中国精准扶贫、瞄准机制和政策思考

王朝明 王彦西

摘要：文章从精准扶贫与精准脱贫内涵、瞄准机制和政策思考三个维度对精准扶贫做出了阐释。文章着重分析了精准扶贫与精准脱贫的相关内涵及其内在逻辑联系；并且对扶贫瞄准机制的演化过程进行了梳理刻画，以史为鉴，瞄准问题，着力解决。政策方面从精准识别、精准帮扶、贫困县审查退出机制、思想教育等方面进行思考调整，以确保我国稳准好地实现2020年全面脱贫的目标。

关键词：精准扶贫；精准脱贫；瞄准机制；政策思考

文章编号：2095-5960（2018）01-0085-06；中图分类号：F061.3；文献标识码：A

一、引言

2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察过程中提出“精准扶贫”概念，随后学术界围绕精准扶贫展开研讨。目前研究成果主要着重于三方面。第一方面重点着眼于扶贫机制研究，包括实践困境。汪三贵（2015）提出我国在精准扶贫方面的困难主要体现在精准识别、精准帮扶和精准考核三个方面[1]。邓维杰（2014）指出精准扶贫中存在识别排斥现象，需要尽早开展国家级和省级的贫困普查，建立双向的贫困户识别机制[2]。李瑞华等（2016）[3]则分析了现行贫困县制度存在的行政寻租、扶贫资源浪费和效率低下、精准度差等问题，提出应该建立一种考核严格的动态平衡机制。第二方面主要着眼于实践中的帮扶方式创新与扶贫资金的使用问题。翁伯琦等（2015）提出应随着新时期农业发展方式的改变，大力依靠科技创新与科技创业来带动精准扶贫[4]。隋玉明（2015）[5]分析了财政扶贫专项资金的预算不規范、资金到位不及时、缺乏完善的审计和监督体制等问题，提出应该缩短拨款环节，进一步完善会计核算和审计监督制度。第三方面主要研究了贫困县退出机制的完善问题。李瑞华等（2016）提出应该建立动态平衡的贫困县退出机制，提高资源使用准度、项目安排精度，从而提高脱贫成效[3]。张琦和史志乐（2016）认为应该分别制定贫困县、贫困乡、贫困村和贫困户的退出指标体系标准并纳入第三方评估机制[6]。

之前的研究主要探究了精准扶贫在实践阶段遇到的问题和相应的解决办法，普遍认同在识别环节仍存在着贫困人口排斥的情况，扶贫资金的使用效率和审查机制还有待提高和完善，贫困县的“静态”进出机制问题还亟待进一步解决。但是，对于精准扶贫、精准脱贫的内涵究竟是什么，精准扶贫机制以及其各部分之间的内在联系和逻辑关系是什么，鲜有文献进行系统阐述。而要了解精准扶贫、精准脱贫，对其本质和各个部分的内在逻辑的探究是不可缺少的。因此，本文从精准扶贫和精准脱贫的内涵理解、二者内在联系及其瞄准机制和政策模式三个维度进行探讨。

二、精准扶贫与精准脱贫的内涵理解

1.精准扶贫与精准脱贫的含义

精准扶贫是指，通过建档立卡精准识别贫困户，根据扶贫对象特点分类实施物质、文化、教育、基本保障等多维度的、有针对性的、精细化的可持续性扶贫帮困。精准扶贫关键在于如何理解精准化思维，精准化理念是精准扶贫思想的核心要义[7]。习近平总书记在北京举行的2015减贫与发展高层论坛中对“精准扶贫”的要求作了全面阐述，即“六个精准”：扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。

精准扶贫的直接目标就是精准脱贫。所谓精准脱贫是指，在精准扶贫政策下，通过“分批分类”的办法，对精确到户的贫困人口进行有针对性地“造血”或“输血”式帮扶，使之能够具备自我稳定的脱贫状态及能力。精准脱贫作为精准扶贫的目标，也是检验精准扶贫政策成效的重要指标。推进精准扶贫、精准脱贫的要求主要是通过“五个一批”的方式，使得大部分贫困人口具备持续创造收入的能力或者有效缓解贫困状态，从而可以自主脱贫、救助脱贫；才能有效降低贫困人口的贫困脆弱性，并且有效防止返贫现象的发生。这样扶贫实践有针对性地面向特定人口、目标人群，保证了脱贫的数量和质量。故而精准扶贫与精准脱贫是紧密相连、互不可分的关系。

