基于城市建设视角下的安徽等高对接江浙沪的现状和对策研究

鲁帆，夏莲，王敏，项锦雯

(安徽建筑大学 公共管理学院，安徽 合肥 230601)

0 引言

2008年1月，胡锦涛总书记视察安徽工作时就指出“安徽要充分发挥自身优势，积极参与泛长三角区域发展分工，主动承接沿海地区产业转移，不断加强同兄弟省份的横向经济联合和协作[1]”。根据2016年5月国务院批准的《长江三角洲城市群发展规划》，安徽省的合肥、芜湖、马鞍山等8个城市加入长三角城市群，给予安徽省的经济发展带来了机遇与挑战。近来年，安徽省各城市利用自身的地理区位优势对接周边经济发达城市，例如：合肥要在统筹抓好各项发展工作的基础上，聚焦重点领域，强化责任、整体发力，全方位与长三角等高对接[2]。滁州市和马鞍山市等高对接南京市，并且滁州市提出借力发展，甘做产业配角，分享江北新区产业“溢出效应”，同时构筑生态屏障形成生态环保的“共生效应”[3]；马鞍山市提出要积极筹划申报自由贸易区是等高对接的关键所在[4]。

相比江浙沪，安徽省的城市建设还具有一定的差距[5]。早年间，在参与泛长三角合作中安徽遇到各种困难，主要为长三角经济发展的排他性以及安徽有认识、政策和实践等战略上的误区[6]。安徽省各城市发展如何对接上江浙沪，一直是众多学者研究的热门问题，近来年出现了不少的研究成果。潘锦云认为安徽必须进行战略创新[7]。高丽娜从优化安徽省域经济空间结构的角度出发，认为构建“一圈(合肥都市圈)一带(沿江城市带)”空间结构，可以使其融入泛长三角经济一体化进程，实现跨越式发展[3]。姚玫玫认为安徽可以利用自身的区位基础、资源基础、产业基础、交通基础和合作基础等优势，加快融进长三角并与长三角相得益彰地发展[8]。吴晓勤和吕连生则在长三角城市群发展趋势分析的基础上，提出安徽省分层次、分时序融入长三角的模式，探讨了“东向发展”安徽省域城镇发展总体战略[9-10]。还有学者以安徽各市为研究对象，提出相应的融入长三角对策[11-13]；也有学者从文化[14]、经济[15]、交通[16]等方面对其深入的研究。

纵观国内外关于对接的研究，国外关于城市之间的等高对接研究较少，主要为国内的研究，具有代表性的主要有：唐亚林以上海市主动对接周边城市为例，提出一要应该积极行动，密集规划；二要全方位、多层次、宽领域与长三角周边省市合作；三要政策精准接轨，实施深化落实[17]。李玲玲运用SWOT模型对湖南融入对接长江中游城市群进行分析，提出应该破除行政壁垒、加强“三个联通”、加大科技创新、深化合作、做大做强长株潭、加强环保等建议[18]。曹旭平分析苏州市对接上海自贸试验区的机遇，提出尝试体制与机制改革创新、做好自贸区高级要素资源引进工作、借船出海提升本土企业国际竞争力等建议[19]。也有很多学者以“一带一路”为主题对其进行研究，例如：邢瑞利以新西兰为例，分析制约新西兰与我国对接的制约因素，提出我国应加大对新西兰的战略投入，构建新的合作机制，拓展各种合作领域。同时，加强人文交流以及对新西兰的国别研究[20]。张骥以中欧对接为视角，认为可以从横向扩散、向上投射、向下传导、对外溢出等四个途径促进形成中欧双层对接的良性互动机制[21]。

综上所述，目前对安徽省对接融入长三角的研究主要集中对省市整体宏观方面，对城市建设方面的具体对接缺乏深入研究。本文围绕住建厅在城市建设方面的现状，以及十三五期间的未来发展；首先，利用定量分析方法，比较长三角三省一市城市建设状况，发现安徽省与江浙沪的现状差距；其次，对比十三五规划目标，分析出安徽省与江浙沪“十三五”发展方向的不足；最终根据对比分析结果，以期为安徽省提出城市建设、对接融入长三角有效的、科学的建议。

1 数据来源

本文长三角三省一市城市建设状况比较的数据，主要来源于《中国城乡建设统计年鉴》、《中国城市统计年鉴》以及各省市的统计年鉴。“十三五”长三角三省一市发展目标比较的数据，主要来源于各省、市的国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要。

