福利国家与经济发展：比较视野中的美国

（美）约翰·史蒂芬斯

一、术语界定：福利国家与发展

在对福利国家进行界定时，笔者遵循马歇尔（T.H. Marshall）有关社会公民权的经典文献，并把范围拓宽。Marshall论述道①Thomas Humphrey Marshall, "Citizenship and Social Class," in Thomas Humphrey Marshall, Tom Bottomore (eds.),Citizenship and Social Class, London, Pluto Press, 1950, pp. 1-51.：

我所指的（公民权的）社会要素，是从少许的经济福利与保障权到充分分享社会传统和按照社会普遍标准过文明人生活的权利的整个范围。

可见，Marshall所指的不仅仅是获得公共转移与公共服务。他意图将这一概念扩展到积极参与社会的权利。这是他对公共教育进行广泛探讨的原因。而由于公共教育先于被广泛认为是首部现代社会立法的1883年俾斯麦《疾病保险法》的诞生，它通常不被视作现代福利国家的一部分。公民社会权利的主要特征在于其使得对公共转移、货物和服务的主张成为必需，而“所主张的公共转移、货物和服务与主张者的市场价值并不相称”。①Thomas Humphrey Marshall, "Citizenship and Social Class," in Thomas Humphrey Marshall, Tom Bottomore (eds.),Citizenship and Social Class, London, Pluto Press, 1950, pp. 1-51.这是他最常被引用的断言的基础，即“在20世纪，公民身份和资产阶级制度一直处于对抗状态”。②在许多早期的研究中，教育未被作为福利国家的一部分。但近来，特别是在欧盟转向社会投资之后，它更经常被包括在内。

在界定发展方面，笔者遵循阿马蒂亚·森（Amartya Sen）的人类能力方法。Sen在20世纪90年代的研究把人类的繁荣、增强人的能力作为发展的目标，但又不止于此。他把幸福从被动的消费品转变为行动的更多可能性。Sen认为，“幸福”不仅包括增加满足感或减少痛苦，还包括人类做自己想做的事、“过自己所珍视的那种生活”的能力。③参见Sen Amartya, Development as Freedom, New York, Knopf, 1999.尽管在其他条件不变的情况下，人均国民生产总值的增加将增强人类的平均能力，但分配的结果也会影响到人类能力的发展。

二、内生增长理论与福利国家：定量实证证据

20世纪80年代以来，内生增长理论逐渐取代新古典增长模型，成为长期经济增长的主导理论。④对于内生增长理论在上一代经济理论建设过程中的演进，可系统考察Lucas在1988年，Barro在1991年，Romer在1986年和1990年及1994年，Persson和Tabellini在1994年，Perotti在1996年，Aghion和Howitt在1998年，Glaeser等在2004年，Helpman在2004年的诸项成果。这对于我们的探讨意义重大，因为内生增长理论假设福利国家的结果，尤其是人力资本存量，是经济增长的重要决定因素。此外，该理论认为，收入不平等应该会拉低经济增长，而这推而广之应当意味着再分配的社会政策应该会对经济增长产生积极的影响。

大多数经济增长的实证研究都是以成年人口的平均受教育年限来衡量人力资本存量。近来，Hanushek和Woessmann的研究表明，用这种方法测量人力资本存量实际上大大低估了人力资本存量对经济增长的影响。⑤Eric A. Hanushek, Ludger Woessmann, "The Role of Cognitive Skills in Economic Development," Journal of Economic Literature, 2008, 46(3).他们将人力资本操作化为对中学生进行的可比标准化测试的认知技能得分。在一个还包含了人均国民生产总值初始水平的等式中，将平均受教育年限代之以认知技能得分后，他们发现，被解释的经济增长变化从25%上升到73%。当两个技能变量都在等式中时，平均受教育年限是不显著的。⑥Eric A. Hanushek, Ludger Woessmann, "Do Better Schools Lead to More Growth? Cognitive Skills, Economic Outcomes, and Causation," Journal of Economic Growth, 2012, 17(4).笔者与合著者在对Hanushek和Woessmann的数据进行再分析时，将对物质资本的投资加入分析中后发现，技能变量的系数比物质资本投资的系数大50%。⑦Peter Evans, Evelyne Huber, John D. Stephens, "The Political Foundations of State Eあectiveness," in Miguel Centeno,Atul Kohli, Deborah Yashar, Dinsha Mistree (eds.), State Building in the Developing World, Cambridge University Press, 2017, pp. 380-408.

