导游管理的法律问题研究

摘 要 伴随人们生活质量的提高，旅游业的不断发展，从而对导游管理提出了更高的要求。但目前对国内导游管理来说，缺乏相关完善的法律、法规支持和保护，使导游管理存在较多的问题。本文通过对导游管理的概述以及当前存在的问题分析，进一步提出完善导游管理的法律对策，从而有助于形成统一的国内导游管理体系，对导游管理的发展具有重要促进作用。

关键词 导游管理 法律问题 旅游业

作者简介：陈雅诗，广东朗乾律师事务所。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.307

一、导游管理概述

（一）导游管理的概念

导游管理严格来说，不是一个法律概念，甚至也不是一个管理学的概念。笔者查阅了相关资料，发现在这一领域进行研究的论文，也极少涉及对导游管理的界定。笔者认为有必要对此概念作出界定，以明确本文要论述的内容。笔者认为：导游管理是指旅游行政管理部门、导游行业协会、旅游服务机构、导游从业人员等主体之间，在相关法律法规的指导下，对导游服务活动进行规制并对导游人员提供保护的一系列管理活动的总称，包括但不限于相关行政法律关系。当前，導游管理的内容大体可包含：导游准入制度；导游管理的年审制度；导游管理的培训制度；导游管理的归属制度。

（二）导游管理的特征

从法律角度上说，导游管理与其他管理都需要在法律、法规的指导下进行管理活动，任何管理行为都不应逾越法律规定的范畴。但相比起其他管理制度，导游管理主要涉及的是在导游管理过程中所产生的法律关系，因此有其特殊性：

1.导游管理目的的双重性。从《导游人员管理条例》等相关的法律法规可知，导游管理有两个目的：一是规范导游服务，促使导游人员能为旅行者提供优质的服务；二是保护导游从业人员的利益，使其免受不公正待遇，特别是旅游服务企业对其合法利益的侵害，如在旅游淡季时，应如何保障导游人员的工资、福利保障，避免其处于“半失业”状态，再比如因导游与旅游服务企业之间人事关系的不稳定性，当用工合同没有对导游人员的劳动者权益进行合法保障时，很可能造成导游人员的高付出和低回报，并在自身权益受到损害时也无法快速寻求救济途径。因此，由上文可以得出，当前导游管理的目的有其双重性。

2.导游管理主体的多元性。根据导游管理的概念，本文认为，当前导游管理的主体包含：国家旅游行政管理部门、地方旅游行政管理部门、导游行业协会以及各旅游服务企业。因此导游管理的主体具有多元性特点。这种多元化的管理主体一方面有利于我们采取更有效的管理措施，进而也有利于对导游服务的全面监控，但另一方面，也可能导致管理方式上的混乱，使得导游行业成为大家都想管，但又都管理不好的服务领域。

3.导游管理客体的复杂性。如果将导游管理看做是一系列法律关系的结合体，那么导游管理的客体也将呈现出一定的复杂性。我们知道法律关系的客体是指法律关系主体之间权利义务所指向的对象。因此，首先，在旅游行政管理机关与导游从业人员之间建立的行政管理法律关系中，其所指向的对象是导游服务行为及导游从业人员自身的利益保障；其次，在旅游服务企业与导游人员之间建立的民事合同法律关系中，其所指向的对象是劳动合同、导游从业人员应当遵守的公司管理制度和其自身作为劳动者所应享有的劳动权利、劳动保障；最后，在行业协会与导游从业人员建立的法律关系中，其所指向的对象又是导游从业人员所应享有的行业保护利益和行业协会所能获得的管理职责。由此可以得知，导游管理的客体具有复杂性的特点。

二、导游管理存在的主要问题

（一）导游管理相关立法不完善

导游服务质量的高低不仅直接影响着整个旅游活动的效果，同时还关系着游客合法权益能否得到保障。因此，立法的完善尤为重要。尽管目前，各地方政府也出台了相关的政策法规来规范导游管理工作，但由于条文的粗糙，可操作性不强，使其成为了制约当前导游管理工作发展的重要因素。

