工商资本投资农业的土地退出机制研究

刘润秋 李鸿 张尊帅

摘要：工商资本投资农业既促进了现代农业的发展，也带来了圈地、掠夺式经营、破坏耕地及生态等各种风险。从土地产权方式的视角化解工商资本投资农业面临的风险，除了要完善工商资本租赁土地的准入机制和监管机制，还需要建立工商资本投资农业的土地退出机制，以此引导工商资本退出对农地的直接占有，降低工商资本经营不善后退出农地的社会成本。工商资本投资农业的土地退出机制应该包含自愿退出激励机制、改造及复耕机制、退出成本测算机制、信息披露和信誉机制四个方面，通过四大机制耦合协调，实现各方共赢。

关键词：工商资本；农业；土地；退出机制；土地流转

文章编号：2095-5960（2018）01-0039-08；中图分类号：F304.4；文献标识码：A

一、问题的提出与文献回顾

我国工商资本投资农业始于20世纪80年代中期的东部发达地区和大城市郊区，但由于资金实力及政策制约，发展较为缓慢。[1]近年来，随着第三轮农村土地制度改革大幕的拉开，国家连续出台多个文件鼓励工商资本投资农业，2013年中央一号文件提出“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业”，2015年中央一号文件中进一步提出“鼓励工商资本发展适合企业化经营的现代种养业、农产品加工流通和农业社会化服务”。在政策的鼓励与引导下，越来越多的工商资本加速下乡租赁农地。据农业部统计，截至2012年12月底，全国流入工商企业的耕地面积为2800万亩，比2009年增加115%。[2]2012至2014年，流入企业的承包地面积年均增速超过20%。截至2014年底，流入企业的承包地面积已达到3882.5万亩。[3]2015年，流入企业的承包地面积达到4600万亩，占流转土地总面积的10.4%。[4]近年来，除了直接租赁农地，各种农业产业投资基金、由专业信托公司介入的土地信托等形式，也使得农地大规模流入到工商资本或其代理人手中。此外，外资介入土地流转的现象也不容忽视。从1998年到2015年，我国农业领域利用外商直接资本（FDI）的总实际金额由454.63亿美元增加到1262.67亿美元，农业外资企业投资总额由91.80亿美元增加到609亿美元。[5]外资介入农地流转的情况缺乏全国性的数据，但从各地报道中可见一斑。一种情况是外资直接租赁农地，如日资企业在山东省莱阳县租赁农地1500亩成立日本独资朝日绿源农场，租期20年，且准备在其他省份复制这种模式；[6]韩国BIO株式会社在河北省武强县共流转土地1030亩；[7]全球四大粮商之一美国嘉吉公司在全国多地建养殖基地，仅2011年与安徽省来安县签订项目投资协议建47个肉鸡养殖场，累计流转土地面积就达到4127亩，所涉及的基本农田由当地政府在规划修编时全部调整为一般农田。[8]另一种情况是通过土地信托项目介入农地流转，如中信信托有限责任公司在安徽宿州成立“中信·农村土地承包经营权集合信托计划”，期限为12年，可流转面积5400亩，远期土地流转项目计划将覆盖25000亩。德国拜耳作物科学（中国）有限公司与中信信托的合作将从该项目开始，逐步扩展到全国其他区域的土地流转项目。[9]该项目引发了业界关于外资“圈地”的担忧。此外，尽管国家先后出台文件加强了对工商資本租赁土地的监管和风险防范，但工商资本介入农村土地流转引起的风险和问题仍层出不穷。

