和义务相对应的原则，通过相应的政策支持和激励机制，吸引雇主、雇员和居民参保。其中企业年金、职业年金可由雇主与雇员共同缴费向商业保险公司购买保险，其他人员主要依赖于个人缴费购买商业保险，包括各类商业性的养老保险、医疗保险和意外保险等。商业性社会保障的待遇给付完全与缴费相对应，多缴多得，注重效率和激励，有助于提升社会保障水平。商业性社会保障遵循市场机制，完全实行市场化运营，政府给予税收优惠政策支持，同时加强风险监管。商业性社会保障发展的成败直接取决于政府与市场的关系，取决于公民的收入水平、社会保障意识和商业保险市场主体的发展。基于目前的现实，应该将企业年金和职业年金改造成商业性社会保障，走向市场化。具有积累性质的住房公积金、大病保险基金等也应当逐步打破功能限制，建立更加灵活、更易投资、相互之间更能融通的管理体制和投资机制。

表1 社会保障四支柱的比较

（三）中国社会保障四支柱框架体系的依据分析

建立多支柱的社会保障体系是国际共识和国际潮流。由于社会保障功能的多元性和社会保障需求的多样性，任何单一项目、单一制度都无法满足现代社会风险防范的全部需要，无法为不同社会群体既提供一般保障又满足其特殊需求。我们之所以提出新型社会保障体系的四个支柱框架，主要出于以下几个方面的考虑。

1.四支柱体系以目前社会保障的制度框架及实践探索为基础

社会保障体系的调整与完善不宜完全推倒重来，必须立足于目前我国社会保障的现实基础，包括制度基础和实践基础，这可使改革相对容易操作。这四个支柱是对目前社会保障体系的改革和完善，使之更加公平、更有效率、更可持续。现有的社会保障体系框架基本覆盖了全部社会保障内容和对象，只不过不同社会保障项目的职能、不同主体的责任比较混乱，运行机制不太科学。“四支柱”的社会保障体系框架是对目前社会保障体系进行了重新梳理和调整。比如，政府性社会保障主要是以目前的社会救助和社会福利为基础，整合了社会保险的部分职能；保险性社会保障更是直接以目前的社会保险制度为基础进行改造；社会性社会保障主要以目前的慈善公益事业为基础；商业性社会保障更是以目前的商业保险为主体，整合了当前社会保险中的部分内容。关于社会保险体系的改造，政府已经投入不少，可以将政府投入分离出去，整合到财政性社会保障系统之中。以2015年为例，财政对社会保险基金的补助已经达到6596.19亿元，占全年社会保险基金总收入的34.68%。①《2015年全国财政决算》，财政部官网：yss.mof.gov.cn/2015js/，2016年7月15日。此时时的社会保险已经不再是真正意义上的社会保险了，因政府补贴占其总筹资三分之一左右。

2.四支柱体系充分考虑了社会保障的属性、提供方式和我国国情

社会保障体系的改革必须准确认识社会保障的属性。社会保障是一项公共产品，具有公共属性。但是，这种认识还比较模糊，没有区分基本社会保障、互助性保障（社会保险性保障）和自我保障，不同保障项目的属性有所不同。毫无疑问，基本社会保障具有完全的公共性，是一项纯公共产品，强调完全的政府责任，以财政投入为主；社会保险性社会保障运用“大数法则”，遵循权利与义务相结合的原则，充分运用互助共济机制，在系统内实现自我平衡，属于劳动者互助保障的范畴，主要由雇主和雇员承担责任，而不能视为纯公共产品，具体包括了法定的强制性社会保险和自愿性的补充保险。在强制性的社会保险中，国家可以承担适度的托底责任，但绝不是完全的政府责任。而自我保障则属于完全私人产品，主要由个人负责，向商业保险公司投保，充分运用市场机制进行保障。尽管为私人产品，政府也应该保护其产权，提供政策支持和法制保障。

从公共物品的提供方式来看，即便是作为公共产品，其提供方式也是多样化的，不一定由政府直接生产和提供，应该充分利用市场、社会资源，运用市场机制和社会机制，加强政府与社会、市场的合作，通过购买服务的方式来提供，提升社会保障的效率，减轻政府的事务性负担，提高公共服务水平。