2.需要进一步认识的几个关系

（1）精准扶贫与精准脱贫的内在逻辑关系

在此轮农村扶贫攻坚克难的决战中，精准扶贫与精准脱贫是紧密联系的，前者是后者的根本前提和保障，后者是前者的直接体现和要求。从贫困、扶贫和脱贫的内在逻辑演化来看，精准扶贫与精准脱贫思维的基础工具为分类分批理念。分类分批理念的直接指向就是结合贫困者的具体情况和所处环境首先精准识别出扶贫对象，也就是解决扶持谁、谁来扶、怎么扶的问题；然后通过分类分批的“五个一批” 方式做到真扶贫、扶真贫、真脱贫、防返贫，持续提高扶贫绩效，让贫困人口有更多获得感。

这是一个具有内在逻辑演化的扶贫-脱贫攻坚过程，其中“五个一批”的扶贫脱贫方式是其关键。“五个一批”的扶贫脱贫方式是按照贫困人口致贫根源进行分类，并从转型升级传统农业生产方式、改善贫困人口生活环境条件、增强贫困地区环境可持续发展能力、提高贫困人口的人力资本和社会资本、提供直接转移支付和补贴五个方面进行精准化扶贫的一种机制。这种机制在农村扶贫实践中可以具体概括为，通过扶持生产和就业发展一批，通过异地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱困一批，通过低保政策兜底一批。可见，“五个一批”的分类分批理念，从治贫的靶心瞄准到脱贫的精准效果，其中隐含着精准扶贫与精准脱贫的内在逻辑链条。

（2）精准扶贫质量与脱贫数量的关系

精准扶贫的质量提升不仅保障了脱贫人口数量的减少，同时也能防止脱贫人口的返贫问题，从根本上保障了精准脱贫的人口数量的可靠性和稳定性。只要扎扎实实完成精准扶贫的要求，就能使得脱贫人口数量得到保证。如果一味急功近利，追求脱贫数量，不顾扶贫质量，表面上完成扶贫数字，却没有挖贫根、去贫症，贫困仍然会卷土重来。

反之，只有在保障了脱贫数量的基础上，才能够更好地认识精准扶贫措施的有效性，保障有效措施的延续性。此外，伴随着脱贫人口数量的增加，剩余贫困人口脱贫的速度将得到提升，从而间接提高精准扶贫的质量。也就是说，一方面，在精准扶贫措施下，一部分贫困人口脱贫后，可以从其经验中总结提炼出精准帮扶项目的可行性和推广价值，有利于扶贫政策绩效的筛选和评估，总结切实可行的扶贫方式，从而提高扶贫效率。另一方面，在同样的扶贫力度下，帮扶对象数量的减少又使得剩余贫困个体受助力度的增加，加速了脱贫的进程，保证了扶贫的质量。

（3）精准扶贫、精准脱贫与贫困县摘帽的关系

精准扶贫是政府对贫困人口的“靶心”式瞄准帮扶，使贫困人口具备自主脱贫的能力或者贫困生活状态得到基本遏制，从而达到精准脱贫的目的。这里需要认清精准扶贫、精准脱贫与贫困县摘帽的关系。原则上是先精准扶贫、精准脱贫，然后才是贫困县摘帽。从贫困的硬核——收入来讲，当脱贫人口达到一定数量，人均收入达到一定目标，使得贫困县人均收入高于贫困评判标准，最后才可能使得贫困县摘帽。因此，贫困县摘帽是精准扶贫、精准脱贫自然扩展的结果，精准扶贫、精准脱贫是贫困县摘帽的前提和保证。