近年来，学术界对工商资本进入农业的影响褒贬不一。一些学者强调工商资本引领现代农业等积极效应。张红宇等指出工商资本带来了先进的现代农业生产要素，引领农民转变种植方式，能有效提升产业整体素质与核心竞争力；[10]丁学东认为工商资本给农业带来的绝不只有资金，而是把工业生产经营的市场理念、筹资方式、技术工艺、营销手段、管理经验等引入农业，是用大工业全面改造传统农业的过程；[11]彭熠等指出工商资本介入农业产业化能满足农业产业化发展迫切的资本投入需求，推动农业产业化经营制度创新；[12]周其仁等认为工商资本通过对土地资源的开发，将闲置的农村资源整合为农村资本，以资本维度取代劳动力维度，从而增加农民财产性收入；[13]瞿长福等指出工商资本下乡之后，通过拓展资本维度，延伸产业链条，使土地和劳动的生产率都大幅度提高。[14]也有不少学者着重分析了其负面影响，如涂圣伟认为现阶段工商资本下乡仍存在“资本潮涌”过程中盲目投资、土地流转契约关系不稳定等隐患；[15]李云新等认为资本下乡存在土地流转补偿标准不合理、农民意愿被忽视、农民面临生计模式转换、流转土地使用不善等多维利益冲突；[16]张尊帅提出工商资本投资农业面临可能危及国家粮食安全、损害农户与企业双方利益、破坏农业生态文明、改变农村基层固有格局等风险；[17]为了规避其潜在风险，蒋永穆等提出建立工商资本投资农业的指导目录，鼓励工商资本进入公益性农业、种养业以及农业产业链的产前、产后环节；[18]建立全流程动态监管体系、利益联结机制等以规避工商资本投资农业可能带来的风险；[19]邵爽认为可以鼓励工商资本进入农村职业教育与技术教育领域；[20]贺军伟等提出要从加强引导、严格准入、强化监督、保护权益、做好服务等方面去健全工商资本投资农业的管理机制。[21]

上述研究主要集中于工商资本投资农业的实现、准入、监管等方面，未能从土地产权方式的视角审视工商资本投资农业面临的风险和问题。正如马克思所指出：“地产，即一切财富的原始源泉”。[22]土地是农业最基本的生产要素，土地产权方式决定着利益分配方式。中共十八届五中全会提出：“优化劳动力、资本、土地、技术、管理等要素配置”，“完善市场评价要素贡献并按贡献分配的机制”，进一步明确了我国现阶段按土地等生产要素贡献分配的分配机制。在这一分配机制下，土地如果掌握在工商资本手中，土地收益分配的主动权就将掌握在工商资本手中，农民的权益保护及利益共享就将是镜花水月。

无论是遵循马克思关于财富源泉的论述，还是根据要素分配理论，土地产权方式都会极大地影响收入分配方式。要从根本上化解工商资本租赁土地的风险，保障农民在土地流转中的长期收益，减少社会摩擦，降低社会成本，就要保证土地产权（包括经营权）掌握在农民手中。为此，土地退出机制的构建不可或缺。缺乏土地退出机制，不仅难以控制工商资本投资农业的风险，不利于保障农民的权益，同时也不利于工商资本投资农业的长期良性发展。基于此，本文尝试构建工商资本投资农业的土地退出机制，鼓励工商资本在投资农业时不直接占有农地，而是通过各种合作形式投资农业，实现农户与工商资本的利益共享及优势互补。

二、构建土地退出机制的基本思路

土地退出机制是工商资本投资农业过程中的重要管理手段。在日本，法律规定非农业生产类工商企业不得购买农地，工商资本进入农业主要通过合同、契约等形式与农民合作以及进入农业的第二三产业、利用农业科技成果进行产业化经营两种方式。[23]2009年日本《农地法》进行修订后，企业自由租用农地经营合法化。尽管如此，仍然规定农民有权收回不当使用的农地，购买或租赁农地者如果有损坏农地、撂荒等不适当的行为，租地合同将被解除，出租农户有权收回土地。[24]在我国台湾地区，同样明确规定“私法人不得承受耕地”，仅部分符合技术密集或资本密集等条件并经申请许可后的农民团体、农业企业机构或农业试验研究机构方可承受耕地。[25]而当前我国大陆地区的工商资本取得土地的门槛过低，且缺乏退出土地的相关规定，亟待构建合理的土地退出机制以加强管理。

