欧盟碳市场MRV制度体系及其对中国的启示

刘学之，朱乾坤，孙 鑫，毛婧奕，刘 嘉，尚玥佟

(北京化工大学经济管理学院，北京 100029)

0 引言

碳交易市场的核心是碳配额分配和企业履约，而高质量、真实准确的温室气体排放数据是合理分配配额和衡量企业是否遵约的依据和基础，准确核算和报告碳排放量将成为碳市场建设过程中的首要任务之一。在此背景下，中国急需建立一个以可测量、可报告和可核查为主要内容的温室气体排放数据管理机制(即MRV管理机制)。MRV管理机制是碳交易有序实施的重要保障，有效的碳排放交易量需要在温室气体排放管理机制下通过测量、报告及核查确认之后才能够进行交易。MRV机制构成了国际社会对温室排放和减排监测的基本要求和实施基础，是支撑碳市场可持续发展的重要基石。

2005年欧盟建立的碳交易系统(European Union Emissions Trading System，EU ETS)是迄今为止世界上规模最大的排放交易制度，也是唯一的国家间、多行业强制减排交易体系。EU ETS现有31个国家参与，包括11000多家用能企业和航空业企业，其碳交易涉及额度占欧盟温室气体排放总量的45%[1]。其中，欧盟碳交易体系历经第一阶段(2005—2008年)、第二阶段(2008—2012年)两个时期的摸索和积累，目前已经进入第三个阶段(2012—2020年)，经过十余年的发展，欧盟及各国制定的碳交易制度体系在市场运行中不断得到完善。其碳核查MRV制度体系作为欧盟碳市场建设的重要制度创新部分，无论从法律法规、运行及协调机制，还是从监管处罚、能力建设等其他方面，都日臻完善，已成为其他国家和地区碳市场建设的重要借鉴标杆。

中国自2011年10月批准北京等七省市开展碳交易试点工作以来，碳市场的发展突飞猛进，预计2017年下半年启动的全国统一碳排放权交易市场，将涵盖石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空等8个重点排放行业约7000～8000家企业，覆盖30～40亿吨CO2当量，届时中国将超过欧洲碳市场的两倍，成为全球最大的碳市场。但是，鉴于中国碳市场的建设发展仅仅只有几年时间，其各方面的法规和制度建设尚处于探索和试验阶段[2]，尤其是中国的MRV制度体系。作为碳市场的重要支撑，MRV制度体系在未来建设中不仅需要政府强有力的MRV监管机制作为保障，而且将面临政策法规体系、技术支撑体系、能力建设以及市场化等多方面的挑战。因此，借鉴欧盟的成功经验，对于完善中国的碳核查MRV制度体系建设非常必要。

1 碳核查的MRV管理机制概念

碳市场建设过程中，高质量的温室气体排放数据是碳交易的基础，准确核算和报告温室气体排放量成为碳市场的一项重点工作，因此，需要对碳排放相关数据及信息的质量进行严格管控，确保企业内部产生的温室气体排放数据被准确核算并报告，供政府、企业、国际社会及公众使用，这个过程即是碳市场配额核查的流程，本文简称碳核查。简而言之，碳核查是核查主体(政府、社会及核查机构等)根据国家法律法规及相关政策，在传统审计程序的基础上，借助环境学、机械学、工程学等专业知识，对经济实体(企业、设施等)在生产、经营等过程中产生的温室气体数量(主要指碳排放的影响)进行检查、评价及审核等工作，并出具报告的一种经济行为[3]。其基本要求是保证碳排放数据的可信性、可靠性和获取的高效性，并符合可测量(Monitoring，M)、可报告(Reporting，R)、可核查(Verification，V)的温室气体管理机制的要求，简称为碳市场MRV管理机制[4](本文简称为MRV管理机制)。目的则是通过实施核查碳排放数据的相关措施和保证其结果符合国家相关规定，从而支撑碳市场交易的公平、公正和公开。

