政府科研机构的法律地位及其不足

肖尤丹，刘海波，肖 冰

(1.中国科学院科技战略咨询研究院，北京 100190；2.中国科学院大学公共政策与管理学院，北京 100049)

建立健全与科技体制改革目标相适应的科技创新主体和组织机构制度体系和法治保障机制，已经成为当前实现创新驱动发展战略法治化的首要任务，并已明确体现在《国家创新驱动发展战略纲要》《关于深化科技体制改革 加快国家创新体系建设的意见》《深化科技体制改革实施方案》等全面深化科技体制改革的战略性纲领文件之中，要求将“建立健全现代科研院所制度，制定科研院所章程，完善治理结构，进一步落实法人自主权”作为改革重点。同时，“研究起草规范和管理政府科研机构、科技类民办非企业单位等的法规，合理调整和规范科技创新领域各类主体的权利义务关系”也被正式写入《 “十三五”国家科技创新规划》，作为近期国家科技创新制度建设的关键性举措。

按照法学基本原理，法律地位通常是指法律规定的法律关系主体的权利与义务的实际状态[1]，是建构特定法律体系的最基本问题，是规范和调整法律主体及其活动的制度前提。因此，无论是“制定科研院所章程、完善治理结构”还是“合理调整和规范科技创新领域各类主体的权利义务关系”，都要求必须首先明确当前科技创新各类主体的法律地位，特别是规划中明确提出的“政府科研机构”。但是由于历史的客观原因，政府科研机构是什么，具有什么样的法律地位，却始终没有得到具有一致性的系统制度回应。本文着重从行政法律地位、民事法律地位和科技法律地位三个角度，就政府科研机构的法律地位予以系统研究和分析，并从不同角度阐述现有法律地位存在的制度性缺陷。

1 行政法律地位——国家事业单位

从国家宏观政策来看，通常使用“科研事业单位”来表述国家科研机构或政府科研机构，比如《“十三五”国家科技创新规划》《国务院印发关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革方案的通知》《〈国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)〉若干配套政策》《国务院关于“九五”期间深化科学技术体制改革的决定》，等等。2017年9月18日，科技部、中央编办、人力资源社会保障部三部委联合发布的《中央级科研事业单位章程制定工作指导意见》(国科发创[2017]224号)也采取了这样的表述。因此，在对各类政府科研机构的法律地位分析中，事业单位始终是其较为核心的内容。但是，作为事业单位的科研机构，特别是国家设立的科研机构，事业单位的行政地位到底意味着什么？

1.1 国家编制与财政拨款

从历史发展来看，事业单位这一名称并非严格的法律概念，而是具有中国特色的社会组织概念，对其内涵和外延的理解也伴随着社会经济发展和社会公共组织机构建设不断丰富和深化。这一概念与国外的非政府组织、非营利组织、非营利部门、公共部门、公法人、公务法人等类似，但严格来说又都不相同。就事业单位这一概念的使用来看，至少在1952年1月9日政务院财政经济委员会公布的《基本建设工作暂行办法》中就明确使用了事业单位这一表述。1955年7月，在全国人大常委会《关于1954年国家决算和1955年国家预算的报告》中，从经费使用的角度也使用了“事业单位”概念。而明确给出事业单位含义的制度，一般认为是1963年7月22日《国务院关于编制管理的暂行办法(草稿)》中，该办法草稿明确事业单位是“为国家创造和改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位[2]”。1965年5月4日国家编制委员会制定的《关于划分国家机关，事业、企业编制界限的意见(草案)》则更进一步提出，“凡是直接从事为工、农业生产和人民文化生活等服务活动产生的价值不能用货币表现，属于全民所有制单位”即为国家事业单位。

随着我国经济社会的快速发展，一方面社会公共服务需求极大增加，另一方面政府职能调整不断精简，从权力政府向服务型政府转变成为行政体制改革的重点。事业单位得以大量设立，其中既有因社会公共服务类型不断拓展而形成的新事业类型单位，也包括大量由于不便于直接设立于政府内部，但需要承担某些行政公共职能或者社会公共服务的新设事业单位，从而完成部分政府职能的分离。因此，现有事业单位中既包括传统事业单位意义的科学研究机构、教育机构、医疗卫生机构、体育训练机构，还包括由于政府行政机构改革等历史原因转制调整的原行政机关、承担政府机关授权行政管理职能的准政府机构和半政府机构，甚至还包括转制国有企业所属的独立公益服务机构。有学者形象地表述，“事业单位”是一个“筐”，什么都可以往里装[3]。这就导致了事业单位定性模糊、特征含混，甚至是名实相悖，地位尴尬。

