大众创新创业政策发展评估——基于政策工具、创新创业周期、政策层级

王苗苗，李 华,2，王 方,2

(1.西安电子科技大学经济与管理学院，陕西 西安 710071；2.陕西信息化与数字经济软科学研究基地，陕西 西安 710071)

2015年6月，国务院发布《关于大力推进大众创新创业若干政策措施的意见》，强调推动大众创新创业对打造发展新引擎、增强发展新动力具有重要意义[1]。此后，中国政府出台了一系列大众创新创业政策，新登记注册企业数量也随之高速增长。2016年全年新登记注册企业数量达到552.8万户，同比增长24.5%，平均每天新登记1.51万户[2]，创新创业呈现出良好的发展势头。然而，每100家国内创业企业中，只有20～30家可以熬过1年，而能熬过3年的只占这其中的30%[3]，创业企业成活率低是个明显的事实。

许多初创企业创始人的实践经验表明，初创企业成长绩效提升除了依赖内部资源和能力外，更需要来自外部特别是政府的扶持[4]。有效的大众创新创业政策能够帮助创业企业解决资金、技术、管理等多方面的创新难题，降低企业的创新成本，提高企业成活率。在资金不够充裕、技术管理不够完善的创业企业起步阶段，政策支持至为重要。

自2014年以来，中国政府颁布了一系列创新创业政策，分析和评价其恰当性和适配性，是政策体系不断完善和优化的基础，也是推动“大众创业、万众创新”持续发展的重要保障。因此，本文构建了一个基于基本政策工具、创新创业周期和政策层级三个维度的政策评估框架，以2014—2017年全国人大、国务院、工业和信息化部、人力资源社会保障部等出台的大众创新创业相关政策为样本，采用内容分析法对现有政策进行评估，以期能够为较好地把握大众创新创业政策指引和价值取向、不断完善政策体系提供有益的结论。

1 大众创新创业政策评估框架的构建

政策系统一般包括公共政策、政策利益相关者和政策环境三个相互关联的要素[5]。公共政策在具体政策中表现为政策工具的选择和运用。政策利益相关者包括政策制定者、政策作用的对象以及其他间接利益相关者。大众创新创业政策的核心受众是各类创新创业主体，包括大学生、留学归国人员、大企业的高管和连续创业者、科技人员这些处于创业萌芽阶段或者有创业潜能的群体，以及创新创业成功所创办的企业。政策环境在一定程度上反映了创新创业政策层级或政策效力，不同行政级别的部门采用不同文种形式往往制定出效力大小不同的政策。基于此，本文选取基本政策工具、创新创业周期和政策层级作为政策量化分析的基本维度，构建大众创新创业政策评估框架。

1.1 基本政策工具维度

借鉴Rothwell等对政策工具的分类，将以大众创新创业政策所涉及的基本政策工具分为供给面政策工具、环境面政策工具和需求面政策工具[6]。其中，供给面政策工具是指政府通过提供创新创业活动所需的相关要素，具体又可分为人才培养、技术支持、资金支持和基础设施建设4类。需求面政策工具是指政府通过对创新创业活动持续的支持和关注，采取优先采购创新创业企业产品、减少对创新创业企业的贸易管制和经营性壁垒等措施以实现小微企业的良性发展，具体可分为政府采购、服务外包、经营壁垒和海外交流4类。环境面政策工具则是通过优化创新创业环境从而间接推进创新创业活动的战略部署，具体可分为金融支持、税收优惠、法规管制、策略性措施、公共服务5类。基本政策工具对创新创业活动的作用机理如图1所示。

图1 基本政策工具对创新创业活动的作用机理

1.2 创新创业周期维度

政策制定者必须要考虑不同阶段企业的具体特点，来为其量身定制政策法规以更好地实现政策目标。美国学者Ichak Adizes在其著作《企业生命周期》中指出，许多企业如同生物和社会系统，也有其产生、成长、成熟和死亡的过程，自此形成了企业生命周期理论[7]。而Stevenson等则认为，创业活动包括开始前阶段、开始阶段以及开始后42个月内的企业经营过程[8]。国内学者张钢和牛志江[9]以企业生命周期理论为依据，将创业生命周期划分为种子期、成立期、生存期、发展期、成熟收获期五个阶段，据此探究创业政策的着力点和关键驱动因素。梁莱歆等[10]基于创业生命周期理论，将上市公司划分为成长期、成熟期和衰退期三种类型来研究R&D投入与企业绩效之间的关系。据此，本文将企业所处的不同阶段划分为种子期、初创期、成熟期、衰退期四个阶段。