社会保障的属性是各国普遍适用的，具体国家需要充分考虑其情况，选择合适的社会保障模式。我国作为社会主义国家，促进社会公平正义，为全体公民提供基本的生活保障是党和政府的重要职责，是社会主义优越性的重要体现。同时，在互助性保障和自我保障层次，政府也应该为劳动者、居民个人提高保障水平和生活质量积极创造条件、提供支持。此外，还需要考虑我国人口众多、地区发展不平衡、生产力发展水平不高等现实国情。在目前的条件下，政府还不可能为国民提供高水平的社会保障，更不可能由政府包揽所有的社会保障事务。考虑到社会保障的经济社会适应性和可持续性，政府的重心应该是为国民尤其是困难群体提供较低水平、普惠性的基本保障。我国政府应该充分利用市场、社会资源来发展社会保障事业，满足不同人群差异化的社会保障需求。

3.四支柱体系有助于理顺社会保障发展中政府、市场与社会之间的关系

处理好政府、市场与社会的关系是我国社会保障改革的关键。我们需要重新审视政府、市场与社会的关系，使之各司其职，各就其位，尤其是要明确发挥政府的作用，使其不越位、不缺位、不错位。政府是公共产品与公共服务的主要提供者，是社会保障体系建设的主导者。现代社会保险制度的建立表明人们已经认识到政府要承担新的保护性责任，主办、指导和资助那些为特定风险和工人提供保护的保险计划。①Neil Gilbert、Paul Teeer著，黄晨熹、周烨、刘红译：《社会福利政策导论》，华东理工大学出版社，2003年，第44页。尤其是在第二次世界大战之后，各国政府均强调自身的社会保障职能，不断完善社会保障体系。但是，随着20世纪70年代以后世界经济社会发展环境的变化，社会保障的发展危机四伏，尤其是福利国家的发展遇到了困境，使得各国政府不得不反思其社会保障职能。罗斯认为福利是全社会的产物，市场、雇员、家庭和国家都要提供福利，放弃市场和家庭，让国家承担完全责任是错误的。①Richard Rose, Rei Shiratori, The Welfare State East and West, Oxford University Press, 1986, p. 152.可见，无论是国外社会保障的发展实践，还是一些学者的研究都认为，在完善社会保障的过程中应该充分发挥政府、市场与社会的作用。

对于我国而言，社会保障的发展应该实现“强政府、强市场、强社会”，即实现“三足鼎立”。政府应该成为我国社会保障发展过程中强有力的主导者，其主要职能包括：加强社会保障体系的顶层设计和系统谋划，公平保障国民的基本生活，为弱势群体提供特殊帮助，加强宣传引导和监督管理，将其他事项放手交给市场和社会。需要明确政府在社会保障体系中的有限责任，而不是无限责任。在补充保障和自我保障中，可以利用市场资源和市场机制，开展适度竞争，增加个体的选择权，提高保障效率；市场在提供社会保障的过程中必须遵循相应的规则，自觉规避运营风险。对特殊群体和弱势群体、遭受意外事件者的服务和关怀应该充分利用民间资源和社会力量，以提供服务和精神援助为主，辅之以物质帮助和经济援助。

以养老保障为例，包含了老年贫困救助、老年人福利、养老保险等项目体系及经济保障、服务保障、精神保障等内容体系，应该体现政府、市场与社会的综合作用。老年贫困救助和老年人福利属于财政性社会保障的内容，政府是责任主体，资金来源主要靠财政投入；同时社会在为贫困老年人提供精神和服务帮助方面也可以发挥独特的作用；还可以通过政府购买的方式向市场和社会机构购买相关服务。目前，养老保险的属性还比较模糊，有待于进一步理清，应该将其中普惠型的保障纳入财政性社会保障的范围，以税收的方式筹资，由国家财政负担，强调政府作用；将非从业人员剔除出改革后养老保险的范围，他们可以向商业保险公司购买商业保险；养老保险的主体是就业人员，实行互助化的保障方式，可以由介于政府与市场之间的社会系统来实施，成立单独的社会保险管理服务系统。明确划分政府与市场的职责后，市场在养老保险提供中大有可为。建立适度竞争机制，大力发展商业保险市场是可期的。