土地退出机制的构建（如图1）需要充分考虑各方利益，多层次、多角度地进行协调。从宏观出发，土地退出机制应包括两个层次：一是资本运营合理，收益目标达成，由直接占有土地转变为间接投资环节的激励性退出；另一个层次则是对于改造之后仍然破坏土地及其生态环境、损害农民权益或是危害粮食安全的不良企业进行惩戒性退出。从微观出发，土地退出机制主要体现在以下四方面：一是自愿退出激励机制，鼓励工商资本通过与农户合作的方式投资农业，不直接占有土地；二是改造及复耕机制，对危害粮食安全、损害农民权益、破坏土地生态的不良企业进行相应的改造，对被破坏的土地通过土地复耕机制进行修复。三是退出成本测算机制，退出成本不仅包括土地的退出成本，还包括利益相关者的退出成本。四是信息披露及信誉机制，对于工商资本投资农业中的失范行为，政府和农业行业协会作为第三方，进行相应的披露与警示，将其涉农信用评级为差。

四大机制在工商资本投资农业的土地退出机制中的作用是不同的：自愿退出激励机制是土地退出机制构建的基础，改造及复耕机制是土地退出机制构建的关键，退出成本测算机制是土地退出机制的核心，信息披露及信誉机制是保障。在工商资本投资农业的土地退出机制中，四大机制相互作用，相互协调，共同促进工商资本投资农业的良性循环。

三、土地退出机制的四大模块

1.土地退出机制的基础：自愿退出的激励机制

自愿退出的激励机制是土地退出机制的基础。工商资本投资农业的根本目的是带动农民发展现代农业，并非代替农民发展现代农业；工商资本投资农业的方式应该是和拥有土地的农户进行各种形式的合作，并不是直接拥有土地；工商资本投资农业的作用应体现在对农民应形成带动效应，而非挤出效应。

对于工商资本自身的长期发展而言，退出土地的直接占有也同样可能是明智之举。由于农业生产难以监督等原因，在美国，退出直接生产环节已成为越来越多公司的选择，都乐食品（Dole food）公司曾经直接经营大片的农场，但如今已退出直接生产环节，并不直接拥有土地，多数土地由与都乐食品公司有契约协作的家庭农场进行耕种；[26]百威（Bud）公司同樣通过与种植者签订契约，公司并不拥有土地，仅负责收获、包装与销售，其他完全由种植者决定。[27]

在我国，现阶段工商资本投资农业过程中所形成的自愿退出土地的方式主要有两种（见表1），即项目投资转向股权融资以及采用“资本+合作社+农户”的模式进入农业的二、三产业，两种方式虽然经营的重点不尽相同，但在土地的经营上都是不直接拥有土地，采用间接经营的方式取得收益。

对于我国现阶段争相涌入农业直接生产环节的工商资本，应鼓励其自愿退出土地，由原来的直接生产环节转向间接投资，充分发挥工商资本在技术、资金、管理等方面的优势，同时保证农民的权益和积极性，以实现各方利益主体的共赢。在投资农业的过程中，工商资本应进入农户家庭和农民合作社难以推进的农业生产环节和产业发展的薄弱环节，如发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的种养业。[30]同时，对于自愿退出土地、进入间接生产环节的工商资本，政府应采取一定的手段对其进行鼓励。自愿退出激励机制主要包括三种手段：财政补贴、税收减免以及金融支持。对于自愿退出直接占有土地的企业，政府可以予以财政补贴和税收减免，并提供低息贷款、抵押担保等金融支持，鼓励其与农户合作进行农业投资。

2.土地退出机制的关键：改造及复耕机制

改造及复耕机制是退出机制的关键。构建土地退出机制的目的并非阻碍工商资本投资农业，而是更有效地促进农业现代化的进程。现阶段许多工商资本投资农业存在一定盲目性和随意性，对土地生态、粮食安全以及社会稳定都造成了一定的负面影响。对于此类不良企业，应通过合理的改造机制，促使其更好地进行农业投资，以免造成难以挽回的损失。所谓不良企业，主要有危害粮食安全、圈地、损害农民权益、破坏土地生态几种类型（见表2）。