是什么导致了劳动力中的高人类技能水平？如何解释在内生增长理论的实证检验中发现的收入平等与经济增长之间的联系？这两个问题的答案是密切相关的。为了阐明这两个问题，我们可以借助经合组织根据2008至2013年间国际成人能力评估项目（Programme for the International Assessment of Adult Competencies，PIAAC）进行的成人技能调查（Survey of Adult Skills，SAS）所收集的数据。①OECD, OECD Skills Outlook 2013: First Results from the Survey of Adult Skills, 2013.国际成人能力评估项目及其20世纪90年代中期的前身，国际成人识字研究（International Adult Literacy Study），将调查研究与测试相结合。在这两项研究中，对参与国成年人口随机样本进行三个领域（识字、数学和文件处理）的一般技能标准化测试。结果数据是迄今为止对经合组织国家成年人口人力资本存量最好和最具可比性的数据。出于分析需要，笔者将三个测试得分的平均值作为因变量。

可以这么认为，对促进人力资本发展的项目的支出是平均技能水平的一个很强的决定因素。对这类支出的一个合理衡量标准是儿童早教和照护支出，初等、中等和高等教育支出以及积极劳动力市场政策支出的相加指数。以上全部以国民生产总值的百分比表示。的确，这种人力资本支出测量与平均成人技能水平测量高度相关（r=.70）。

Evelyne和笔者曾提出，技能水平，尤其是底端技能水平的一个主要致因是父母一代的贫困与不平等程度。②参见 Huber Evelyne, John D. Stephens, Development and Crisis of the Welfare State: Parties and Policies in Global Markets,University of Chicago Press, 2001.事实上，父母一代的（见下文）及平均成人技能调查得分的不平等程度很高（r=-.79）。贫困与社会排斥削弱了学生利用为其所提供的教育机会的能力。贫困家庭幼童在接受正规教育时的劣势是有据可查的。许多研究“发现在社会弱势家庭出生的儿童，其健康、教育和总体福利情况往往更差”。③David M. Fergusson, L. John Horwood, Joseph M. Boden, "The Transmission of Social Inequality: Examination of the Linkages between Family Socioeconomic Status in Childhood and Educational Achievement in Young Adulthood," Research in Social Stratif i cation and Mobility, 2008, 26(3).研究者发现，社会情感因素，比如对学术与学校的喜爱、教师支持、同辈价值观以及心理健康，导致了贫困学生的成就差距。④Bronwyn E. Becker, Suniya S. Luthar, "Social-Emotional Factors Aあecting Achievement Outcomes among Disadvantaged Students: Closing the Achievement Gap," Educational Psychologist, 2002, 37 (4).通过对学习的不充分支持与拒绝顺从期望和自律的同侪压力，社会化过程往往持续阻碍教育成功。家庭因素被认为是预测成就和犯罪的最有力因素，紧随其后的是“好朋友”的影响。⑤Greg J. Duncan, Johanne Boisjoly, Kathleen Mullan Harris, "Sibling, Peer, Neighbor, and Schoolmate Correlations as Indicators of the Importance of Context for Adolescent Development," Demography, 2001, 38(3).当然，学校和邻里的构成同样重要。⑥Reynvan Ewijk, Peter Sleegers, "The Eあect of Peer Socioeconomic Status on Student Achievement: A Meta-analysis,"Educational Research Review, 2010, 5(2).