2 长三角三省一市城乡建设状况比较

2.1 科学界定发展阶段，明确工作重点任务

目前，我国已进入全面建成小康社会的决定性阶段，正处于经济转型升级、加快推进社会主义现代化的重要时期，也处于城镇化深入发展的关键时期。城镇化水平是衡量区域经济发展的重要指标，从城镇化率的增长态势来看，2010-2015年期间，安徽省城镇化率提高了7.49个百分点，高于浙江省的4.2个百分点和江苏省的5.98个百分点，表明安徽省人口城镇化依然处于加速发展阶段。

2015年，安徽省城市市区人口2441.7万人，浙江省3365.9万人，江苏省5578.2万人。安徽省城镇化率为50.50%，处于集聚城市化阶段；上海市城镇化率87.62%，处于逆城市化阶段，重点发展远郊区；浙江省、江苏省分别为65.81%、66.52%，处于郊区城市化阶段。

图1 长三角三省一市常住人口城镇化率

2.2 建成区面积偏小，城市管网密度偏低

城市发展状况是某一地区城市化质量的直观表现。就住房与城市建设情况来看(如表1)，2015年安徽省城市人均住房建筑面积34.71 m2，低于江苏省，但与上海、浙江相当。“十二五”期间安徽省城镇保障性住房建设成果显著，五年间开工建设保障性住房215万套，远高于浙江省的99.1万套和江苏省的154.77万套。逾200万套的保障住房建设也使得安徽省“十二五”末期城市住房保障覆盖率超过20%，与浙江省(23.6%)和江苏省(20%)的城市住房保障覆盖率相当。2015年安徽省城市人均道路面积(20.82 m2)和城市建成区绿化覆盖率水平(41.16%)均高于上海、浙江。不过安徽省城市建成区的供水管道密度较低，仅为12.38%，远低于上海、浙江和江苏省，城市供水密度有待提高，以进一步保障居民生活用水和企业生产用水。

此外，虽然安徽省行政区域面积高于浙江、江苏，但城市建成区面积却仅不及浙江省的3/4和江苏省的1/2，城区面积占全省总面积的比例为5.16%，约为浙江省9.58%的1/2，为江苏省7.86%的2/3，但城市人口密度却高于两地区。

表1 2015年长三角三省一市城市住房与建设情况统计

2.3 智慧城市试点同时起步，试点层次结构差异显著

将集约、低碳、生态、智慧等先进理念融合到城镇化的具体过程中，是当前新型城镇化建设的最紧迫课题之一。为此，住房城乡建设部提出并推动智慧城市试点创建工作。目前，住建部共分为三批批准290个试点智慧城市。

智慧城市是城市发展的新阶段，更加体现“科学发展”、“持续发展”、“以人为本”的理念。上海是全国经济中心，首批被批准进行智慧城市建设。在第一批智慧城市试点中，安徽省有4个，浙江、江苏分别有7个和9个(如表2)。安徽省数量约为浙江、江苏的一半。在第二批和第三批公布的城市名单中，安徽省与浙江、江苏试点数量相当，这为提升安徽省城市建设理念、促进城市科学持续发展奠定了较好的政策基础。从总数看，安徽省智慧城市试点数共14个，与浙江省相当。

表2 长三角三省一市智慧城市试点数

另外，从各省智慧城市的层次分布看，浙江15个试点城市中，有6个区县级、2个镇级试点，区县镇级试点城市比例53.33%；江苏20个试点城市中，有9个区县市、1个镇级试点，区县镇级试点城市比例50%；而安徽14个试点城市中，仅4个区县级试点，且无镇级试点，区县镇级试点城市比例仅为28.57%。

2.4 县城绿化管网建设滞后，市政设施投入不断加大

安徽省各县城总面积相对辽阔，是浙江省的2倍、江苏省的2.84倍，反映出安徽省县城范围内的工商业及交通运输业集聚程度较低。安徽省县城总体人口794.10万人，远高于浙江省的348.47万人和江苏省的512.37万人。但由于安徽省县城绝对面积较大(5206.86 km2)、数量较多，所以城区人口密度反而低于江苏省。