2011年《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》就此指出，“一些事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活”，并提出划分现有事业单位类别，“按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。今后，不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位”。

由此可见，事业单位的产生是源于建国初期计划式的社会管理体制，是政府一元化承担社会公共服务的功能组织形式，其制度性质的本质是经费供给方式(财政供给国家化)和机构、编制类型(组织管理行政化/人事制度机关化)[4]。因此，从法律关系的角度来看，国家举办、提供经费、占用事业单位编制，并经事业单位登记机关依法登记的机构就是国家事业单位。

1.2 行政地位与“政府-科研机构关系”的模糊

目前，行政管理意义上政府科研机构的事业单位属性，在法律制度层面并未得到进一步保障。1993年制定的《科技进步法》(1993)很大程度回避了科研机构与政府关系这一关键性问题，对于科研机构自主权也采取了极为原则性的表述，内涵并不清楚。该法仅第三十一条、三十二条中提及“国家根据经济建设和科学技术进步的需要，统筹规划和指导科学技术研究开发机构的布局，建立现代化的科学技术研究开发体系”“国家对从事基础研究和应用基础研究、高技术研究、重大工程建设项目研究、重大科学技术攻关项目研究、重点社会公益性科学技术研究的研究开发机构和高等院校，在经费、实验手段等方面给予支持”，既未明确国家或政府在设立“科学技术研究开发机构”中的举办者地位，也未区别政府科研机构与其他机构与政府关系的重大差异。

同时，该法只针对农业科研机构做出了规定，要求“县级以上地方各级人民政府应当采取措施，保障农业科学技术研究开发机构和示范推广机构有权自主管理和使用试验基地和生产资料，进行农业新品种、新技术的研究开发、试验和推广”，而对于其他科研机构只是列举式的说明，“研究开发机构依照国家有关规定享有研究开发、生产经营、经费使用、机构设置、人员聘用等方面的自主权”。至于这些自主权如何得以保障以及自主权行使与政府管理之间的关系，该法均未给予任何阐述。

2007年修改后的《科技进步法》(2007)虽然对科研机构的自主权有所强化，并且在制度上区分了政府科研机构与其他科研组织，但是，1993年科技进步法中遗留的关键问题仍然没有解决，即国家的举办者地位仍未明确、政府科研机构自主权内容及其行使仍然缺乏必要的规则保障、作为调整对象的科研机构法人地位仍未明确。而且，在没有明确科研机构设立条件和审批程序的前提下，使用“从事基础研究、前沿技术研究、社会公益性技术研究的科学技术研究开发机构，可以利用财政性资金设立。利用财政性资金设立科学技术研究开发机构，应当优化配置，防止重复设置；对重复设置的科学技术研究开发机构，应当予以整合”的表述方式，实质上明显存在调整对象不明、调整关系不清的问题，即谁有权利用财政性资金设立科研机构、谁有权优化配置整合重复设置，而这正是政府科研机构与政府关系的原点。对于中国政府科研机构转制改革的实证研究，也在相当程度上引证了这一问题[5]。

与之相对照，我国公立高等学校在行政法律改革方面的做法就极具参考意义。1995年制定的《教育法》(1995)设专章“学校及其他教育机构”和“教育投入与条件保障”，明确国家与学校等教育机构的关系，规定国家作为主要举办者的法律责任和义务，立法确认其与学校之间的组织设立、领导体制和经费投入保障的法律关系。1998年制定的《高等教育法》(1998)结合高等教育实际，在《教育法》基础上进一步细化政府与高等学校在机构组织、人事管理、教学活动和投入保障等各方面的法律关系，依据《宪法》明确“国家依法保障高等学校中的科学研究，文学艺术创作和其他文化活动的自由”，依法设置高等学校设立条件及行政审批程序，规定高等学校自主权的各项具体内容，确定教师、教育工作者和学生等的管理体制，并再次确认国家作为举办者对于高等学校的经费投入和条件保障义务，即“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应……国务院和省、自治区、直辖市人民政府依照教育法第五十五条的规定，保证国家举办的高等教育的经费逐步增长”。2015年修改后的《高等教育法》(2015)更进一步强化了高等学校自主权及其依法行使的法律保障。