监测(M)是指运营商(企业)根据标准化的指南及核算方法学，统计并核算碳排放数据，以保证数据的准确性和科学性；报告(R)是指运营商在保证碳排放数据准确性和科学性的前提下，达到规定门槛的企业或设施根据碳排放报告规则参与报告工作；核查(V)是指第三方核查机构依据相关指南对碳排放数据的收集和报告工作进行合规性的检查，帮助监管部门最大程度地把控数据的准确性和可靠性，以提升排放报告结果的可信度。测量和报告是核查的基础，核查则是通过找出不符合项和上报过程中出现的纰漏和失误对监测收集的数据和报告中的数据进行检查，以确保温室气体排放数据的准确性和可靠性，为碳交易市场的健康有序发展保驾护航[5-6]。

EU ETS十余年的运行经验表明，为保证温室气体排放MRV机制的正常有序进行，不仅需要强有力的碳核查法律法规来保障，而且需要一整套行之有效的运行机制来具体落实保证各项法规、政策及行动的有效协调运转。

2 欧盟碳核查MRV制度体系法律法规建设

2.1 欧盟碳核查MRV机制相关法规概览

EU ETS建设至今相继出台了14项与碳核查MRV相关的法律法规文件，形成了较为完整的欧盟碳核查MRV法律体系(见表1)。其中，《2003/87/EC指令》是所有有关碳核查法律法规的基础[7]，自2003年颁布至今进行了6次修订，明确了碳核查报告只有达到“满意”才能通过，随后颁布了化石燃料燃烧、炼油等9大类行业的核算方法及原则等；2005年后，欧盟陆续完善核算方法学，新增航空业核查办法及强化核查可比性建设方面的制度。2012年欧盟颁布No.600/2012条例[8](Accreditation and Verification Regulation，简称AVR，又称《温室气体排放认证与核查条例》)，标志着欧盟碳核查MRV机制法律法规完整体系的形成。此外，为推进欧盟层面的航海业MRV机制的泛机构协议，2015年欧盟又颁布No.2015/757条例(即《航运MRV》)，将船舶业纳入核查体系中，规定从2018年起对停靠在欧盟港口的5000GT以上的船舶进行CO2排放监测，同时发布了航海产业相关核查规定[9]。至此，欧盟形成了目前世界上碳交易核查体系最大范围和相对最为完善的法律法规框架体系。

表1 欧盟碳核查相关法律法规

注：①Monitoring and Reporting Regulation，简称MRR；②Monitoring and Reporting Regulation Guidance，简称MRG。

2.2 碳核查认证方面的法规

为使各成员国的核查制度统一，增强核查报告的可比性，欧盟专门制定了针对第三方核查机构的监管认证条例——No.600/2012条例(AVR)。该条例是针对按照指令2003/87/EC 所提交报告的核查以及对第三方核查机构的认证和监督进行的一系列规定，并在遵循(欧共体)第765/2008号条例的前提下，根据指令2003/87/EC 第15条的内容，还对核查机构的相互认可以及国家级认证机构的同行评议进行了规定。另外，指令还确立了更为严谨的碳核查相关定义、核查过程中风险、战略以及方法学的应用范畴等，并对核查者的义务、能力建设以及核查机构的认证和各个核查信息的交流等提出了更为具体的要求。