针对不良企业的改造机制（见表3），从工商资本进入农业开始，主要包括前期的土地流转双向风险担保机制、中期的不良企业预警机制、以及后期的土地复耕机制三个方面的内容。三者分别从资金担保、过程控制和事后处理三个方面进行改造，以防范、减少不良企业对土地造成的破坏。

土地复耕机制是不良企业改造机制的关键。复耕需要大量的资金投入，土地复耕机制的前提是土地退出基金的提取。在工商资本进入农业之初，即开始计提土地退出基金，之后按年缴纳，退出基金的提取标准应由市级以上政府统一制定。土地复耕的目标也并非简单地将所有破坏土地复垦为耕地，还应在结合土地利用现状的情况下提高土地的利用水平（如图2），如部分建设用地在符合规划的情况下可以改造为公园、学校等公共基础设施。

3.土地退出机制构建的核心：建立完善的退出成本测算机制

完善的退出成本测算机制是构建工商资本投资农业的土地退出机制的关键，是约束工商资本合理利用土地的重要手段。目前，退出成本测算机制仍是一片空白，相关的测算与评估体系、信息服务平台、法律保障皆不完善，专业的土壤质量第三方评估机构尚未出现，这些问题都加大了退出成本测算机制的构建难度。

对于土地的退出成本测算机制主要包含以下两个层次的内容：一是在程序上严格控制，工商资本进入时，做好土地肥力测算，工商资本退出时，进行土地还原复耕成本测算和土地肥力对比测算，设立科学的土地肥力测度指标和还原复垦成本测算体系，对其退出成本进行明确界定，提高退出门槛，加大对工商资本投资结果的监管，严禁企业短期掠夺性经营行为与“非农化”建设。二是在法律上加强保障，土地利用方式和农业生产手段在很大程度上决定着土壤的退化和土地肥力的延续[36]，在法律上对工商资本的土地利用方式和农业生产手段进行约束与控制必不可少，应加快《农业投入法》的立法建设，保护各方利益，确保土地等自然资源的可持续利用。

此外，退出成本测算机制还应充分考虑保护农民权益，协调政府与农民、企业与农民之间的利益，主要体现在退出过程中的利益表达机制与利益调控机制两个方面。利益表达机制主要是指利益表达的权利，在土地退出过程中应畅通农民的利益表达渠道，实现表达权的公平，引导农民采用适宜的表达方式与技巧维护自身利益。利益调控机制的主体是政府，包括建立退出矛盾预防机制、利益调控民主决策机制、农民法律援助机制、退出纠纷调解仲裁机制等方面。

4.土地退出机制构建的修正：建立信息披露及信誉机制

信息不对称是市场失灵的主要原因之一，由于土地资源的稀缺性和用途不易变更，农业生产的要素、资源、环境等制约因素趋多，市场机制自身的缺陷以及农村市场化发展机制不健全等因素，企业、政府与农民之间往往存在信息不对称。目前，一些城市工商企业进入农村租赁农民土地，往往利用信息不对称、当地农民谈判能力弱、地方政府服务不到位等情况，通过压低租金、延长租期等手法侵害农户利益，甚至有不少工商资本打着农业开发或龙头企业的旗号，其目的却是圈地囤地或是搞资本运作。[37]因此，有必要通过信息披露及信誉机制，对工商资本投资农业的土地退出机制予以修正，以促进企业规范经营、保障农民权益、保护土地资源。

信息披露及信誉机制主要包括三个层次的内容：一是政府的信息披露及信誉机制，应建立和完善土地流转信息联网和信息化管理平台，逐步健全市、县、乡农业企业三级服务网络，建立健全农业企业的登记、备案和信用制度，完善地方投融资信息平台、中介组织等市场化体系；二是企业的信息披露及信誉机制，进入农业的工商资本对国家粮食安全与生态安全产生着重要的影响，企业在经营过程中应向社会及时披露重大信息、定期公开相关财务报告，促使企业做到科学规划、合理利用土地；三是农民的信息披露及信誉机制，农民在工商资本投资农业体系中处于被动地位，但是农民是土地供给的直接主体，农民的信息披露及信誉机制应结合不动产统一登记制度改革来进行改进，对农民的产权信息及流转情况予以公开，防止可能出现的二次抵押等情况。