2 民事法律地位——事业单位法人

与政府行政隶属关系的逻辑不同，民事法律制度则从平等主体关系的逻辑界定了事业单位的另一重法律属性，即公益(非营利)法人。需要注意的是，虽然其中都含有“事业单位”，但从法理上看，两者性质并不相同，民事法律赋予科研机构独立于行政管理关系的民事法人地位。

2.1 非营利法人类型

1986年《民法通则》作为基础民事法律制度明确了事业单位的法人类型，确认了事业单位法人是一类重要的民事主体，该法第五十条规定了事业单位取得法人资格的方式。1998年国务院制定的行政法规《事业单位登记管理暂行条例》，明确界定了事业单位的法律含义，即国家为了社会公益目的，由国家机关或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织，该条例规定了事业单位的登记管理体制，“事业单位经县级以上各级人民政府及其有关主管部门(以下统称审批机关)批准成立后，应当依照本条例的规定登记或者备案”，明确“事业单位应当具备法人条件”。2011年《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》强调“事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体”，强化事业单位的公益性。

2017年3月通过的《民法总则》在其第三章第三节非营利法人部分，规定事业单位是非营利法人，并且明确事业单位取得事业单位法人资格的程序和条件，“具备法人条件，为适应经济社会发展需要，提供公益服务设立的事业单位，经依法登记成立，取得事业单位法人资格；依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有事业单位法人资格”。这一最新的法律规定既继承了原《民法通则》的规定方式，又明确了事业单位法人属于非营利法人这一上位法人类型，从而进一步协调统一了“事业单位法人”与 “事业单位”的法律内涵与关系。结合《民法总则》和《事业单位登记管理暂行条例》的规定，“事业单位”应具备法人设立条件，依法登记为“事业单位法人”，登记或备案后“事业单位法人”与“事业单位”内涵相同。

2.2 科研属性与战略职能的缺位

以中国科学院为例，首先中国科学院包括所属的各类研究院所、高等学校与研究支撑机构，它们作为独立实体具有事业单位法人的法律地位，一般均属于较为典型的公益性事业单位法人。同时中国科学院还包括院部机关及其派出机构等行使行政管理职能和承担机构治理职责的行政性事业单位，按照《国务院办公厅关于印发中国科学院机关机构编制方案的通知》(国办发〔1993〕90号)确定的原则，中国科学院机关“转变职能的主要内容是：弱化对院属各研究单位的具体管理事务，增强其独立法人地位，强化对院属研究单位的宏观管理和综合服务职能[6]”，同时该文件在职责方面规定，院机关承担“组织院属各单位，开展自然科学的基础科学和技术科学研究，提高我国的科学技术水平”的责任，这意味着中国科学院机关除了作为一般意义上的事业单位，还具有作为国家学术机构的特定管理和组织职能。此外，按照该文件的要求院机关还需要“承担中国科学院学部工作，组织学部委员和科技专家对我国现代化建设和科学技术发展的重大问题进行咨询，积极参与国家科技决策工作”，这更进一步强化了院机关职能属性上与一般意义的事业单位的重大区别。

非法人创新单元也是中国科学院科研组织创新的中央内容，这些非法人单位在促进学科交叉融合，促进技术集成和成果转化，促进管理专业化、科学化，发挥顶层设计和综合集成优势，组织实施国家重大科研任务等方面发挥了积极作用，同时也对组织管理工作提出新的要求。因此，2010年中国科学院制定了《中国科学院非法人单元机构管理办法(试行)》对所设立的非法人单位进行规制。2014年制定的《四类机构的标准、启动程序与共性政策》中，又进一步要求“根据‘四个率先’和深化科技体制改革要求，在院所两级法人管理体制的基础上，针对不同类型科研活动的特点和规律，改革科研组织模式和管理体制，构建四类新型机构，作为院机关分类进行业务布局、业务管理、资源配置和考核评价的主体，形成新型院所治理体系[7]。”

