云南省贫困县退出机制构建浅析

郝旭婷++李皎

摘要：由于自然条件、历史背景、经济社会发展滞后等多种致贫因素，云南省脱贫攻坚形势严峻。构建贫困县退出机制可以实现扶贫资源的效用最大化，切实促进云南省精准扶贫有序良性发展。本文简要阐明了云南省贫困县的脱贫现状及贫困县退出机制的政策背景，在归纳云南省退出举措的基础上具体分析了如何构建云南省贫困县退出机制。

Abstract： With the factors of natural conditions， historical background and backward social economic development that all causing poverty， the situation of assault on getting rid of poverty is extraordinary grim. Building poverty-stricken exit mechanism can realize the maximization of the utility of resources for poverty alleviation， effectively promoting the targeted poverty alleviation orderly and sound development in Yunnan province. This article briefly illustrates the current situation of poverty alleviation and the context in policy of the exit mechanism， which would be analyzed how to build on the bases of exit moves in Yunnan province.

关键词：云南省；贫困县退出；退出机制

Key words： Yunnan province；poverty-stricken exit；exit mechanism

中图分类号：F323.8 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）32-0027-03

0 引言

贫困县退出机制是针对我国扶贫重点县如期脱贫摘帽问题。目前，我国贫困重点县的退出缺乏相关政策约束，由贫困县自行自愿申报摘帽，且贫困县享有多项优惠，一些已经脱贫的贫困县依然不愿摘帽。构建云南省贫困县退出机制是全省各贫困县精准脱贫、有序脱贫、如期脱贫的关键和基础，对全省经济社会全面发展具有重要的现实意义。

1 云南省贫困县的脱贫现状

由于边境、少数民族、革命老区、贫困山区等多种致贫因素并存，云南省脱贫攻坚形势严峻。截止2014年，云南省有4个集中连片特困地区、73个重点县，位居全国第一。滇西边境山区、迪庆藏区、乌蒙山区、石漠化地区涉及15个州市91个片区县，位居全国第一。

“十二五”以来，云南省扶贫开发工作卓有成效，全省农村贫困人口逐年下降。根据2015年全国农村贫困标准（农村常住居民人均可支配收入2855元），云南省农村贫困人口由2014年的574万人减少为471万人，减贫103万人；贫困发生率由2014年的15.49%下降为12.7%，降低2.8个百分点；全省减贫规模位居全国第三，减贫率达17.9%。

2 云南省贫困县退出机制的政策背景

为贯彻落实十八届五中全会和中央扶贫开发工作会议精神，2015年12月28日，国务院扶贫办主任刘永富在《在云南省扶贫开发工作会议上的讲话》中提出建设“五个平台”、建立和完善“三项机制”、开展“七大行动”和推进“十项工程”四项工作。且针对云南脱贫攻坚提出责任落实到位、政策落实到位、工作落实到位、做出少数民族脱贫示范、做出边疆脱贫示范、做出生态脱贫示范六大具体建议，全力助推云南脱贫攻坚。贫困退出机制是“三大机制”的内容之一，目的是实现对贫困县、贫困村和贫困户的退出。为杜绝假脱贫、被脱贫、数字脱贫，国家将明确退出标准和程序。

2015年12月10日，云南省委书记李纪恒在省委扶贫开发工作会议上的讲话提出云南脱贫攻坚现存的六大问题，深入实施“五个一批”，健全完善六大机制，并明确指出健全完善退出约束机制要加快建立反映客观实际的贫困县、贫困户退出机制，努力做到精准脱贫、脱贫到人，防止假脱贫、被脱贫、数字脱贫。具体来说，要明确脱贫的标准和程序，严格执行摘帽的验收办法；加强脱贫工作的绩效考核和社会监督，建立第三方评估机制，做到脱贫摘帽实实在在，经得起历史和人民的检验。

3 云南省贫困县退出的具体举措

云南省以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略，深入推进“63686”行动计划，确保到2020年全省农村贫困户精准脱贫、贫困县有序摘帽、贫困地区与全国同步全面建成小康社会。

3.1 落实脱贫摘帽时间表

严格按照责任书要求，刚性约束贫困县落实脱贫责任，做到贫困县摘帽和全面建成小康社会对标对表。根据《云南省贫困退出机制实施方案》，2016年实现12个重点县脱贫摘帽。2017年实现29个重点县脱贫摘帽。2018年实现30个重点县脱贫摘帽。2019年实现17个重点县脱贫摘帽。

3.2 加强扶贫工作绩效考核

加强贫困县脱贫摘帽、驻村扶贫、行业扶贫、“挂包帮”、“转走访”等考核体系建设。严格执行云南省贫困县退出程序，坚持分级负责、规范运作。贫困县的退出一般由县申请退出、州（市）、省级进行核查，上报国务院扶贫开发领导小组审查后予以批准退出。建立健全贫困县脱贫摘帽和减贫成效奖励机制，由省对贫困县脱贫摘帽进行考核奖励。

3.3 加大脱贫工作监管力度

加强贫困县减贫绩效的社会监督，积极推进扶贫大数据平台建设。开展贫困地区群众扶贫满意度调查，开通扶贫专线，拓宽群众监督、全民监督的渠道。坚持外部监督与自我监督相结合，建立扶贫政策落实情况和扶贫成效第三方评估机制。构建年度脱贫攻坚报告和督查的长效机制，加强督查，严格问责。