当前的扶贫政策已经精确到户，必须完善贫困县退出机制，建立严格审查，有进有出的动态平衡机制。精准扶贫、精准脱贫和贫困县摘帽，三者密不可分，互相作用。只有完善精准扶贫、精准脱贫、贫困县摘帽这个逻辑链条中的每个环节，才能有效刹住穷县“富衙”、“戴帽”炫富的不正之风，杜绝浪费资源的形象工程；才能最大程度上减少贫困人口和扶贫项目的漏出，啃下最后的“硬骨头”，实现完全脱贫的目标。

总之，精准扶贫与精准脱贫与以往的扶贫政策相较，最大的改变就在于“精准”二字。所谓“精准”不仅仅代表着扶贫对象的精准、扶贫资金投放和使用的精确、脱贫成效精准等，更重要的是代表着一种多维化的可持续的扶贫思想。因此，准精扶贫、精准脱贫在中国农村扶贫开发历史上具有十分重要的战略地位，是中国实现第一个百年目标的重要环节，同时也加快了改变我国城乡二元结构的步伐。而我国的扶贫资源使用方式从“大水漫灌”式的粗放型扶贫转变到“精准滴灌”式的到村到户到人头型扶贫，从扶贫开发的历程来说，是扶贫对象瞄准的一步步精确化，即是不断调整扶贫瞄准机制的结果。因此，要把握好精准扶贫的思想内涵和政策思考，还有必要了解我国扶贫瞄准机制的演变。

三、扶贫瞄准机制实施及其调整

扶贫瞄准是指农村扶贫工作中确定扶贫标准，选择扶贫对象和因扶贫对象的确定而实施的扶贫项目及其行动的覆盖范围。扶贫瞄准机制则可以定义为：“在扶贫中形成的贫困人口动态识别机制，包括了扶贫瞄准的主体、对象、内容、依据、表现形式等”。[6]这个机制中的各个要素间相互联系、相互作用，最终使得扶贫资源能够覆盖到真正需要帮扶的贫困人口，使之能够顺利脱贫。我国扶贫的资源毕竟有限，扶贫资源的投放随着瞄准对象而变化，即瞄准对象决定了资源投放的范围和方式。因此，研究扶贫中的瞄准问题，对于扶贫方式和成效精准化的实现是有积极意义的。

改革开放后，通过体制改革，中国农村经济逐渐形成了以家庭联产承包制为中心的新的生产经营模式，自此我国开始了大规模的有计划的扶贫开发战略。1978年至今，我国扶贫开发大致经历了四大阶段。这四个阶段的扶贫瞄准机制的内容和对象均有所变化，从演变路径上看，大致表现为区域瞄准—县级瞄准—村级瞄准—家户人头瞄准；从扶贫主体上看，是从政府包揽的封闭式扶贫到政府主导、结合市场的开放式扶贫。

1.体制改革推动扶贫阶段（1978—1985年）。这一阶段通过从人民公社体制到家庭承包联产责任制的改革，充分调动广大农民群众的劳动积极性，实现全面经济增长和改善农业交易条件来减缓农村贫困，故而可以看作是一种扶贫的间接瞄准。这一时期的扶贫工作基本没有设立瞄准机制，直到后期才有部分地区性的尝试。但实践更偏向于一种民政救济，是直接发放给穷人救济物资和资金。故而可以认为这一时期的扶贫还不能算作是真正意义上的扶贫[9]。但是扶贫开发的区域瞄准已初见端倪。

2.大规模开发式扶贫阶段（1986—1993年）。这一阶段扶贫主要瞄准贫困人口集中区域，而开始以贫困县作为瞄准目标的载体，这一战略也就称为区域开发扶贫战略。然而这一时期的区域瞄准不仅未区分出区域内部的贫困人口和非贫困人口，也没有区分出非贫困县的贫困人口[8]。同时，在扶贫机制上依赖于经济发展的“涓滴效应”，但“涓滴效应”在许多发展中国家的减贫实践中是失败的；并且随着经济发展对贫困地区贫困缓解的贡献逐渐降低，贫困工作中出现的问题也逐渐增多。因此，区域化的扶贫瞄准机制有必要加以调整。