创新创业活动的种子期即创新创业的萌芽阶段，主要包括创新创业主体对创新创业机会的识别、做出创新创业决策等活动；创新创业的初创期，主要活动为获取资源创办企业，众创空间、孵化器等创新创业载体，政府的行政审批，放宽市场准入等在这个阶段发挥着重要作用；此后，企业迅速成长进入创新创业的成熟期，将面临市场拓展、产品创新、管理问题以及创新创业成果收获等问题；在创新创业的衰退期，企业由于多方面因素导致经营失败，最终不复存在。

1.3 政策层级维度

政策层级直接决定了政策力度的强弱。政策力度表示政策对创新创业主体的影响程度，受政策颁发部门层级和政策类型的共同影响，是描述政策效力的重要指标[11]。于是，可以从政策类别和政策颁布部门级别两个维度对政策层级进行衡量[12]。目前对政策层级的研究大都借鉴量化标准[13-16]。本文借鉴彭纪生等[11]对政策层级的量化标准，根据政策文本类型和政策发文机构的级别，分别为各政策赋予4、3、2、1的分值，表示政策力度的大小(见表1)。至此，形成了基于X维度的基本政策工具(从A到M共13类)、Y维度的创新创业周期(种子期、初创期、成熟期、衰退期，分别用1、2、3、4表示)和Z维度的政策层级(第一层级、第二层级、第三层级、第四层级)的三维评估框架，如图2所示。图中，1A表示种子期的人才培养政策，1B表示种子期的技术支持政策，依此类推，形成了1A～1M、2A～2M、3A～3M、4A～4M共52类大众创新创业政策。在此基础上，根据层级不同赋予大众创新创业政策不同的分值，如1A类政策在第一层级出现1次，记为4分，出现2次记为8分；在第二层级出现1次记为3分，出现2次记为6分，等等。

表1 创新创业政策量化标准

图2 大众创新创业政策的三维评估框架

2 研究设计

2.1 大众创新创业政策的样本选择

本文选取2014—2017年国家层面出台的与大众创新创业政策相关的政策文本作为研究样本。遵循公开性、权威性以及相关性原则，主要通过国务院网站以及国家各部委网站，辅以北大法律信息网作为补充，最终梳理得到有效政策样本61份，主要包含行政法规、部门规章以及一般行政规范性文件，但不涉及地方政府颁布的相关政策文件(见表2)。

表2 政策样本

续表2编号政策名称政策文号35工业和信息化部印发《关于完善制造业创新体系,推进制造业创新中心建设的指导意见》工信部科[2016]273号36工业和信息化部关于印发《国家小型微型企业创业创新示范基地建设管理办法》的通知工信部企业[2016]194号37工业和信息化部关于进一步促进中小企业信用担保机构健康发展的意见工信部企业[2015]83号38工业和信息化部关于做好推动大众创新创业工作的通知工信部企业[2015]167号39工业和信息化部办公厅、教育部办公厅关于开展中小企业与高校毕业生创业就业对接服务工作的通知工信厅联企业[2016]194号40工业和信息化部办公厅关于做好小微企业创业创新基地城市示范有关工作的通知工信厅企业函[2015]739号41审计署关于审计工作更好地服务于创新型国家和世界科技强国建设的意见审政研发[2016]61号42国家发展改革委、中国科协关于共同推动大众创新创业工作的意见发改高技[2015]3065号43国家发展改革委办公厅关于印发双创孵化专项债券发行指引的通知发改办财金[2015]2894号44国家发展改革委办公厅关于做好2015年全国大众创新创业活动周组织筹备工作的通知发改办高技[2015]2576号45全国知识产权宣传周活动组委会办公室关于开展2016年全国知识产权宣传周活动的通知国知发办字[2016]16号46国家知识产权局关于举办2015年第九届中国专利周的通知国知发管函字[2015]195号47国家知识产权局、财政部、人力资源社会保障部、中华全国总工会、共青团中央关于印发《关于进一步加强知识产权运用和保护助力创新创业的意见》的通知国知发管字[2015]56号48科技部关于印发《专业化众创空间建设工作指引》及公布首批国家专业化众创空间示范名单的通知国科发高[2016]231号49科技部关于印发《发展众创空间工作指引》的通知国科发火[2015]297号50中共科学技术部党组关于贯彻落实党的十八届五中全会精神 深入实施创新驱动发展战略的意见国科党组发[2016]1号51国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部关于支持新产业新业态发展促进大众创新创业用地的意见国土资规[2015]5号52质检总局关于助推大众创新创业的意见国质检办[2016]155号53商务部等19部门关于加快发展农村电子商务的意见商建发[2015]306号54国家工商总局 中央编办 国家发展改革委 税务总局质检总局 国务院法制办关于贯彻落实《国务院办公厅关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见》的通知工商企注字[2015]121号55工商总局关于认真学习贯彻李克强总理重要讲话精神 进一步做好深化商事制度改革各项工作的通知工商办字[2015]53号56农业部、国家发展改革委、国家民委、民政部、国家林业局、国务院扶贫办关于实施开发农业农村资源支持农民工等人员返乡创业行动计划的通知农加发[2015]8号57农业部办公厅、共青团中央办公厅、人力资源社会保障部办公厅关于开展农村青年创业富民行动的通知农办加[2015]17号58农业部办公厅关于加强农民创新创业服务工作促进农民就业增收的意见农办加[2015]9号59农业部办公厅 共青团中央办公厅 人力资源社会保障部办公厅关于开展农村青年创业富民行动的通知农办加[2015]17号60农业部 国家发展和改革委员会商务部关于印发《推进农业电子商务发展行动计划》的通知农市发[2015]3号