三、不断推进中国社会保障体系的改革与完善

（一）中国社会保障体系调整的总体思路

四支柱社会保障体系既不是原有社会保障体系的另起炉灶，也不是对原有社会保障体系细枝末节的修补和照搬照抄，而是立足于现有社会保障体系，重新理顺不同社会保障主体的责任与相互关系，完善社会保障运行机制，提升社会保障的公平性、效率性与可持续性。

对社会保险系统的调整是社会保障体系改革的关键与难点。在巩固社会保险重要性的同时，需要重新反思社会保险的职能，合理划分社会保险体系结构。建议剥离多层次社会保险体系和基本社会保险中的不同结构，使之分散于不同的社会保障支柱之中，从多层次走向多支柱。改革目前社会统筹与个人账户相结合的模式，将社会统筹分为两个部分：一部分纳入普惠型的国民年金或国民保险制度，通过税收筹资，所有国民均可平等享受待遇；另一部分则是纳入专门的保险性社会保障支柱，即社会保险，主要面向就业人员。至于职业年金、企业年金，则纳入商业性保障系统。鉴于目前存在诸多问题，建议取消社会保险的个人账户。探索居民社会保险（主要是个人账户）向商业保险转移，因为目前居民社会保险中的财政投入部分已转入国民年金或国民保险制度。因此，一方面，要探索建立国民年金或国民保险制度；另一方面，需要积极培育商业保险市场，开发多样化的保险产品，满足不同人群的参保能力与保险需求。当然，上述不是简单的拆分组合，需要在筹资、管理、待遇等方面做出改革。

在财政性社会保障支柱中，整合现有的社会救助与社会福利制度，建立贫困家庭津贴制度和贫困家庭的综合援助体系，以发展型的理念，保障与激励相结合，重点保障贫困家庭的基本生活。建立综合性的基本社会服务制度，主要针对老年人、儿童、残疾人等特殊人群，并为贫困家庭提供公共住房和基本教育服务。

社会性社会保障应该做大做强，需要加强政府与社会相结合，通过政策引导，鼓励社会捐赠，整合民间资金、设施和人才等资源，发展公益性社会服务，为贫困人口和弱势群体提供更加直接的关怀和帮助。

（二）社会保障体系改革的具体建议

1.改革、完善社会保障管理服务体制

建立四支柱的社会保障体系，应该按照统一、效能的原则，建立科学的社会保障管理服务体制。为了更加有力地加强社会保障的管理服务，建议重新调整目前的社会保障行政管理格局，成立专门的社会保障部或总局，整合目前民政部、卫计委、人社部的相关社会保障职能，统筹考虑全国的社会保障发展，负责社会保障的顶层设计与综合管理，负责财政性社会保障项目的具体实施，为社会性社会保障的发展提供支持，对保险性社会保障和商业性社会保障实施监督管理。设立社会保险与就业服务局，专门负责保险性社会保障项目的实施工作，主要服务于全国的劳动就业人员，实行纵向垂直管理，体现社会保险服务的独立性与服务性；同时加强社会保险服务能力建设，尤其是提升基层的经办服务能力。商业性社会保障的管理可以维持目前的格局，以市场化的方式运营，接受政府相关部门和社会的监管。

2.在完善制度的基础上降低社会保险费率

目前我国社会保险的费率过高，原因是多方面的，未来需要在理清社会保险职能和制度设计的基础上降低社会保险费率。将目前社会保险中的财政补贴部分以国民年金或国民保险的方式列入财政性社会保障支柱，将个人账户、补充性和储蓄性保险列入商业性社会保障支柱，可以降低改革后社会保险部分的费率。在管理方面，如果由税务部门统一征缴，能更加了解劳动者的收入状况，有利于做实缴费基数，进一步降低费率水平。进一步提升社会保险的统筹层次，养老保险实行全国统筹，其它保险实行省级统筹，不仅有助于提升管理服务效率，增强互助共济性，也有助于降低社会保险费率。此外，社会保险费率的降低，还有助于商业性社会保障的发展。至于具体的社会保险费率水平，值得进一步研究。