3.扶贫攻坚阶段（1994—2000年）。在扶贫攻坚阶段，国家开始了区域瞄准的转变，进一步将扶贫瞄准对象界定为27个省区市的592个国家重点贫困县。相应地，扶贫瞄准机制从区域瞄准转向县级瞄准，瞄准的精准度有所提高，扶贫效率有所增长。但是，随着时间推移，以县为瞄准对象的机制也逐渐暴露出问题。例如，在确定国家重点贫困县时，过度重视开发项目及主观性因素考虑过多，加大了扶贫人口和扶贫资金的漏出量，同时没有及时建立国家扶贫重点贫困縣的退出机制，导致扶贫瞄准性不高。

4.脱贫致富阶段（2000—2020年）。这一时期又可以大致分为两个小阶段。第一小阶段为2001年至2010年。在这一阶段国家继续沿用国家扶贫重点县的政策，并在全国范围内推行扶贫到村、扶贫到户的“整村推进”扶贫政策。然而，以村为瞄准对象的机制仍然存在缺陷，主要体现在：（1）村内收入差距较大，非贫困人口容易享受扶贫项目的益处；（2）扶贫项目对贫困人口的覆盖率较低，由于开发扶贫项目受到选择成本、受理方便与农户需求分散等因素的制约无法准确瞄准真正的贫困农户；（3）开发扶贫项目的整体划一性供给很难与贫困农户个体差异性的多样化需求完全对接，扶贫效果不尽理想；（4）在扶贫监管评价上还没有形成信息对称、及时有效的监督评价机制。第二小阶段为2011年至2020年。2011年底，中共中央、国务院实施了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》，明确把14个连片特困地区作为未来扶贫攻坚的主战场。片区扶贫攻坚战略的特色在于，片区圈定、瞄准沉底、靶心精准、立竿见影，实际上力图将区域瞄准、县级瞄准、村级瞄准到家户人头瞄准完全贯通。至此，我国建立起了贫困县、贫困村和贫困户的三级扶贫瞄准机制。

当然，这并不是说精准扶贫、精准脱贫已经完美无缺，而是在实践过程中还存在着一些问题和困难，需要改进。（1）在精准识别贫困户方面，主要通过建档立卡识别贫困人口。一方面，由于“整户识别”建立在“规模控制”的前提下，这就可能影响相当部分贫困地区，特别是特困地区贫困户、贫困村规模不精准，扶贫不到位。另一方面，建档立卡采取的是程序识别法，在县级到村级贫困识别环节，存在人为分配贫困指标问题，再从村级到贫困户识别环节，农户代表的选择以及结果的公式方面也存在人为操纵问题。邓维杰（2014）在2013年四川省扶贫到户机制调研过程中发现，有25%的“建卡贫困户”受访者不知道自己如何当选，而有些贫困户又不知道自己为何落选[2]。并且有部分贫困户因为信息不及时，未能提出贫困户申请，导致其被排斥在识别体系外。（2）分批分类的实施还缺乏双向选择和反馈机制。当前的分批分类措施在村级单位实施时往往是由上而下的选择，这就容易与贫困户的意愿和能力相偏差。同时，由于反馈机制的缺失，帮扶项目出现的偏差也不能得到及时调整，并且分类还不够具体，只有五个“一批”的顶层设计，没有更细化的配套体系，而贫困户的需求更是多样化，因此可能会弱化帮扶项目的效果。（3）扶贫政策本身的制度缺陷也可能使精准扶贫机制实施不理想，当前的政绩考核体系要求“短期内出扶贫效果”，在一定程度上会出现谎报脱贫数据或者产生假脱贫真贫困的现象，以致扶贫瞄准的效果大打折扣。（4）扶贫专项资金使用细目的预先设定和使用中的无调整性，也可能致使帮扶项目与贫困农户发展意愿偏离，造成精准扶贫机制的准确性降低。我国当前缺乏完善的扶贫资金管理体系，扶贫资金有较多渠道，主管专项资金的部门较多，导致专项扶贫基金无法合理配置，并且在资金配置及使用过程中存在违法违规现象。