(1)认证机构的相关规定。欧盟各国参与核查的第三方认证机构需要获得欧盟层面合作认证机构的认可后方可开展相关碳核查报告的认证工作，认证程序是欧盟委员会设立欧盟合作认证机构(European Accreditation，EA)，EA下设各国国家级认证机构(National Accreditation Board，NAB)，NAB评估及确认提供检查、测试、核查、校准、认证等服务的组织(法人)的技术能力和整体性。根据No.765/2008条例，每个成员国应设立一个(仅限一个)国家级认证机构，该机构不可提议或提供第三方核查机构所提供的活动或服务，并完全独立于其所评估的第三方核查机构。当成员国认为在本国建立NAB或实施认证服务不经济或不合适时，可以寻求其他成员国NAB的帮助。总体上，公众能够信任这些机构开展的合格评定活动，政府、消费者等也相信市场上的产品及服务是满足相关法律法规要求的。值得注意的是，NAB不以营利为目的[10]，但若是对作为自然人的第三方核查机构进行认证时，相关认证任务应委托给上述NAB以外的国家机构，并上交相关证明该国家机构能力的文件给委员会及其他成员国。此外，NAB需保存参与认证过程的所有人员的相关记录，定期公开和更新其在认证活动中获得的信息，并为保证所获得的信息的保密性做出充分安排。同时，为保证认证工作的有效性，NAB还应定期接受同行评审，使得成员国相互承认NAB所认证的第三方核查机构的认证资质，并尊重其在认证范围内执行核查的权利。

(2)第三方核查机构的认证流程。根据AVR，“第三方核查机构”是指开展碳核查活动并接受国家级认证机构认证的法人或其他法律实体，或者另经授权的自然人。第三方核查机构应是独立且有能力的自然人或法人，应在发布核查报告前接受NAB的一系列认证活动。在认证程序的发展过程中，EU ETS的第一、二阶段没有统一的认证程序的法规，认证程序通常是由各国自行决定。而在EU ETS第三阶段，随着2012年AVR的颁布，统一的认证规则形成(见图1)

第三方核查机构首先提出认证申请，国家级认证机构NAB评估团队对申请者进行评估，分析申请者在评估过程中收集的所有证据及发现，并在评估结束会议中报告给申请者，同时录入评估报告中，评估报告会包含所有发现的不一致。如果得出肯定的认证结论后，认证机构将向申请者颁布资格认证证书。通过认证的第三方机构在有效期内容的能力及绩效会每年持续被监督，监督的内容主要包括视察第三方核查机构的经营场所和具有代表性的第三方核查机构人员的表现和能力等。此外，在证书过期前，第三方核查机构需要重新被认证。

3 欧盟碳核查MRV体系运行机制

3.1 碳核查参与主体及职能

欧盟碳核查MRV机制的参与主体主要包括主管部门、国家级认证机构、第三方核查机构及运营商[11]等四个。其中，运营商主要分为固定装置运营商和航空运营商两种。

各参与主体在碳核查过程中承担着不同的职能。其中，主管部门主要起监督的作用，是规则的制定者和执行者，制定和执行碳排放量相关政策、指南和开发相关技术工具、方法论等，并拥有对企业和核查机构在碳排放量数据等方面的监管和处罚的权利。国家级认证机构(NAB)进行评估及确认提供检查、测试、核查、校准以及认证等服务的组织(法人)的技术能力和整体性，主要起认证和监督的作用。运营商需要按照规定的监测方法，采用标准化的指南及核算方法学统计、核算并报告其温室气体排放数据量。运营商委托第三方核查机构开展核查业务，并对其核查过程进行配合。第三方核查机构则主要评估核查报告的合规性、数据质量的真实性，准确性和可靠性等，并提交核查报告。例如，判断排放报告是否完整且满足MRR的要求；航空运营商或固定装置运营商是否按照相关温室气体许可和经批准的监测计划行动；排放报告的数据是否有重大误报；是否有改善运营商监测计划的补充信息等等。为了保障核查的公正性与独立性，欧盟规定第三方核查机构应独立于运营商，同时应建立、记录、实施和维护一个能力流程，定期监测核查人员的绩效情况，以确保核查人员的能力保持一定水平并实现稳定提升。

图1 欧盟碳核查机构认证流程图

3.2 碳核查合规循环

当前，EU ETS已经开展到了第三个交易期，官方已经颁布且推行更新的MRV法律法规及相应的标准。EU ETS要求固定设施和航空运营商制定核准的监测计划，根据计划监测并报告他们的排放量，而且排放量报告中的数据必须由职责检验部门在次年的3月31日进行验证，一旦核实，运营商必须在4月30日提交配额的当量数。