3.完善社会保险费征收体制，建议由税务部门统一征收

目前社会保险实行由地税部门和社保部门共同征收的模式，这种状况不利于提升社会保险的征收效率和社会保险基金的安全，影响社会保险的可持续发展。社会保障的模式与社会保险费征收体制是相互影响的。如果不改变目前的社会保障模式，短时间内还难以根本改变现有的社会保险费征收体制。四支柱体系框架有利于社会保险费征收体制改革。鉴于社会保险主要面向劳动者和就业人员，完全可以将社会保险费的征收统一到地税部门，实行税费同征同管，可大大提升征缴效率、确保基金安全。

4.加强社会保障信息系统建设，建立国家级数据中心

鉴于目前信息分散、部门分割的现状，需要大力加强社会保障信息系统建设。建议成立国家级的数据中心或全国统一的社会保障信息中心，为“四支柱”体系提供数据保障与信息支持。从国家层面来讲，可以建立涉及国家发展与国家安全方方面面的数据中心，尤其是关于经济、人口、就业、收入、住房、财产等方面的信息。将所有数据整合到一个部门统一管理，统一规划信息系统建设，地方不得各自分散建立信息系统。为相关部门设立信息接口，在确保必要的信息保密和信息安全的基础上尽可能实现数据共享和信息公开。如果条件不具备，也可以围绕社会保障的发展需要建立全国统一的社会保障信息中心，负责社会保障系统的相关信息搜集、管理和信息系统建设。全国统一的信息系统建设，将大大提升社会保障的运行效率，提升社会保障的管理服务水平。

5.明确不同主体的责任，完善社会保障资源配置机制

社会保障包括了政府、雇主、雇员、家庭、个人等不同责任主体，需要进一步明确各自的职责。政府是社会保障体系的主导者和财政性社会保障的完全承担者，确保劳动者和居民享受应有的社会保障待遇和社会保障服务需要充分发挥政府的作用。但是，政府的责任也不是无限的，应该树立“有限政府”和服务型政府理念，明确政府的责任边界，分清政府与其他主体之间的责任，明确不同层级政府之间的责任，合理划分社会保障的事权和财权，完善社会保障财政转移支付机制。加强政府与市场、社会的合作，整合市场与社会资源，充分运用市场机制与社会机制，推动慈善事业的发展，大力发展商业保险市场，全面提升社会保障的质量与效率。

6.完善财政性社会保障对象的识别与待遇给付机制

财政性社会保障运用的是国家财政资源和政府机制，需要正确识别保障对象，合理运用有限的保障资源，提高保障效率。其对象包括两个部分：一是全体国民；二是包括贫困人口和遭受意外事件者在内的特殊群体。前者比较容易识别，只要符合公民身份这一条件即可享受公平普惠的社会保障国民待遇，对后者（主要是贫困人口）的识别相对比较麻烦。应该建立以收入和财产核定为主体的精准识别机制，充分了解保障对象的自我保障能力和基本保障需求。同时，建立保障对象的退出机制和动态调整机制，尤其是那些有劳动能力的保障对象，应该尽可能去就业，通过劳动获得收入来维护个人和家庭的生活，参加社会保险，摆脱对财政性社会保障的长期依赖。在精准识别保障对象的基础上形成科学的待遇给付机制，合理确定财政性社会保障的水平。坚持“保基本、全覆盖”的原则，定位为保障对象的基本生活水平，低水平起步，建立待遇调整机制，实现财政性社会保障待遇与经济发展水平、财政收入、物价水平等因素的动态关联。

7.加快推进社会保障法制建设

法制建设是确保社会保障体系稳定、健康运行的重要保障。未来需要在目前法制建设和社会保障运行实践的基础上加快推进社会保障法制建设，使社会保障体系走向定型、成熟。建议综合法与专项法相结合，启动制定一部综合性法律《社会保障法》，明确新型社会保障体系的基本框架、责任主体、权利义务、管理服务等内容。在此基础上另行制定《社会救助法》《社会福利与服务法》，修改《社会保险法》与《保险法》。在社会保险方面，应该根据保险型社会保障支柱的发展需要，重新修改《社会保险法》，尤其是要总结梳理目前《税法》《劳动法》《劳动合同法》《社会保险法》《社会保险费征缴暂行条例》等法律法规漏洞，出台新的法律法规，明确社会保险的主体与内容，明确社会保险费征收主体的权利义务与征收行为规范。在法制建设中，要处理好强制性与灵活性的关系、原则性与具体性的关系。法律规定尽可能具体化，或者制定相应的具体实施细则。