4 云南省贫困县退出机制的构建

4.1 明确退出原则，落实脱贫责任

构建贫困县退出机制，要坚持退出原则，强化脱贫责任。根据云南省各贫困县的贫困实际，建立客观真实、公平公正、统一规范、正向激励的退出机制。

4.1.1 真实性原则。要严格脱贫验收办法，对所有贫困县进行实时动态管理。已经脱贫的严格摘帽销号，重新返贫的及时备案录入，确保贫困县退出实实在在、经得起历史和广大群众的检验。

4.1.2 公平性原则。要重视减贫成效，增强政府的脱贫责任。防止非法违规操作骗取扶贫资源或返贫、假脱贫、脱贫低水平等对有限扶贫资源的浪费，保障贫困县脱贫退出程序、结果公开、公正。

4.1.3 规范性原则。要规范贫困县退出的运作流程，各贫困县的脱贫摘帽工作严格按照省级制定的退出标准和程序、年度脱贫计划、具体实施方案进行，确保退出流程规范、数据无误、档案完备。

4.1.4 正向激励原则。鼓励贫困县脱贫摘帽，防止富裕县争抢扶贫资源。对减贫成效大、提前脱贫、如期摘帽的贫困县给予支持和奖励。对已经脱贫仍不愿摘帽的贫困县实行硬性退出，杜绝政策依赖。

4.2 完善指标体系，明确退出标准

构建贫困县退出机制，要健全指标体系，确定退出标准。云南省贫困县退出主要依据是该贫困县贫困发生率是否低于3%。另外，将该县农村常住居民人均可支配收入增幅是否高于全省农村常住居民人均可支配收入增幅，以及该县减贫成效、基本公共教育发展等情况也将纳入参考范围。

建立指标体系要考虑经济发展速度、贫困程度及社会发展状况，应涵盖经济指标、贫困指标和社会发展指标。经济指标主要指贫困县农村人均纯收入、物价指数、三产业比重等。贫困指标主要指贫困人口数量、贫困发生率、贫困地区人均纯收入等。社会发展指标主要涉及贫困县教育、医疗、就业、文体广电等基本公共服务水平。通过指标体系的测度，进行有针对性的退出，实现有限资源的扶贫效益最大化。

4.3 建立退出程序，严格退出监督

构建贫困县退出机制，要建立退出程序，严格退出监督。云南省贫困县的退出一般先由县级提出申请，由州（市）级进行初审，再由省级进行核查审定，报国务院扶贫开发领导小组备案核实后正式批准退出。

4.3.1 申请退出。由贫困县县扶贫开发领导小组组织各有关部门，根据退出指标、标准进行自检自评后，提出退出申请。

4.3.2 核查退出对象。多渠道收集该贫困县扶贫情况的相关信息，对扶贫成效进行检查，组织第三方评估。运用科学完善的指标体系、退出标准对该贫困县进行核实，并开展基层群众调查。对初步满足条件的贫困县予以备案登记。

4.3.3 公示退出对象。对符合退出标准的贫困县，在省级媒体云南电视台、云南日报、省政府门户网站进行公示，征求各方意见。并组织各县的代表人员进行集体评议。各环节若存在异议，可上报省扶贫办反馈。由省扶贫办组织人员进行再次考核。对符合退出条件并经代表大会评议的贫困县予以登记。

4.3.4 批准退出。将基本确定符合退出条件的贫困县上报国务院扶贫开发领导小组。由国家扶贫开发领导小组对该贫困县进行专项评估核查。对符合退出条件的贫困县予以除名，并停发扶贫资金。由云南省省政府正式批准贫困县退出。

4.4 强化退出激励，完善考核奖惩

构建贫困县退出机制，要建立退出激励，完善考核奖惩。对减贫成效显著、提前脱贫、如期脱贫的贫困县给予支持和奖励。对已经脱贫，仍不摘帽的贫困县采取硬性退出。防止出现政策依赖的负面影响，对贫困县退出建立正向激励。根据《云南省贫困退出机制实施方案》，云南省实行一次性奖励方式巩固脱贫成果。对脱贫退出县最高奖励达2500万元。

加强对扶贫成效的社会监督。对于群众不满意的，脱贫过程中存在虚假、违规、违法问题的贫困县予以备案登记，并依纪依法问责。把年度扶贫落实情况与政府领导班子的年度绩效考核挂钩，纳入领导干部升降任免的考量范围。对未完成脱贫任务、未如期脱贫的贫困县主要负责人和分管负责人追责问责。

5 进一步完善云南省贫困县退后环节的风险防范机制

我国经济新常态的大背景下，经济整体增速的不稳定带来了脱贫脆弱性的潜在影响。为了贫困县退出机制的有效运转，巩固扶贫成效，防止返贫发生，要积极采取应对措施，建立健全退后环节的风险防范机制。

贫困县退出机制的退前环节包括提供良好的政策环境和指导思想、实施方案等准备工作。退中环节是根据各项实施方案运行机制，达到贫困县有序全面退出摘帽的目的。退后环节是整个退出机制的补充与完善，涉及各项配套措施，保证退出工作完全结束。

因此，对于退后环节的贫困县，要实行动态监管，防止返贫、脱贫低水平、脱贫缺乏可持续能力。在2020年以前，仍然保留原有扶贫扶持政策不变，继续给予政策优惠上的倾斜和财政资金上的扶持。根据贫困县经济发展后劲，有重点、分步骤地予以支持，实现稳定脱贫。贫困县的退出既要促进贫困县经济发展的增速，也要扶持产业、完善基本公共服务水平，实现有质量的脱贫。既要实现贫困人口增收致富，也要保护当地赖以生存的自然条件，实现可持续脱贫。

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