欧盟为了促进碳核查MRV流程的规范化，针对一年一度的监测、报告和核查(MRV)的程序以及连接到这些活动的所有过程，形成了EU ETS的“合规性循环”。其中主管部门主要负责实施企业的监测方案的优化、监督整个年度监测方案的推行，依据核查结论来强化合规审查；国家级认证机构主要是对第三方核查机构的资格进行认证，和对其核查工作的监督。主要参与主体包括企业、第三方核查机构和碳交易主管部门。具体流程包括如下内容：修订MRV报告计划、准备年度排放报告、测量期结束、获得次年排放许可、完成并向管理方提交经核查的年度排放报告、向登记簿提交排放许可、向管理方提交改进报告。

合规循环中，企业拟制年度监测计划，以便实施整年度的完整监测，在年末上传内部核查结论，并接受第三方核查机构对之前内部结论的分析确定；第三方独立核查机构应对企业的碳排放实施核查工作，之后将经过核查的温室气体排放报告上传给主管部门；主管部门应当进一步履行职责，对企业的监测方案给予修改及优化建议。

3.3 欧盟第三方核查机构人员资质及工作流程

(1)碳核查人员资质要求。当接受核查委托时，第三方核查机构应建立一支能够进行核查活动的核查团队，核查团队包括主核查人员、核查人员及技术专家，同时核查团队应至少涵盖一名具备所需技术能力、理解力、沟通能力的人员。若核查团队只有一人，其应满足EU ETS主核查人员和核查人员的能力要求。核查人员应具备执行核查所需的能力：①了解包含2003/87/EC指令在内的有关EU ETS的指令、条例、相关标准、适用的指南、成员国开展核查工作时，所在成员国颁布的相关指南和法律等等；②了解数据和信息审计知识并具备相关经验，如数据和信息审计方法学、分析固有和控制风险、评估数据和信息系统等；③有相关的行业特定技术监测和报告方面的知识和经验等。主核查人员应在核查人员的基础上具备领导能力。

此外，为了保障核查的公正性与独立性，第三方核查机构应独立于运营商。同时，第三方核查机构应建立、记录、实施和维护一个能力流程，定期监测核查人员的绩效情况，以确保核查人员的能力。

(2)第三方机构核查流程。进入核查程序前，第三方核查机构应全面了解运营商，评估其是否能够担任此核查任务。具体而言，第三方核查机构需要评估核查报告所涉及的风险及运营商提供的信息，以确定核查范围、核查任务是否在其被认证的范围内等，并进行时间分配。

第三方核查机构需要进行前期的准备工作，具体如图2所示，首先进行文件审核，其中关键步骤是对排放报告进行战略分析及风险分析，战略分析需要第三方核查机构对运营商的所有活动及其排放的意义有大致了解；风险分析是指第三方核查机构应提交所有装置排放的来源，并就这些数据的可靠性进行评估，从而知道总体的装置排放情况。在此基础上，核查机构需要明确高风险错误及其他在监测和报告进程中可能会导致总体排放情况出现错误的因素(尤其是排放因子的选择和决定排放层级的计算)，应如何采取有效的风险控制办法来将不确定性降到最小[12]。

图2 第三方机构核查的前期准备工作

一般地，在接下来的核查过程中核查人员进行实地考察(在一些情况下核查可不进行实地考察，如书面材料的核查足以让核查人员出具可信的核查报告)。在经过内部审查(独立审查)后，最后核查人员会出具一个核查报告，运营商则必须将核查报告提交给主管部门，主管部门会对核查报告进行合规检查并评价报告中是否存在虚伪陈述。若存在非实质性的误述，那么主管部门会根据MRR第70(1)条，对排放数据进行保守估算，并将估算的数据输入到登记注册系统中(流程如图3所示)。根据MRR第69(4)条规定，若第三方核查机构在出具的报告中指出明显的不合规或改进建议，运营商应在当年的6月30日前向主管部门提交改进报告。