四、精准扶贫与精准脱贫的政策思考

党的十八大根据中国经济社会发展实际状况提出在2020年完成“全面建成小康社会”的宏伟目标，而如何才能稳准地实现目标？解决好农村贫困问题成为首当其冲的一大任务。当前集中存在两大类现象值得关注，一是针对从未脱贫的人口，要厘清其是不是适应同质性的扶贫政策，或是自身根本不具备脱贫能力；二是一度脱贫后又返贫的群体，是普遍因为生患重病还是因为自然灾害、生态环境恶劣以及经营不善等所致。进而，每一个驻村扶贫工作组都要摸清什么样的致贫因素造成了什么样的贫困农户，然后才可能做到一户一策，精准扶贫、精准脱贫。

可以说，如何更稳妥、更有效地完成精准扶贫、精准脱贫的任务，成为当前地方政府的重要职责和年度考核的目标任务。从其政策模式的要义来看，要想在既定期限内稳、准、好地完成精准扶贫、精准脱贫的目标任务，必须建立科学的动态管理以及相应的审计和反馈机制，建立物质、精神、社会保障全方位的帮扶体系，必须确保精准识别、精准帮扶、精准脱贫。

1.建立识别方法修正机制，提高精准识别的精准度。一方面，国家层面政策需要在现有的自上而下测算贫困人口规模基础上，再考虑按实地抽取相关贫困影响因子计算本地的贫困发生率，并且结合本地农村居民年末户籍人口数测算出贫困人口。另一方面，需要引入第三方机构进行投票监督，完善自下而上的贫困群体识别参与制度，防止人为操纵引起的识别偏差，确保识别过程公平、公正、公开。此外，为了防止贫困人口的漏出，还要关注非连片特困地区以外的贫困群体，采取一视同仁的帮扶措施，确保片区外的贫困人员不仅被识别而且得到精准帮扶，在2020年之前实现脱贫，共享全面小康。

2.优化贫困人口分批分类机制，提供多样化的自主选择帮扶方式。首先，应该建立扶贫机构与贫困者的双向选择的机制，大力推广参与式扶贫方式。其次，增加扶贫项目的选择范围，充分满足贫困人口个性化、多样化的帮扶需求，让贫困农户在脱贫中也可以表达自己的意愿，自主选择帮扶方式，增强项目设计、分配与贫困户意愿、能力匹配的精准性，提升扶贫效率。再次，建立贫困农户帮扶项目反馈机制，对项目实行动态管理方式，使得帮扶项目能根据扶贫情况变化得到及时调整和修正。

3.建立协同合作的机制，形成扶贫政策合力。首先，对于各级政府官员的扶贫政绩考核方式，应该建立一个全面的指标体系，不能仅仅把脱贫人数作为主要指标，防止“数字脱贫”现象的发生。同时，引入干部一对一的帮扶方式，进一步落实扶贫项目的精准性，并且一定程度上保障贫困群众的发声通道。其次，精准扶贫、精准脱贫的顺利实施还需要国家和地方的各个部门出台相应配套措施共同协作，必须明确省与市的扶贫事权，并与相应的财权匹配，充分调动各级各部门扶贫参与度，发挥协同作用。再次，需要处理好政府与市场的关系，引导企业参加到扶贫攻坚克难中去，从而建立“政府、企业、贫困户”三位一体发展模式[9]，联合推动当地产业发展，鼓励创新扶贫方式。

4.健全国家重点贫困县退出机制，进行动态化管理。制定更加完善的细则和具体实施方案，推动建立更加完备和更具操作性的配套政策措施体系。首先，要形成重点贫困县脱帽的激励约束机制和逐步走向富裕的良性政策导向机制。做到贫困户、贫困村、重点贫困县有进有出的动态管理，鼓励有条件、有实力的重点贫困县实现早日脱贫，真正从根源上防止虚假脱贫、被动脱帽的现象。其次，进一步完善重点贫困县退出机制，建立严格审查验收制度，惩戒脱贫不愿摘帽的弄虚作假行为。对于重点贫困县摘帽而言，应做到先摘帽，后改变扶贫政策，重点贫困县退出后，在攻坚期内照样享有國家扶贫政策支持，帮助重点贫困县稳步脱贫、防止返贫，从而保障扶贫政策具有可持续性的效果。