四、土地退出机制构建的整合，四大模块协调运转

工商资本投资农业的土地退出机制可以基于“自愿退出的激励机制—改造及復耕机制—退出成本测算机制—信息披露及信誉机制”这一制度设计主线展开。从工商资本投资农业退出机制构建的系统内部来看，这条制度主线是一个相互配合、有机联合的整体。工商资本投资农业的土地退出机制的根本目的在于合理利用土地、保障农民权益、促进农业现代化，只有以自愿退出激励机制为基础、改造及惩戒机制为关键、退出成本测算机制为核心、信息披露及信誉机制为保障，相互结合，才能构建完善的土地退出机制。在这一系统中，自愿退出激励机制与改造及复耕机制紧密联系，构建了工商资本投资农业退出机制的运行机理。退出成本测算机制是退出机制运行过程中不可缺少的手段。而信息披露及信誉机制通过促进各参与主体的信息公开，有助于修正可能出现的偏差，形成了四大机制有机耦合的良性循环。

参考文献：

[1]刘成玉，熊红军.我国工商资本下乡研究：文献梳理与问题讨论[J].西部论坛，2015（6）：1-9.

[2]李永生，程鸿飞.农业部农村经济体制与经营管理司负责人解读中央1号文件[EB/OL].2013-02-077.http：//www.moa.gov.cn/sjzz/jgs/gzjl/201302/t20130204_3214487.htm.

[3]高云才，冯华.限制长时间大面积租赁农地（政策解读）[EB/OL].2015-04-26.http：//politics.people.com.cn/n/2015/0426/c1001-26904281.html.

[4]农业部新闻办公室.农业部相关负责人就《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》答记者问[EB/OL].2016-07-04.http：//www.moa.gov.cn/zwllm/zwdt/201607/t20160704_5195074.htm.

[5]中国统计年鉴[Z].1999-2016.

[6]彭斐.日资莱阳种粮调查：外资角逐中国农业产业链前端[EB/OL].2011-06-09.http：//www.nbd.com.cn/articles/2011-06-09/574572.html.

[7]张凤环，刘洪祥.春风吹绿北大洼——武强县国家级现代农业示范区绿色崛起纪实[EB/OL].2014-01-14.http：//www.hbjjrb.com/yaowen/yw/201401/706426.html.

[8]来安县“三农”办.来安县2011年三农重点工作重大项目暨城乡统筹推进年活动工作总结[Z].2011-11-17.

[9]林远，钟源.德国拜尔拟参与安徽土地信托项目[N].经济参考报，2013-12-18.

[10]张红宇，禤燕庆，王斯烈.如何发挥工商资本引领现代农业的示范作用——关于联想佳沃带动猕猴桃产业化经营的调研与思考[J].农业经济问题，2014（11）：4-9.

[11]丁学东.推进农业产业化应引导工商资本进入[N].经济日报，2002-10-15.

[12]彭熠，黄祖辉，王健.民营资本介入农业产业化问题[J].改革，2005（8）：59-65.

[13]周其仁.还权赋能——成都土地改革的启示[N].经济观察报，2009-06-29.

[14]瞿长福.工商资本下乡可从特色入手[N].经济日报，2014-02-14.

[15]涂圣伟.工商资本下乡的适宜领域及其困境摆脱[J].改革，2014（9）：73-82.

[16]李云新，王晓璇.资本下乡中利益冲突的类型及发生机理研究[J].中州学刊，2015（10）：43-48.

[17]张尊帅.工商资本投资农业的风险及其防范[J].现代经济探讨，2013（8）：33-37.