图2 长三角三省一市省内智慧城市试点分布

就县城居民可享受的公共基础设施而言，安徽省县城人均道路面积与浙江、江苏相差无几。2015年安徽省对县城内的市政公用设施进行了较大强度的投资，达2760.99万元/平方千米远高于浙江省的2046.06万元/平方千米和江苏省的861.96万元/平方千米。但目前来看，一些市政公用设施的服务密度仍较低，如安徽省县城建成区供水管道密度仅为浙江省的48.56%和江苏省的74.55%。此外，安徽省县城范围内的人均公园绿地面积为10.94平方米/人，略低于江苏省，而与浙江省相比仍有一定差距。建成区绿地覆盖率为33.37%，同样低于浙江(39.75%)和江苏省(41.11%)，详见表3。因此，安徽省在县城绿色生态建设方面仍有较大提升空间。随着安徽县城市政设施投入的不断超越，未来三省县城差异将进一步缩小。

表3 2015年长三角三省县城建设状况

3 “十三五”长三角三省一市发展目标比较

3.1 江浙进入发展饱和期，安徽依处城镇化加速期

“十三五”期间，安徽省城镇化水平和质量有较大幅度提高。到2020年，安徽省常住人口城镇化率达到56.00%。而浙江省、江苏省城镇化率分别为70.00%，72.00%；上海市未确定城镇化率目标，这可能与自身现有城镇化率较高(2015年上海市的城镇化率为87.60%)有关。安徽省城镇化率与其他省份相比还是有一定的差距的，长期滞后于江浙省份，未来十五年安徽省都将处于城镇化发展加速期。

3.2 一圈一带重点突出，皖北发展空域泛化

“十三五”期间，安徽省建立以省域城镇体系规划为基础的省级空间规划体系，到2020年，全省发展形成“一圈一带一群”的城镇空间结构，“一圈”为合肥都市圈，“一带”为沿江(皖江)城市带，“一群”为皖北城市群，形成城市空间品质显著提升，人与自然和谐共生的空间格局。江浙沪根据自身禀赋、经济条件、战略目标提出了相应的城镇空间结构，具体详见表4。从各省(市)的 “十三五规划”可以看出，安徽省、浙江省、江苏省都提出符合自身发展要求的城镇空间结构，并且都主要依托自身的都市圈推进城乡一体化的发展。江苏的“沿江、沿海、沿陇海线+3都市圈+1个增长极”，可归纳为3线4点，重点十分突出。浙江的“四位一体+岛屿+浙南生态区”，凸显浙北和沿海优先发展，某种程度上约束浙南发展。

表4 “十三五”长三角三省一市城镇空间结构

3.3 城市建设目标高度一致，城市差距持续缩小

3.3.1 城市管网建设和改造

“十三五”期间，安徽省加强城市管网建设和改造，到2020年，城市(县城)生活污水集中处理率达到95%以上。因地制宜开展农村生活污水治理，重点开展县域农村生活污水示范县建设，以及乡镇政府驻地和美丽乡村中心村污水治理设施建设，到2020年，乡镇生活污水集中处理率达到40%。“十三五”期间，其他省(市)生活污水集中处理率的规划目标都是95%，详见表5。但只有安徽省把乡镇生活污水集中处理率也作为城乡建设的指标之一，可以看出，安徽省充分认识自身不足，在积极弥补自身短板。

3.3.2 生活垃圾无害化处理率

到2020年，实现城市基本实现无害化处理，县城和乡镇生活垃圾无害化处理率90%。“十三五”期间，浙江省提出规划新建城镇生活垃圾无害化处理设施能力1.63万吨/日，城镇生活垃圾无害化处理率100%，人均生活垃圾产生量实现零增长，所有生活垃圾焚烧厂、填埋场等均达到无害化标准。江苏省以实现城市和城镇生活垃圾无害化处理率98%位目标。上海市提出2017年实现生活垃圾无害化处理率达到100%，详见表5。与其他各省(市)对比可以看出，安徽省的城市生活垃圾无害化处理能力与其同一水平，但是县城和乡镇的生活垃圾无害化处理能力还是有一定的差距的，未来需要加大县乡的发展力度。

3.3.3城市道路网络系统

“十三五”期间，安徽省完善城市道路网络系统，构建骨干路网，加快支路网、微循环及停车场建设，提高路网密度，保证交通的安全性和畅通性。到2020年，城市建成区平均路网密度提高到8千米/平方千米。与其他省(市)相比，只有浙江省也提出了实现城市建成区平均路网密度提高到8千米/平方千米的目标，而其他省(市)未把该项作为目标，详见表5。这也体现出安徽省和浙江省对道路基础建设的重视。