续表2编号政策名称政策文号61农业部关于实施推进农民创业创新行动计划(2015—2017年)的通知农加发[2015]3号

2.2 政策文本内容分析单元编码

内容分析法应用的关键在于内容编码，文献研究已经证实提早确立编码范围有助于辨清和查找内容当中固有的语义问题[17]。根据前文构建的三维评估框架，政策文本分析的类目设置为基本政策工具：供给面、环境面、需求面；创新创业周期维度：种子期、初创期、成熟期、衰退期；政策层级维度：第一层级、第二层级、第三层级、第四层级。通过对类目进行较为准确的界定，以保证类目之间的互斥性和完备性。按照“政策编号-序列号”的编码方式，对选取的61份政策文本内容进行编码。部分基于政策工具的政策文本内容分析单元编码如表3所示。

表3 政策文本内容分析单元编码举例

3 基于三维评估框架的大众创新创业政策分析

3.1 频数统计

基于文中所建立的三维评估框架，采用内容分析法对大众创新创业的61份政策文本进行分析。如若某条政策不单单使用一种政策工具，须将使用的所有政策工具的次数记录下来，再根据每种政策工具作用的企业不同时期即创新创业周期进行统计，最终形成如表4所示的政策得分表(其中各层级中相应数值的单位为“次”)。

3.2 基本政策工具维度分析

根据表5的统计数据，供给面、环境面和需求面政策工具得分所占比例依次为37.19%、53.76%、9.05%。供给面和环境面政策工具使用过溢。相对于其他供给面政策工具而言，政府在创新创业技术支持和资金投入方面的支持比较薄弱，技术支持(82分)、资金支持(47分)占供给面政策工具总得分(386分)的比例仅为21.24%、12.18%。技术创新是创新创业的原动力，通过技术支持可以突破制约生产力的要素实现创新，为创业的最终成功提供机会。而创新创业主体如果缺乏启动资金，创新创业动机则有可能被扼杀在种子期，成功机会将变得十分微小。

需求面政策工具主要通过政府采购、服务外包、经营壁垒和海外交流等措施来减少市场的不确定性，从而拉动创新创业发展，其对创新创业活动的拉动作用较环境面政策更为直接[18]。然而，在促进创新创业的政策工具中，需求面政策工具严重不足，其得分仅仅占到总体的9.05%。同时，现有的需求面政策工具中大部分是与减少经营壁垒相关的政策，政府采购和服务外包的政策工具未曾涉及。

表4 大众创新创业政策得分

续表4第一层级第二层级第三层级第四层级政策工具得分各周期得分及占比4A类322154B类4C类4D类4E类4F类4G类542254H类222124I类4J类4K类4L类4M类52(5.02%)

表5 基本政策工具维度的得分情况

3.3 创新创业周期维度分析

由表4可知，针对种子期企业的政策支持占总体得分的27.70%，初创期企业占53.09%，成熟期企业占14.19%，衰退期企业占5.02%。初创期企业的政策扶持力度最大，而处于衰退期的企业政策支持不足。