这些微观层面的关系也体现在宏观层面的贫穷和不平等水平与认知技能水平和分布之间的关系上。学校制度的性质可以减少或强化阶级不平等对教育不平等的影响。社会不平等程度、社会现代化水平和学校制度都解释了教育成就不平等的跨国差异。⑦Gary N. Marks, "Cross-National Diあerences and Accounting for Social Class Inequalities in Education," International Sociology, 2005, 20(4).当学校制度是按成绩分班时，社会选择偏向于特权群体，维持或加剧阶级不平等。同样的观点也适用于强烈依赖私立学校的制度。

表1 中位成人技能的决定因素（国际成人能力评估项目/成人技能调查 2008—2013）

表1中的分析表明，父母一代的不平等事实上是后代中位技能水平的一个很强的决定因素。我们对中位成人技能调查得分和1980至2010年间的平均人力资本支出进行了回归，接着对来自卢森堡收入研究（Luxembourg Income Study，LIS）第一轮或第二轮（早至20世纪80年代中期）的人力资本支出和税收及转移支付后不平等数据进行了回归。在衡量不平等和成人技能的时间点上存在着25至30年的差异，这一差异大致相当于一代人。可以看出，人力资本支出模型解释了平均成人技能调查得分45%的变化，而对父母一代人力资本支出和可支配收入不平等的回归解释了成人技能调查得分66%的变化。因此，即便是把共同解释的变化完全归因于人力资本投资（一个不可靠的观点），父母一代的不平等仍然解释了平均成人技能的显著变化。正如笔者与合著者之前的研究所表明的，福利国家再分配是可支配收入不平等的一个强有力的决定因素，而福利国家的规模则是福利国家再分配的最重要决定因素。①David Bradley, Evelyne Huber, Stephanie Moller, François Nielsen, John D. Stephens, "Distribution and Redistribution in Post-Industrial Democracies," World Politics, 2003, 55(2).②Evelyne Huber, John D. Stephens, "Income Inequality and Redistribution in Post-Industrial Democracies: Demographic,Economic, and Political Determinants," Socio-Economic Review, 2014, 12(2).③在笔者的分析中，对福利国家规模（社会支出占GDP的百分比）的测量并未包括教育支出。因此，笔者认为，福利国家转移支付项目通过减少不平等进而提高劳动者后代的技能水平，从而有助于促进长期增长。

三、长期历史视野下美国福利国家的发展

传统观点认为美国福利国家的发展始于经济大萧条和罗斯福新政，并且只对早期进行分析，解释福利国家在此前为何没有发展。④参见 Edwin Amenta, Bold Relief: Institutional Politics and the Origins of Modern American Social Policy, Princeton University Press, 1998.⑤参见Theda Skocpol, Protecting Mothers and Soldiers, Harvard University Press, 1992.⑥替Skocpol（1992）说句公道话，她的确对参加内战的联邦老兵的养老金发展进行了广泛分析。然而，正如她明确指出的，这个养老金计划并不是之后美国养老金发展的奠基石。然而，当把教育纳入其中后，显然必须追溯到19世纪初，甚至是18世纪末共和国的初创期。新共和国的头一百年是初等公共教育的扩张期，一度接近全民覆盖、强制和免费，至少在北部和西部地区如此。⑦参见Claudia Goldin, Laurence F. Katz, The Race between Education and Technology, Harvard University Press, 2008.新国家是个农业国，因而土地所有权结构是形塑其余社会结构的最重要特征。大地产、奴隶制的南部和全国其它地区之间有明显的分隔，后者以家庭农场主为主导。在某些州（而非联邦政府）的支持下，地方社区资助初等教育。中产阶级家庭农场主足够壮大，可以通过地方税来支持学校。

美国这些地区社会结构的相同方面，导致了基于男性普选权的民主的发展。①参见Dietrich Rueschemeyer, Evelyne Huber Stephens, John D. Stephens, Capitalist Development and Democracy, University of Chicago Press, 1992.此外，在对美洲经济发展的研究中，Engerman和Sokoloff认为，同以大地产、奴隶制或其他类型的奴役、受限的教育与识字率、受限的选举权以及高度的不平等为特点的美国南部和拉丁美洲大部分地区相比，美国北部和西部（以及加拿大）社会结构与制度的特点，即家庭农场的主导、高教育水平、广泛的选举权和因之实现的经济平等，正是这些地区经济快速发展的原因。②参见 Stanley L. Engerman, Kenneth L. Sokoloあ, Economic Development in the Americas since 1500, Cambridge University Press, 2012.