3.3.4城镇园林绿化

“十三五”期间，安徽省持续开展城镇园林绿化提升行动，结合老旧城区改造，按照城市建成区“300米见绿地、500米见公园”的标准，建设改造公园绿地和街头绿地，形成功能完善、布局均衡的城镇绿地系统。到2020年，城市建成区绿地率达到39%，城市人均公园绿地面积达到13.5 m2。浙江省提出到2020年所有设区城市均为国家园林城市，城市建成区绿地率38%以上，人均公园绿地面积约13.5 m2，“万里绿道网”建设完成。江苏省提出城市建成区绿地率40%以上，城市人均公园绿地面积约14 m2。上海市只提出实现城市人均公园绿地面积8.5 m2。

表5 “十三五”长三角三省一市城市建设目标

3.4 海绵城市建设执行国家标准，各省市建设目标高度一致

“十三五”期间，安徽省提出通过海绵城市建设，将城市70%的雨水就地消纳和利用。到2020年，安徽省城市建成区20%以上的面积达到海绵城市建设目标要求。浙江省设区市建成区25%以上的面积、县级市建成区20%以上的面积达到海绵城市建设目标要求。江苏省城市建成区20%以上的面积达到海绵城市建设目标要求。上海市海绵城市建设面积达到200平方千米(按照2015年的建成区面积计算，城市建成区按海绵城市标准建设比例为20%左右)。各省(市)都严格按照国家的相关要求建设海绵城市，但只有浙江省提高了住建部建设要求，体现出了浙江省对其的重视度。

4 安徽省等高对接面临的主要问题

4.1 安徽城镇化率较低

2015年，安徽省城镇化率与其它三个省(市)相比较为落后，并且低于全国平均水平(56.10%)。同时，对比“十三五”规划，也发现安徽省城镇化率与其他省份相比还是有一定的差距的，长期滞后于江浙省份，这是历史遗留的和现实造成的多种原因所导致。2015年，安徽省的城市人均住房建筑面积和城市人口密度都低于江浙沪，土地利用率较低，住房建设步伐过慢。人口城市化和土地城市化并重、加强城市基础设施建设是安徽省当前的城镇化发展的两个特点，而上海、江苏、浙江已基本完成这一任务。

4.2 安徽省智慧城市试点结构不理想

智慧城市是我国城市未来的发展方向，一般来说，对全省社会经济发展具有重要贡献力量的城市才有可能成为试点城市。从智慧城市的试点数量来看，安徽省属于中等，有14个试点城市；试点城市绝大部分集中在市一级，县区及镇级试点城市比例较低，这是由于安徽省工作重点依然在城市，处于城市优先发展阶段，市、镇差距还将进一步拉大。

4.3 安徽省县城人均基础设施占有率较低

通过对2015年县城建设状况数据对比可知，安徽省的县城总面积、城区面积、市政公用设施地均投资大于浙江省和江苏省，但是建成区供水管道密度、人均公园绿地面积、建成区绿化覆盖率等指标都低于江浙，安徽省县城人均基础设施占有率较低，这可能与安徽省县城基数过大也有一定的关系。同时，对比“十三五”规划，十三五安徽城市建设目标与江浙无显著差异，但最大短板管网密度没有提及。

4.4 安徽省城镇空域严重泛化

通过对比“十三五”规划，江浙沪都提出了未来几年符合自身发展的城镇空间结构，并且重点十分突出。而安徽提出的一圈一带一群，尤其是皖北城市群，面积占全省三分之一，发展空域严重泛化，这可能是由于安徽省未来几年的发展目标主要还是集中在“一圈一带”所导致。

5 安徽省等高对接长三角对策建议

本文统计江浙沪住建厅近期的工作内容，根据上述的对比分析结果以及安徽省的短板之处，提出相应的、具体的、科学的对策建议，以期为安徽省的城市建设提供一定的借鉴意义，具体内容如下：