[18]蒋永穆，张尊帅.工商资本投资农业的指导目录生成及其实现研究[J].现代经济探讨，2014（5）：73-77.

[19]蒋永穆，鲜荣生，张尊帅.工商资本投资农业的现状、问题及对策建议——一个基于四川省省际调研的样本分析[J].农村经济，2015（4）：79-83.

[20]邵爽.工商资本进入农业与土地流转的关系研究——基于就业与保障视角[J].中国农业大学学报（社会科学版），2015（6）：111-118.

[21]贺军伟，王忠海，张锦林.工商资本进入农业要“引”更要“导”——关于工商资本进农业的思考和建议[J].农村经营管理，2013（6）：14-17.

[22]马克思.论土地国有化——马克思恩格斯全集（第十八卷）[M].人民出版社，1956：67-69.

[23]陈锡文.农地改革不能犯颠覆性错误[EB/OL].2016-03-22.http：//opinion.hexun.com/2016-03-22/182887336.html.

[24]张云华.日本对工商企业进入农业的政策限制与启示[J].农村经营管理，2015（6）：15-16.

[25]我国台湾地区《农业发展条例》.第33、34条[Z].2010.

[26]张云华.家庭农场是农业经营方式的主流方向——发展家庭农场的国际经验及对我国的启示[N].中国经济时报，2016-04-22.

[27]Martin，P.L，Promise Unfulfilled：Unions，Immigration and the Farm Workers.Cornell University Press，2003，pp.9-32.

[30]张晓山.辨证看待工商资本进入农业领域[N].中国城乡金融报，2014-11-26.

[31]张雯.“空心合作社”加价倒卖资本瞄上土地流转[N].每日经济新闻，2014-01-14.

[32]杜凤坤.工商企业流转农地问题值得警惕[N].人民日报，2014-02-11.

[34]樊江涛，李月锋.资本下乡：有实力争地，没能力种田[N].中国青年报，2015-04-20.

[35]曹红蕾.呈贡失地农民澄江租地种花种菜污染抚仙湖[N].云南信息报，2011-01-30.

[36]蒋永穆，杨少垒.利益协调推进型：土地承包经营权流转的一种新模式[J].教学与研究，2010（1）：11-19.

[37]刘润秋.中国农村土地流转制度研究——基于利益协调的视角[M].经济管理出版社，2012：57.

Abstract：With the encouragement and guidance of national policy，more and more industrial and commercial capital invested into agricultural sector in China，which not only promote the development of modern agriculture， but also brings enclosure， predatory operation， destruction of arable land and ecological risks. We must strengthen its risk prevention while leading industrial and commercial capital to invest in agriculture. In addition to improving on the entrance and supervision regulations for industrial and commercial capital leasing farmland， we should also establish an exit mechanism for industrial and commercial capital investment in agriculture， which guides the industrial and commercial capital entering the non-direct production processes in agriculture， to reduce the social cost after mismanaged capital exit agriculture. This paper builds the exit mechanism for industrial and commercial capital investment in Chinese agriculture from four aspects： Voluntary exit incentive mechanism to encourage industrial and commercial capital exit the directly production chain into agricultural secondary and tertiary sectors； Reconstruction and disciplinary punishment mechanism to reform those unscrupulous companies which endanger food security， harm the interests of farmers， destroy land ecological； Exit cost accounting mechanism to measure and calculate exit costs of land reclamation and farmers or other stakeholders， in order to protect arable land and the interests of farmers； Information disclosure and reputation mechanism to disclose and warn the anomie behavior of industrial and commercial capital investment in agriculture， establish credit files of industrial and commercial capital investment in agriculture， in order to reduce and prevent market risks. Effective exit mechanism for Industrial and commercial capital investment in agriculture need for coupling the four coordination mechanisms to promote the healthy development of Chinese agriculture， achieve the win-win situation for stakeholders.

Key words：industrial and commercial capital； agriculture； land；exit mechanism； land circulation

責任编辑：萧敏娜 吴锦丹 萧敏娜 常明明 张士斌