这些相同的体制和社会结构特征导致了19世纪末期和20世纪初期中等教育的扩张，到20世纪中叶基本实现了中等教育的全民覆盖。Goldin 和 Katz指出，这种“第二次伟大的教育变革将扩大欧洲和美国青年受教育程度的差距…一个直到20世纪后半叶才会再次开始缩小的差距。”③参见Claudia Goldin, Laurence F. Katz, The Race between Education and Technology, Harvard University Press, 2008.紧随这种中等教育扩张的是二战后高等教育的激增。

与此相反，在其他社会政策领域，美国落后于欧洲。④参见Alexander Hicks, Social Democracy and Welfare Capitalism: A Century of Income Security Politics, Ithaca, Cornell University Press, 1999.导致这一现象的最重要原因在于美国在劳工组织方面落后于大多数欧洲国家。⑤参见John D. Stephens, The Transition from Capitalism to Socialism, London, Macmillan, 1979.⑥参见Alexander Hicks, Social Democracy and Welfare Capitalism: A Century of Income Security Politics, Ithaca, Cornell University Press, 1999.产业工人阶级的行列被一波波移民充斥，这些移民分隔了工人阶级和制造业核心，包括钢铁产业、汽车产业、电力产业等；直到大萧条前都保持着无组织状态。

当然，大萧条和罗斯福政府是美国福利国家的转捩点，但很少有人认识到它是多么大的一个转折，但同时又是多么短暂。它不止是1935年通过的《社会保障法》。《社会保障法》提供基本的养老金、失业和残疾保险以及由工资税加上所得税筹资的社会救助。1938年设立联邦最低工资。Amenta指出，“在经济大萧条期间，美国在公共社会支出方面成为世界领先者，这是基于工作与救济，而非社会保险。”⑦参见 Edwin Amenta, Bold Relief: Institutional Politics and the Origins of Modern American Social Policy, Princeton University Press, 1998.社会保障法案的条款是永久性的成就，而工作与救济计划则会失效。此外，以全面医疗保健服务来补充社会保障的计划，也是民主党多年来的选举承诺，却并未成功。约翰逊（Johnson）政府在1965年敲定了仅覆盖老年人（老年医疗保健制度，Medicare）和穷人（医疗救助制度，Medicaid）的项目。⑧参见 Antonia Maioni, Parting at a Crossroads: The Emergence of Health Insurance in the United States and Canada, Princeton University Press, 1998.直到2010年奥巴马（Obama）的《平价医疗法案》（Affordable Care Act）实施个体强制参保，美国才迈向了全民医保。

除了针对老人和穷人的医疗保障外，约翰逊的“伟大社会”计划（Great Society）还提供贫困救济；建立了学前教育项目“领先计划”（Head Start）；并大幅增加了对各级教育的援助。老年医疗保健制度由工薪税筹资，其它项目则由一般性税收，主要是累进所得税筹资。最低工资增加并在1968年达到历史最高水平。公共教育支出在这一时期达到顶峰；1970年，美国的公共教育支出占国民生产总值的7.4%，在经合组织国家中仅次于加拿大（8.5%），与瑞典不相上下。①David Brady, Evelyne Huber, John D. Stephens, Comparative Welfare States Data Set, University of North Carolina and WZB Berlin Social Science Center, 2014.

图1 普通生产工人的失业保险和养老保险替代率（1970—2010）

图1展示了一名普通美国产业工人的失业保险和养老金替代率。残障保险为这样一个劳动者提供67%的替代率。美国是唯一没有政府病假工资和儿童津贴项目的后工业民主国家。由共和党（控制的）国会和民主党总统克林顿（Clinton）于1996年立法通过的社会救助计划远不如其前身慷慨。对贫困家庭的支持更为重要的是负所得税。所得税抵免（Earned Income Tax Credit，EITC）于1975年实施，1986年首次大幅扩张，其后在四部法律中继续得到扩张，最近一次是在2009年，即奥巴马执政首年。所得税抵免抵消社会保障和医疗保险工薪税，如果劳动者的收入足够低，所得税抵免可以给其带来实际的现金补助。

图1所示的养老金替代率在20世纪70年代末期与80年代初期的增长，是由法定福利待遇上涨、生活成本指数化、高通货膨胀以及实际工资的缓慢增长共同造成的。立法者原本并未打算将福利待遇提高到那样一个高水平（90%的替代率），而且从长远来看制度难以负担。因此在20世纪80年代中期，民主党（控制的）国会和共和党总统里根（Reagan）同意削减福利待遇和提高社会保障工薪税。②Daniel Béland, Social Security: History and Politics from the New Deal to the Privatization Debate, Lawrence, University Press of Kansas, 2005, pp. 138-162.