5.1 加强城乡建设研究，找准差距问题不足

安徽与江苏、浙江分处不同的城镇化阶段，重点任务不同，城市建设存在差距是必然的。首先，研究江浙城市建设路径，我们可以发现，哪些差距是在发展过程中可以自然弥补的，哪些不足可以在近期弥补的，哪些问题是当前必须解决的，少走一些弯路；其次，建立科学全面的人才引进体系和保障措施，吸引各方面的人才；最后，建立健康的城市建设计划，协同土地城镇化与人口城镇化的协调关系，提高真实的城镇化率。前文分析已经指出，从市级至县级，级别越低，差距越大，这是发展水平决定的。城市建设中仅有管网等少数方面落后于江浙，管网也是各级建设中最为落后的一个方面，每个市或县区都要有一个较为长远的科学的发展规划，分阶段、分步骤进行建设，避免大起大落，造成资源荒废。

5.2 优化智慧城市结构

安徽省应合理优化智慧城市结构，在发展大城市的同时也要增加县区及镇级试点城市比例。各城市应根据地理区位、自然禀赋等条件，选择自身的发展重点方向，有效地建立安徽省智慧城市系统，保障城市或县区间形成专业化的分工和协作关系，确保相邻城市或县区经济结构转换的有序性和互补性。

5.3 强化综合治理，推进工作协同

安徽住建工作部署大多是单一任务，部门之间各忙各的，缺少一盘棋概念。很多工作是系统工程，不是一个部门所能解决的，必须作为一个整体来考虑。例如今年住建厅一项重点工作为农村环境三大革命，这仅是农村建设一个点，必须结合农村路网、管网、危房改造、墙面美化、绿道、美丽乡村等统筹考虑，外省较少提出这样的专项治理，而是在综合治理中分门别类，同时推进，避免重复和返工。首先我们要认识农村环境整治是一项综合任务，冠名“农村环境综合治理工程”，成立相应领导小组和办公室，负责统筹和协调，整体推进。安徽省美丽乡村建设、历史名村名镇保护、建筑业升级等都是孤立进行，缺乏整体观念和大局意识。

5.4 调整内设机构，增设城乡建设研究院所

长三角地区除安徽省，其他省份住建厅(委)皆设置多个相关研究机构。江苏省住建厅下属单位包括三个研究中心、研究院，2个发展中心；浙江省住建厅下属单位包括3个研究院，1个发展研究中心。上海市住建委下属单位包括4个研究院所。“城镇化发展研究中心”几乎是其他省份住建厅都下设的研究机构，解读国家最新战略部署，了解国外内先进经验，研究最新前沿问题，担当住建工作智库，为厅领导提供决策咨询。

5.5 积极响应国家战略部署，抢抓发展机遇

中央提出一带一路、五大发展理念之后，其他省份出台具体措施，鼓励扶持建筑企业走出去，带动本省建筑业、建筑材料、建筑装配走出去。浙江通过细分市场，江苏通过企业联盟，都可谓精心谋划。安徽虽然也出台建筑业走出去，但难以看到实质性措施。落实国家战略是各省市应尽职责，可谓顶天。将建筑业以及相关配套产业过剩产能出清，解决民生，可谓立地。安徽住建工作在响应国家战略层面，往往慢于江浙省份。中央提出新八字建筑方针、住建部提出总承包制，缺乏具体抓手。建议学习其他省份，每当国家确立大的发展战略和重大部署时，组织专家研究对接点、机遇窗口、落实措施，例如总成包制改革，学习江苏从政府投资工程开始，严格贯彻落实中央及住建部要求。

5.6 创新发展思路，做好顶层设计

在不同的城镇化阶段，有不同的建设任务。目前住建厅召开工作布置会、学术报告会较多，但针对某一具体问题、现象的专题研讨会较少。今后应基于省情实际，认真研判亟待解决的重大住建问题，组织专家学者，逐一研讨攻关，形成学界政界共识，创新政策，走在国内前沿，或者在落实中央要求时，结合安徽特点，体现安徽特色。

5.7 加强舆论阵地建设，及时宣传推广建设成就

安徽省在海绵城市、智慧城市、地下综合管廊试点建设中形成一些经验，但没有系统地凝练总结提高。名村名镇保护方面，提出创新性做法。城市管理方面有铜陵模式、芜湖模式、宿州模式，但也没有系统推广宣传。在全国各大学术会议上多听到江浙学者介绍经验，很少听到专家介绍安徽城乡建设经验。每年委托的研究报告很少有正式出刊或者发布，更少有新闻发布会。建议政校合作，宣传推介安徽建设成就，发表、出版安徽城乡建设书籍，官员、学者多在全国会议上宣传安徽经验，提升安徽建设的知名度和美誉度。