在创新创业的种子期，运用供给面政策工具占比51.22%，环境面46.69%，需求面2.09%。整体涉及供给面的政策工具较多。其中，使用人才培养、策略性措施、公共服务、基础设施建设的政策工具较多,金融支持、税收优惠、法规管制、资金支持、经营壁垒、海外交流几项政策工具使用的较少，政府采购、服务外包、技术支持没有涉及。

在创新创业的初创期，运用供给面、环境面、需求面政策工具比例分别为31.64%、55.82%、12.55%。环境面政策工具占比最高，这一阶段使用金融支持、公共服务、策略性措施、技术支持、经营壁垒、基础设施建设、税收优惠、资金支持较多，法规管制、人才培养、海外交流几类工具较少，政府采购、服务外包未曾涉及。

在创新创业的成熟期，使用供给面、环境面、需求面政策工具比例分别为34.01%、54.42%、11.56%。环境面政策工具占比最高，这一时期，法规管制、技术支持、策略性措施、公共服务、基础设施建设几类政策工具使用频次较高，人才培养、金融支持、经营壁垒、税收优惠、海外交流、资金支持使用频次较少，政府采购和服务外包没有被采用。

在创新创业的衰退期，需求面政策工具没有被采用，使用供给面、环境面政策工具比例分别为28.85%、71.15%。其中，仅人才培养、法规管制、策略性措施这三个政策工具被使用，其他政策工具均未被采用。

3.4 政策层级维度分析

在61份政策文件中，全国人大发文2份，国务院及其办公厅发文27份，各部委单独发文19份，联合发文13份。其中，联合颁布政策最多的部门是发展改革委(联合颁布政策6份)。发展改革委既有在微观层面对市场、企业以及建设项目的监督管理工作，又有宏观层面对产业结构改革、经济体制改革、社会发展战略负有职责，范围宽、权限大，这也是它与其他国务院部委联合发文几率高的原因。但在创新创业不断发展的过程中，需要更多的部门联合，形成合力共同推进创新创业更好地发展。此外，在部门协同颁布的政策中，主要以通知为主(占69.23%)，不仅力度低，而且实施期限较短，这既不利于不同部门在政策制定上的长期协同，又不利于系统性政策的制定和实施[14]。

4 结论与建议

通过上述分析可以得出以下结论：

(1)在供给面政策工具使用中，政府在技术支持和资金投入方面的支持力度相对薄弱。很多行之有效的需求面政策工具如政府采购、服务外包没有被采用。

(2)衰退期企业仅使用人才培养、法规管制、策略性措施这三个政策工具，没有发挥需求面政策工具的拉动作用。

(3)发展改革委是联合发文的主要部门，但协同颁布的政策力度低，实施期限短。

根据上述结论，提出以下建议：

(1)政策的着力点应该从供给面到环境面到需求面不断完善。供给面和需求面政策工具在推动与拉动创新创业活动方面更具活力。在供给面政策工具使用中，政府在技术支持和资金投入方面的支持力度相对薄弱。对创新创业企业技术上的支持，增加技术转移、科技成果转移转化在整个创新创业政策体系中的比重，对增强企业发展的源动力具有重要作用。而资金投入在创新创业活动的启动阶段尤为重要。如果缺乏启动资金，创新创业主体将看不到创新创业的机会，从而丧失创新创业的动机，导致创新创业活动停留于种子期无果而终。同时，政府应重视需求面政策工具的使用，特别应加强政府采购、服务外包两大政策工具的使用，以便于真正发挥需求面政策工具对创新创业活动的拉动作用。

(2)注重政策工具与创新创业周期的搭配使用。创新创业活动本质上是一个充满不确定性的动态发展过程，创新创业主体从种子期发展成成熟期企业会受到许多资源和制度的制约。因此，创新创业活动在不同创新创业发展阶段的政策需求是不同的。尤其针对衰退期企业，不仅要完善市场退出机制，更需要采用多种方式支持企业转变生产经营模式、商业模式、盈利模式以及产品形态，为企业注入新的生命力，使其能够成功转型。总之，政府应根据创新创业企业的政策需求和成长规律建立一个长效的政策支持体系，并不断动态调整政策工具，保障政策的适用性、连贯性和系统性。

(3)适度提高颁布政策的力度，强化不同部门之间的协调，从更大程度上推动创新创业。过低的政策力度不利于系统性、战略性政策的制定和实施。在后续政策的制定过程中，应适度提高协同颁布政策的力度。在政府体制改革的进程中，还应进一步加强部门间的协调，深化部门之间协同的深度和广度，从更大程度上推动创新创业。