图1显示，养老保险制度和失业保险制度的福利待遇在20世纪80年代中期之后保持平稳，残障保险同样如此。除此之外，“伟大社会”之后美国福利国家的发展确实有悖常理。教育支出从1970年的高水平降低到90年代中期5.2%的低水平，并在这一水平上趋于平稳。如表2所示，在其他人力资本支出类别上，美国同样是低水平的。

表2 成年人口的人力资本支出和技能存量

Faricy的研究表明，社会支出的增加主要是以“税收支出”的形式出现，如对私人养老金计划或私人医疗保险缴费等社会目的的税收减免。①Christopher G. Faricy, Welfare for the Wealthy: Parties, Social Spending, and Inequality in the United States, Cambridge University Press, 2015, p. 140.②参见 Jacob S. Hacker, The Divided Welfare State: The Battle Over Public and Private Social Benef i ts in the United States,Cambridge University Press, 2002.社会税收支出占普通联邦社会支出的比例从1975年的5%上升到2010年的30%。③参见Christopher G. Faricy, Welfare for the Wealthy: Parties, Social Spending, and Inequality in the United States, Cambridge University Press, 2015.这些社会税收支出绝大部分流向了高收入群体，因而加剧了收入不平等。从20世纪60年代末到2010年，实际最低工资下降了约1/3。Faricy的时间序列数据分析显示，社会税收支出的增加发生于共和党控制国会期间，而最低工资的增加主要发生于民主党执政期间。

结果便是不平等急剧上升，如图2所示。鉴于国民收入中流向高收入群体的份额增加，自1979年以来中位收入家庭几乎未从经济增长中获益也就不足为奇了。④Brian Nolan, Max Roser, Stefan Thewissen, Stagnating Median Incomes Despite Economic Growth: Explaining the Divergence in 27 OECD Countries, http://voxeu.org/article/economic-growth-stagnating-median-incomes-new-analysis, 2016.在表2中，我们看到美国人力资本投资下降的结果。最后三列中的得分是经合组织在20世纪90年代中期所进行的国际成人识字率测试的得分，所使用的方法与前述成人技能调查（SAS）的一样。底端技能基础尤其糟糕，这反映了一个事实，即无论是用收入最高的1%人群所占财富份额来衡量还是用基尼系数来衡量，在经合组织国家中，美国的不平等程度都是最高的。Huber和Stephens的研究显示，美国与其他英美国家基尼系数上升的一个原因是这些国家教育支出的减少。⑤Evelyne Huber, John D. Stephens, "Income Inequality and Redistribution in Post-Industrial Democracies: Demographic,Economic, and Political Determinants," Socio-Economic Review, 2014, 12(2).数据支持Goldin和Katz的观点，即由于其他英美民主国家以及美国都没有对教育进行投资，技能偏向型的技术变革导致了教育工资溢价的上升，进而导致收入不平等的加剧。⑥参见Claudia Goldin, Laurence F. Katz, The Race between Education and Technology, Harvard University Press, 2008.然而，后工业国家基尼系数的上升与收入最高的1%人群所占财富份额的增加，最重要的原因均是工会力量式微。⑦Evelyne Huber, John D. Stephens, "Income Inequality and Redistribution in Post-Industrial Democracies: Demographic,Economic, and Political Determinants," Socio-Economic Review, 2014, 12(2).⑧Evelyne Huber, Jingjing Huo, John D. Stephens, "Power, Policy, and Top Income Shares," Socio-Economic Review,mwx027, https://doi.org/10.1093/ser/mwx027.

表3中来自卢森堡收入研究和经合组织的数据显示了相对于其它后工业民主国家而言，美国福利国家在减少贫困和不平等方面的表现。再分配措施是针对户主为17至66岁的家庭，按（市场收入基尼系数-可支配收入基尼系数）／市场收入基尼系数进行计算。贫困率则是低于中位家庭收入水平50%的老年人所占百分比。应当牢记的是，从世界范围来看，福利国家，尤其是北欧与欧洲大陆国家，在减少不平等和贫困方面的表现最佳，但美国在这两项上毫无疑问是垫底的。

图2 按生产体制与国家划分的收入前1%的人所占财富份额（1960—2010）

表3 劳动年龄家庭间的再分配与老年贫困

资料来源：David Brady, Evelyne Huber, John D. Stephens, Comparative Welfare States Data Set, University of North Carolina and WZB Berlin Social Science Center, 2014.