3.4 欧盟对核查机构的监督体系建设

碳核查体系的监督机制对于碳排放数据的准确性至关重要，需要建立一套行之有效有效的监督体系来保障核查MRV制度的有效性和可靠性[13]。为此，EU ETS构建了内外部两维的核查监督机制。

为保证第三方核查机构履行其义务，在内部建立了一套监督体系即独立审查。在独立审查中，核查机构应在签发核查报告前，将内部核查文件和核查报告交由独立审查人进行审查，在此过程中，独立审查人不能是核查团队中的成员，不应参与由其审查的任何核查活动，以保证审查的客观性。主管部门以及NAB则构成了监管第三方核查机构的外部重要力量，它们会对核查机构进行监督，主要是审查已核查排放报告及核查报告的质量，其中NAB主要监督第三方核查机构的资质问题(对第三方核查机构的认证)。

此外，EU ETS还颁布了对第三方核查机构违反规定的处罚措施。当第三方核查机构违反规定时，NAB可暂停(核查机构严重违背了AVR要求或NAB其他具体要求的情况下)、撤销对核查机构的认证(核查机构故意提供虚假信息等)或缩小其认证范围，并从其向核查机构发出通告时开始生效。此外，若发现核查机构存在违反规定的行为，被核查的排放企业可向主管部门投诉第三方核查机构。而当被第三方核查机构违反规定时，欧盟则主要根据2003/87/EC指令第16(1)规定对被第三方核查机构(主要是指固定装置运营商和航空运营商)进行罚款处罚。

图3 碳核查流程

据欧盟2015年机构最新发布的《Analysis of national responses under Article 21 of the EU ETS Directive in 2015(2015年EU ETS指令第21条下各国回应分析报告)》显示，2014年EU ETS的核查报告中报告的显著问题总体来说下降了37%，6个国家的一共25份核查报告因不合规而被拒绝，但占核查报告总数的比例很小。总体来说，EU ETS中各国的AVR履行表现良好[14]。如在固定装置运营商惩处方面，2014年EU ETS中9个国家(希腊、匈牙利、意大利、荷兰、波兰、罗马尼亚、斯洛伐克、西班牙和英国)根据指令第16(1)条规定，对不合规的固定装置运营商进行了罚款，受到罚款的固定装置从2013年的26个增加到35个。尽管装置数量增加，EU ETS中受到超额排放处罚的固定装置运营商数量和2013年相比，下降了58%。在航空运营商惩处方面，2014年EU ETS中4个国家(德国、意大利、瑞典和英国)中63家航空运营商因违反指令第16(3)条规定受到了超额排放的处罚。

3.5 欧盟促进各国碳核查运行的协调措施

在欧盟MRV机制中，各成员国拥有较大的自由裁量权且国情不一样，造成各国合规体系在具体执行中也存在不同程度的差异性。因此，EU ETS出台了诸如21条问卷及21条报告、合规会议和合规论坛及标准化IT系统等措施来协调各国合规体系的运行[15]。

21条问卷及21条报告是根据2003/87/EC指令中的第21条内容，规定每年各成员国应提交关于该指令应用情况的报告，报告的重点是配额的分配、注册登记系统的运行情况、监测和报告指南的应用情况、碳核查的制度履行及有关该指令的合规问题等。报告应建立在由委员会草拟的调查问卷(21条问卷)的基础上，调查问卷应该在截止日期(6月30日)前发送到各成员国。在成员国报告的基础上，欧盟委员会要在收到报告的3个月内出具关于该指令应用情况的报告(21条报告)。