5.加强精准扶贫、精准脱贫的思想教育，激发扶贫对象的内生脱贫动力。要以培育和践行社会主义核心价值观为引领，大力弘扬中华民族自强不息、扶贫济困传统美德，振奋贫困户与贫困做斗争决心和信心；要倡导现代文明理念和生活方式，改变落后风俗习惯，善于发挥乡规民约在引导贫困户思想行为中的积极作用；各种新闻媒体和互联网要及时跟踪报道精准扶贫、精准脱贫实践中的先进典型，以榜样的力量提振扶贫对象的内生脱贫动力；特别是驻村的扶贫干部要摸清楚扶贫对象的思想症结，对症下药，通过无微不至的思想教育，真正使贫困户由“要我脱贫”变为“我要脱贫”。

6.完善扶贫资金管理机制，加强扶贫资金的审计监督。一方面，国家应该指定相应部门对专项集中监管扶贫资金的流动；同时，界定各部门资金调配权责，使专项扶贫基金能够在各部门合理配置，防范违法违规现象。另一方面，现行扶贫资金的管理和使用权已经下放到县级政府，可以保障资金灵活使用，而中央及省级政府必须加大扶贫资金和项目的监督、检查、考核和评估力度，要建规立制以确保扶贫资金的专款专用，完善扶贫资金使用的公示制度，着力提高资金使用效率，提升资金使用与贫困户意愿的匹配度，保证扶贫资金用对用好用在扶贫的刀刃上。最后，对于扶贫资金审计方面，可以有针对性地使用社会审计，全面展开对扶贫资金的审计监督；从事前、事中、事后三个阶段开展审计监督工作，扩大审计范围。这样不仅可以保证资金的灵活运用，也可以从内部和外部共同保证扶贫资金使用的准确度，防止挪用、贪污等违规违法现象发生，确保精准扶贫、精准脱贫的顺利完成。

参考文献：

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[2]邓维杰.精准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济，2014（6）：78-81.

[3]李瑞华，潘斌，韩庆龄.实现精准扶贫必须完善贫困县退出机制[J].宏观经济管理，2016（2）：26-28.

[4]翁伯琦，黄颖，王义祥，等.以科技兴农推动精准扶贫战略实施的对策思考——以福建省建宁县为例[J].中国人口·资源与环境，2015（11）：166-169.

[5]隋玉明.扶贫资金审计问题分析[J].中国农业会计，2015（2）：14-15.

[6]张琦，史志乐.我国农村贫困退出机制研究[J].中国科学院院刊，2016（3）：296-301.

[7]唐伍任.习近平精准扶贫思想阐释[J].人民论坛，2015（30）：28-30.

[8]许源源，苏中英.中国农村扶贫瞄准的历史演变[J].老区建设，2007（4）：18-20.

[9]张笑芸，唐燕.创新扶贫方式，实现精准扶贫[J].资源开发与市场，2014（9）：1118-1119、1091.

Abstract：This article demonstrates a comprehensive explanation to The Targeted Poverty Alleviation from three dimensions of the connotative meaning， aiming mechanism and policy model of the targeted poverty alleviation. In this paper， the connotations and the logical connections of the targeted poverty alleviation and targeted anti-poverty have been well elaborated. Then the authors have summarized and depicted shortcomings of aiming mechanism through time based analysis of its development. And the last part propose to modify our anti-poverty policy from six aspects including accurate poverty aiming， precise help， poor county exit mechanism， education and etc， so that we can achieve the Two Centenary Goals in 2020 smoothly and perfectly.

Key words：targeted poverty alleviation； targeted anti-poverty； poverty aiming mechanism； policy model

責任编辑：张士斌 吴锦丹 萧敏娜 常明明 张士斌