鉴于评估内生增长理论的实证研究结果，美国的长期（1960—2010年）经济增长慢于经合组织的平均水平（后者2.5%，前者 2.1%）也就不足为奇了。①David Brady, Evelyne Huber, John D. Stephens, Comparative Welfare States Data Set, University of North Carolina and WZB Berlin Social Science Center, 2014.因此，美国陷入了一个低社会投资、不平等加剧、低增长和人力资本贫乏的恶性循环。

奥巴马执政的头两年，是国会参众两院均由民主党人控制的时期。这两年见证了自约翰逊的“伟大社会”计划以来的首次重大社会政策创新，即《患者保护和平价医疗法案》（Patient Protection and Affordable Care Act）的通过。该法案通过扩大医疗救助和要求未被雇主所提供计划覆盖的个体购买医疗保险（“个体强制参保”），扩大了覆盖面，并给低收入家庭提供补贴以帮助其购买保险。该法案使得90%以上的美国人被医疗保险覆盖。共和党在2010年的选举中获得了对众议院的控制权，从那时起至2016年末，共和党人进行了50多次投票试图废止该法案，但（撤销该法案的）议案却从未被参议院所采纳。即便参议院通过了，也会被奥巴马所否决。当2016年的大选使共和党控制了参众两院和白宫后，《患者保护和平价医疗法案》有可能会被废除。但共和党无力废除该法可能意味着法案比大多数观察家所以为的更具有韧性。

四、结论

在过去两个世纪里，与欧洲相比，美国经历了令人眼花缭乱的社会经济转变。在19世纪中期，除南部地区以外，整个国家高度民主、教化良好，在高人力资本水平的基础上有平等的收入分配，因而教育工资溢价低、财产分配平等。这些特点促成了美国从建国到大萧条期间所经历的高水平经济增长。然而，美国却是福利国家中的落后者，仅实施了一战前四个社会计划中的一个，Hicks在他对这一时期的研究中考察了这些社会项目。①参见Alexander Hicks, Social Democracy and Welfare Capitalism: A Century of Income Security Politics, Ithaca, Cornell University Press, 1999.笔者曾将此归因于弱劳工运动，Hicks的分析支持这一观点。②参见John D. Stephens, The Transition from Capitalism to Socialism, London, Macmillan, 1979.③参见Alexander Hicks, Social Democracy and Welfare Capitalism: A Century of Income Security Politics, Ithaca, Cornell University Press, 1999.

在20世纪的头75年里，美国继续保持着教育上的领先地位。在经济大萧条期间，劳工运动与其他社会运动高涨，罗斯福政府利用这一新契机通过了《社会保障法案》，订立了最低工资，甚至还在社会支出方面一度将美国推至发达国家前列。然而，美国仍然未能通过国民健康保险，尽管这在民主党的议程中占有重要地位。

约翰逊的“伟大社会”计划将社会议程向前推进，通过了医疗保险和医疗救助相关法案，增加了各级教育投资，制定了反贫困计划，并将实际最低工资提高到了美国的历史最高水平。美国在教育方面保持了其领先地位。④尽管因为没有成人技能调查型测试得分数据而无法肯定，但美国不太可能是中位人力技能水平方面的领先者，也几乎可以确定美国在技能分布底端表现糟糕。由于办学经费依赖于地方财产税，多数成年黑人上的是实施种族隔离的学校，多数穷人上的是教学质量很差的学校。在此之后，社会政策各领域的主流趋势都是消极的。教育支出持续下降，其它领域的公共社会政策日渐式微，直到奥巴马执政时期。而在共和党掌权时期，不平等的社会税收支出增加。到20世纪90年代中期，美国的中位技能水平低于多数经合组织国家，底端技能则更差。因此，美国的不平等激增，同时经济增长缓慢。