3 科技法律地位 —— 科学研究发展机构

从现有科技立法的规定来看，1996年《促进科技成果转化法》开始首次在法律中引入“国家设立的研究开发机构”的表述，以区别于其他主体设立或者举办的科研机构，2015年修改后的《促进科技成果转化法》沿用了1996年的表述，并且专门针对“国家设立的研究开发机构”设置了一系列促进成果转化的特殊法律义务及其责任(第十七、十八、十九、二十、四十三、四十五、四十六条)，以体现“国家设立的研究开发机构”法律地位的特殊性。2007年修改后的《科学技术进步法》则采用了不同的表述，使用“利用财政性资金设立科学技术研究开发机构”这一相较“国家设立的研究开发机构”更为宽泛的概念，更加强化了设立资金特殊性对科研机构法律地位的影响，并相应设置了6项专门针对“利用财政性资金设立科学技术研究开发机构”的特殊法律规定。但遗憾的是，《促进科技成果转化法》和《科学技术进步法》之间的表述不一致，为政府科研机构理解的多种可能性提供了空间，显然这不利于立法者对政府科研机构的法律性质形成共识。

3.1 非特定法律主体

从目前梳理的情况来看，中国法律法规和重要规范性文件中对于由政府设立、从事公共科学技术研究开发的实体性组织既没有统一、规划、明确的概念界定，也没有使用相对一致的表述名称，甚至在更多情况下对其未做任何特殊规定。

在科技法律方面，1993年首次制定的《科学技术进步法》中并没有关于政府科研机构的规定，而是使用“研究开发机构”指称所有从事科学研究与开发的组织，其并不限于具有独立法人地位的实体性科研机构，而是包括没有独立法人地位附属于其他组织的内设科研组织，甚至是其他临时性的科研组织形式。2002年《科学技术普及法》也未对政府科研机构做出专门规定，使用“科学研究和技术开发机构”来泛指各类各种科研机构。2007年修改后的《科学技术进步法》采用“利用财政性资金设立科学技术研究开发机构”的名称，首次在法律中对政府类科研机构予以规定，2015年修改后的《促进科技成果转化法》使用了与进步法有区别的“国家设立的研究开发机构”来表述。

在其他法律方面，《公共图书馆法》《慈善法》《畜牧法》《文物保护法》《律师法》《未成年人保护法》《农业机械化促进法》《乡镇企业法》《种子法》等法律中，将“科研机构”或“科研院所”与“高等学校”或“高等院校”、企事业单位并列作为特殊的一类法律主体予以规定，其中均未对政府科研机构做出区分；《网络安全法》《野生动物保护法》《境外非政府组织境内活动管理法》《高等教育法》《学位条例》《中小企业促进法》《公益事业捐赠法》《标准化法》等法律中，将科研机构表述为“科学研究机构”或“研究机构”，作为与企业、学校相区别的主体，除《境外非政府组织境内活动管理法》区分了境外和境内“自然科学和工程技术的研究机构”外，也均未对政府科研机构做出单独规定。

从现有法律的表述 (见表1)来看，科研机构显然更多是对具有科学研究与技术开发功能的某些组织形式的泛化表达，而并非是具有法律主体意义的概念，其是否具有独立的法律人格(法人地位)、是否独立承担法律责任、是否属于事业单位都并未成为相关法律规范的内容。从这个意义上看，在中国法律框架下科研机构作为一类独立法律主体的法律人格目前还尚未形成，这与高等学校、医疗机构、公共文化设施、公共图书馆、博物馆、广播电视机构、出版单位等文教事业单位相比(见表2)，就存在较明显的制度落差。