在促进各成员国碳核查制度管理体系协调发展的过程中，欧盟每年开展的合规会议及定期开展的合规论坛则尤其重要。EU ETS合规论坛的主题主要分成5个工作小组——监测与报告、认证与核查、航空业、电子化报告、碳捕集及储存，以提供一个分享成员国间及主管部门间MRV信息的有效机制，并确认最佳实践。所有成员国可以自愿参加，在论坛中交换信息、最佳实践及在实施EU ETS中遇到的困难，其中的具体的工作小组会根据日程的优先级进行组织。另外，为促进协调性与合规性，欧盟已经在EU TES体系中探索建设标准化IT系统。在会议和论坛中，各成员国会分享本国的EU ETS实践经验和问题等，而且论坛交流中提出的最佳实践非常有意义，它促使各国之间相互学习，有助于提高碳核查管理和实施的整体效率，因此，成员国每年都会开展合规会议和合规论坛活动。大部分成员国轮流主持成为东道国，参与度相对很高，尤其是英国、德国[16]和荷兰对于论坛会议的召开和交流更为积极，支持力度更大[17]。

3.6 欧盟碳核查的信息公开建设

为了更好地满足社会公众及参与主体对碳交易领域的了解，欧盟从信息公开透明度、网络建设以及核查电子化系统等三个方面不断加强碳核查信息的公开化建设。

欧盟定期公开有关EU ETS实施情况的年度报告以及一些研究机构发布的EU ETS报告，促进信息的公开和透明。根据No.765/2008条例，NAB还需保存参与认证过程的所有人员的相关记录，定期公开和更新其在认证活动中获得的信息。欧盟在碳交易网络建设方面总体做得比较好，其官方网站专门设有EU ETS板块，有关EU ETS及碳核查的信息在该板块中被整合起来，实现了法规政策体系信息和最新发展趋势及碳交易等多方面信息汇聚和及时更新[18]。值得一提的是，欧盟碳核查电子化系统比较成熟。以英国为例，英国ETSWAP系统可以将所有使用者联系在一起，具有自动提醒功能，还可以自动检查异常碳数据现象(若上传的数据与之前年份相差过大，则会触发系统警报)，以此降低监管者的管理负担，并大大提升了MRV监管的效率、准确性和针对性。

4 欧盟碳核查(MRV)制度对中国的启示

目前，中国碳市场主要有项目层面、区域层面(试点省市)和国家层面的MRV机制。其中，项目层面的碳市场(如CDM和CCER项目)MRV机制属于国际碳减排项目广泛实践的形式，其运行相对成熟，并在中国推动7省市地方碳市场建设的过程中也取得了显著的进展；国家层面的碳市场MRV机制还处于相关制度设计的初步阶段，仍需要不断地完善。尽管中国在碳市场建设过程中积累了一些MRV管理机制建设的经验[19-20]，为中国建立统一碳市场奠定了基础，但与欧盟的碳核查(MRV)制度体系相比，该制度体系建设在中国尚处于起步阶段，如相关法律法规体系还不够健全，核查体系的电子化、信息公开和透明度较低，碳核查市场化不足等[21]，加之主管部门间沟通不够和核查能力水平参差不齐等情况依然存在。为保证碳交易的顺利实施，中国亟待加强从政府主管部门监管层面到企业执行层面的管理能力，建立一套具有科学性、合理性、高效性和完整性的温室气体MRV机制。

欧盟在碳市场MRV方面的成功经验对于更快、更好地建设中国的碳核查MRV制度体系具有重要的指导意义。其碳核查法律法规制度的完整体系、严格的碳核查机构和人员资质认证流程和监管、严厉的碳核查监督及处罚体系、以及碳核查信息公开建设和相关协调措施等多方面的建设成果，对于中国的碳市场建设具有重要的借鉴意义。本文建议从以下四个方面完善中国碳核查MRV制度体系。

(1)完善中国MRV法律法规制度体系建设。欧盟不仅有法律效力等级高的基础性法律《2003/87/EC指令》，而且出台了专门针对碳核查的AVR和MRR两套技术性法规，并进一步制定了可操作性较强的MRG指南。与欧盟完善的碳核查MRV法律法规体系相比，中国的碳核查MRV相关规范在法律效力、针对性、可操作性以及统一性方面尚有较大差距。目前，中国主要从国家发改委、试点省市和行业三个层面相继出台了一系列碳核查相关政策、部门规章及24个行业的碳核查指南及标准等，但这些制度都属于部门规章，对于地方政府和企业执行的法律强制性不足，不利于中国碳交易市场的有序运行，因此，当前稳步推进中国碳市场建设的首要重点是完善碳市场法律法规体系的顶层设计，及时颁布国家层面碳核查法律法规制度体系，为支撑碳市场的可持续发展提供强有力的法律支撑。