（二）导游管理准入制度门槛低

导游的准入制度门槛低是当前造成导游整体素质不够高的重要因素。随着“黑心导游”的负面报道的不断增多，导游队伍的整体素质不断下降。其根本原因在于以下两个方面：

1.报考学历要求不高。过去，为了吸引更多的人从事导游职业，《导游人员管理条例》第三条的规定，只需要具备高级中学、中等专业学校或者以上学历的我国公民，即可参加导游考试。由此可见，这样的导游队伍显然已经无法适应当代旅游业的发展。

2.外语考核制度缺失。随着社会的发展，越来越多外国游客选择前往中国度假，使得外语导游出现了极大的缺口。但当前的法律法规并未对报考人员的外语水平做出相应的规定，也并未建立专门的外语加试制度去提高全体导游的准入资格，这使得导游本身的外语水平就受到了一定程度的限制。

（三）导游管理的培训制度不完善

举例说明，根据2011年《海南经济特区导游人员管理规定》（以下简称《规定》）第二十五条规定：导游人员必须参加当地所在的旅游行政管理部门举办的年审培训。培训时间可以根据导游的业务灵活安排。但每年累计培训时间必须不得少于56小时。但事实上，由于旅游业的不规范，使得导游的培训、学习权利经常被掠夺。首先，从导游行业特点上来说，旅游行业有很明显的旺季、淡季之分。在旺季，导游人员带团工作多，任务压力大，通常连正常的休息时间都难以得到保证， 因此，更不可能挤出时间去进行法律所要求的业务培训；相反，由于旅行社或导游管理服务机构在旅游不旺的季节业务量小，利润低，所以一般都不肯花费资源组织导游培训。就算有些旅行社或导游管理服务机构愿意组织培训活动，但由于没有系统的指导方式，没有系统的指导内容，使得导游的培训管理相对滞后，内容也是非常表面，不切实际，无法达到当前旅游业对导游素质所提出的要求，因此，培训的规定形同虚设。

（四）导游管理的责任承担者不明确

当前，导游管理模式分为专职导游和社会导游两种，前者挂靠旅行社并签订劳动合同，后者则是将导游证挂靠于导管中心。为避免与导游签订劳动合同以降低经济成本，很少旅行社愿意聘请专职导游，因此，绝大多数导游都无法得到最低的工资保障及获得相应的社保权利，其根本原因在于导游的归属问题不明确。

根据法律规定，要取得导游证，要先取得导游资格证书，在以上前提下还要与旅行社签订劳动合同或在服务公司登记，然后才能向相关部门申请导游证。因此，简而言之，当前导游的归属有两种途径：一种是旅行社，另一种是导游服务公司。随着旅游行业竞争的激烈程度增加，为节约成本，旅行社都不愿意跟导游签订劳动合同，这样一来，导游就只能挂靠在导游服务公司了，归属到导游服务公司了。但当前并未出台相关规章制度确定导游服务公司的义务范围，也未规定导游服务公司需要向导游支付当地最低标准的工资。由于没有明确规定需要签订劳动合同，因此，导游服务公司无法给予导游合理合法的保障，为此，淡季时，大多数导游多处于“半失业”状态。笔者认为，造成导游当前“无人想管”的现象，归根结底是导游管理中的权属关系不明确的问题。

三、完善导游管理的法律对策

（一）完善相关法律法规

2006年，在《关于进一步加强导游队伍建设的意见》里，国家旅游局中提到：导游管理制度的设定应从实际出发。因此，为符合当前旅游业发展的需求，导游管理在立法上必须从实际出发，制定或修订符合导游发展目标的相关法规政策。