(2)明确各参与主体职责，加强部门间协调沟通。MRV管理体系涉及统计、发展改革、质量监督等多个主管部门以及企业、第三方核查机构等大量参与主体。在主管部门层面，尽管目前中国碳市场已确定将建立国家和地方两个监管层级，但各层级的具体工作职责和内容有待进一步细化和明确。同时，应做好不同部门之间的协调工作，避免因部分职能交叉而做重复性的工作，例如，国家有关监管部门和7个试点地区分别花费大量人力物力建立了各自的MRV核查体系，其制度内容存在一定的差别，不利于统一碳市场的推进工作。相比之下，欧盟碳市场则在欧盟层面统一出台了MRR和AVR法规以及MRG指南，这些规范明确界定了各参与主体的职能，用于指导所有欧盟国家的MRV核查全部工作流程，节省了各国的建设成本，也有利于第三方核查单位在欧盟成员国之间的跨国承接业务。同时，为了更好地促进欧盟碳市场稳定有序发展，EU ETS每年都开展合规会议和论坛，供成员国分享MRV领域的最新经验和最佳实践，并就碳市场建设内容和未来发展项目等进行充分交流和研讨，尤其是在报告电子化建设和核查等方面取得了显著的成果。鉴于中国碳市场7省市的试点推进现状，涉及从国家发改委到地方各省市等多个部门，完善协调机制是其中一项非常重要的建设内容，因此，及时组织各地进行碳核查工作与实践的交流分享，对于推进统一碳市场制度建设具有重要意义。

(3)健全核查监督体系及处罚机制。欧盟的核查机构往往是会计师事务所等，守法意识和整体业务水平较高，碳核查监管部门从内外部两个维度构建了监督体系，如监管部门可以通过核查报告的交叉检查等手段发现问题核查机构等，此外，建立了核查机构的同行互评制度和外部专家评价制度等，并且颁布了相对严厉的违法处罚制度，这些对于维护欧盟核查机构的整体水平起到了重要的支撑作用。而中国目前核查机构进入门槛偏低，从业人员良莠不齐；各地对核查机构的违法处罚主要为罚款(0～10万)、行政处罚和刑事处罚；执法依据各地部门规章，并且多数未进一步明确奖惩机制，无法保证执法的强制力，致使对问题核查机构处罚偏松，震慑作用不足。因此，建议颁布国家层面的核查认证机构标准及核查机构交叉互评互审制度，加强核查人员的能力建设培训等工作。同时，制定国家和地方监管部门第三方核查机构管理办法，对其准入条件、执业原则、业务要求、违约行为、年度考核、退出机制等要求明确和细化，以保证第三方核查机构的独立性，进而保证作为支撑碳市场基石作用的碳核查体系发挥应有的作用。

(4)大力推进电子信息化发展，增加公开透明度，为碳核查的公平性和有效性提供技术支撑。欧盟建立了核查报告的统一报送网络平台，各国可以实现数据分享，便于同类设施排放数据的交叉核查，同时，EU-ETS网站各类标准政策和最新进展等资料和信息非常丰富，方便各利益相关方及时了解和查找。中国各个试点机构虽然在大力推进电子化发展进程，但是整体上信息化水平不高，相关工作仍以纸质申报材料为准，而且系统不够灵活，功能较少等。因此，尽早建立统一的数据直报电子信息化平台(即直报系统)，并进一步与政府统计部门的经济数据、能源部门的数据等实现对接，提高数据收集效率和公开透明度，有助于实现数据全程质量监督以及提高交叉核对工作的整体质量。