1.国家应出台《中华人民共和国旅游法》相关释义。2013年4月25日，期盼已久的《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》）正式通过。改革开放30余年来，旅游业在蓬勃发展的同时，矛盾问题也日益凸显。旅游业发展方式粗放，管理体制不完善，市场秩序不规范等现象不但制约了旅游业发展，也使得社会对旅游立法多年来呼声不断。至此，旅游法立法尘埃落定，根据《旅游法》的相关规定，国家还应适时出台相关释义对导游问题作出规定，并对《导游人员管理条例》作出修改， 对导游人员的准入、保障机制，培训机制等其它制度都应尽快予以健全和实施。只有建立多层次、立体化的导游人员支持网络， 并从政策和法律上解决导游人员的社会支持和社会保护问题， 才能为提高导游人员的服务质量打下基础，才能促进旅游业的可持续发展。

2.各地应适时修订导游管理相关法规。各地政府部门首先应重视对导游的立法保护， 要充分肯定导游在旅游业中的重要地位和作用， 适时起草或修改关于各地旅游行业的相关规定，并依规定的相关内容尽快制定相关的配套实施办法。比如提高导游的准入制度，科学的设置导游行业自律组织，规范导游的权益保障制度，并对导游作出严格的监督管理，不仅如此，还应在培训制度、年审制度等相关监督机制上为导游的管理监督工作提供法律上的依据，优化导游管理的服务手段，从根本上促进导游队伍的发展，从而保证旅游业的发展。

（二）制定合理的导游准入制度

笔者认为，要想解决当前导游人员准入门槛过低的问题，从立法上提高导游报考门槛是提高导游素质的重要方法。借鉴于日本、法国关于导游准入制度的立法规定，首先，在学历上，至少把最低学历放至大专以上水平，这一举措可以从根源上提高导游整体素质。其次，随着外国游客的日益增多，要想从源头上提升全体导游的外语素质，应对导游的外语素质作出相应的要求。

（三）完善导游管理的培训制度

1.设立岗前培训制度。为了更好的提高导游的整体素质，可借鉴日本关于导游管理的相关立法，设立导游岗前培训制度。规定导游在上岗前必须经过一段时间的专业培训，并在通过培训考核后才可以进行执业。这一规定不但有效的提升了导游自身的职业素质，也可使导游的服务质量得到提高，进而促进旅游业的发展。

2.严格日常培训制度。当前，旅游行业之所以会对导游人员的素质提出更高的要求，是由于旅游业的迅猛发展以及游客自身素质的不断提高。为此，为保证导游的权利不受侵害，相关旅游部门都应该制定或修改相关法律法规，务必使法规能与时俱进，强化导游人员的职业培训，同时还应借鉴日本的导游立法，设立严格的监督机制，规定旅行社或导游服务管理机构如果没有为导游组织培训，或导游拒不参加培训将要受到相应的处罚。并且，具体培训的相关内容也应该写入相关的法律法规中，要求在导游培训应坚持业务培训，做到培训内容与时俱进，从专业知识，实操技能，道德建设，素质和修养等方面培养导游人才。

（四）明确导游管理的责任承担者

取得导游执业证有以下两种方式：一是要拿到旅行社与其签订的劳动合同，二是需在导游服务中心登记。由于选择在导游服务中心登记远比跟旅行社签订劳动合同简单、方便得多，同时也因旅行社为降低成本规避风险只聘请少数专职导游，因此，大多数通过导游资格考试后的人都会选择挂靠导游服务公司。正是由于立法规定的两种不同的条件才造成了导游既难受聘于旅行社，也无法在导游服务公司得到相应保障的现象。归根到底还是导游的责任承担者不明确的问题。

要改变这样的现状，应修订相应法律法规，让导游服务中心逐步退出，统一取得导游证的条件，规定必须与旅行社或导游服务中心签订劳动合同，才能够取得导游证，而不再是在导游管理中心登记即可。这样，当旅行社需要委派导游出团时，或需要招聘导游时，就必须直接与导游联系，在用工之日起签订劳动合同。

注释：

牛立夫.论我国导游从业相关法律之检讨与重构.天津法学.2012（3）.40.

闫伟红.从导游相关法规看导游人员权益保护.贵州工业大学学报（社会科学版）.2007（5）.132.

瑪秋莎.导游行政管理制度引发归属权问题分析.法制与经济.2011（297）.176.

国家旅游局.关于进一步加强导游队伍建设的意见.2006.