表1 现行法律对科学研究主体的表述方式

资料来源：根据中国政府法制信息网公开信息整理,2017-11，下同。

表2 文教事业单位的法律主体规定

3.2 使命性质与治理机制的错位

从外部关系来看，《科技进步法》以“利用财政性资金设立的科学技术研究开发机构”指称政府设立的研究机构，既未对政府如何设立研究机构，也未就政府设立的研究机构法律地位(与政府部门的法律关系)和法律性质(主体身份)给予明确的规定。仅指出，“公民、法人或者其他组织有权依法设立科学技术研究开发机构”“从事基础研究、前沿技术研究、社会公益性技术研究的科学技术研究开发机构，可以利用财政性资金设立”。而且，该法并未区分国家设立的科研机构与政府部门、地方政府设立的科研机构的性质差异，直接以笼统原则的规则来规范科研机构的设立。

以中国科学院及其所属研究所为例，其既符合《科技进步法》中一般意义的利用财政资金设立的科研机构，同时还具有一般公立研发机构所不具备的特殊定位，即由中央政府直接设立服务于全国的自然科学综合研究机构，在缺乏专门性法规的情况下，将中国科学院简单归类为公立研究机构必然一定程度上弱化和淡化了科学院作为学术研究国家队的历史特点，更进一步削弱了中国科学院及其所属研究所作为全国性科学研究中心的实际定位。而且，《科技进步法》仅规定“利用财政性资金设立科学技术研究开发机构，应当优化配置，防止重复设置；对重复设置的科学技术研究开发机构，应当予以整合”，但并未就由哪一级政府和政府哪一部门负责承担政府科研机构设立和管理的职责予以明确。从历史发展来看，与一般意义上的研究机构不同，中国科学院及其所属的研究院所等国家科研机构的设立既有其自身的规划与考虑，也有包括党中央和中央政府的决策和部署，简单套用《科技进步法》的一般性规定显然难以适用政府科研机构发展的实际情况。

在内部治理方面，虽然《科技进步法》就“利用财政性资金设立的科学技术研究开发机构”开展研发活动的目的、组织方式、科学普及与资源共享等予以规定，要求“利用财政性资金设立的科学技术研究开发机构开展科学技术研究开发活动，应当为国家目标和社会公共利益服务；有条件的，应当向公众开放普及科学技术的场馆或者设施，开展科学技术普及活动”，并且明确“利用财政性资金设立的科学技术研究开发机构应当建立职责明确、评价科学、开放有序、管理规范的现代院所制度，实行院长或者所长负责制，建立科学技术委员会咨询制和职工代表大会监督制等制度，并吸收外部专家参与管理、接受社会监督；院长或者所长的聘用引入竞争机制”。但是，该法并未更进一步对政府设立研究机构的机构组织方式、人事任免方式、研究人员身份、经费来源与保障做出任何具体规定，同时也未根据“利用财政性资金设立的科学技术研究开发机构”存在的不同情形予以区分。相关实证研究发现，上述这些方面正是影响和制约科研机构改革效能发挥的关键性制度因素[5]。

由此可以看出，作为科研机构法律制度的一般规则，《科技进步法》的相关规定并无不当。但是，作为科研活动的战略力量，政府科研机构在科研机构的组织方面具有相对差异化的制度需求。简单依靠现行法律的一般性规定，显然难以满足政府科研机构未来持续健康发展的需求。

4 政府科研机构法律地位的制度性重构

法律地位抑或法人制度作为一种技术手段，内嵌着多元且冲突的治理诉求，也是政府科研机构治理体系内涵不断法律化的载体与表现[8]。公私法域的界分与交融，作为公共研发机构法律地位演进的内在制度逻辑，正在重构国家、科研机构、高等学校其他创新主体之间的法理关系。

4.1 外部界定——特定研发机构法人

从历史发展来看，作为国家战略科技力量，政府科研机构在支撑和服务国家发展中始终发挥着不可替代的重要作用[9]，其机构组织方式也与我国政治体制与科技体制的发展紧密相联，是在实践中走出了一条具有中国特色的政府科研机构发展道路。从现有的体制来看，由于中国尚未建立系统、完整的科技法律体系，规范政府科研机构的法律法规长期缺位，导致政府科研机构作为国家战略科技力量的地位无法获得必要的立法确认。一方面政府科研机构在集中解决新兴、交叉、综合性的前沿科学问题、聚焦未来技术发展前沿，需要建立健全与其科技创新发展水平和科学规律要求的灵活、差异化的组织机制和资源配置能力，另一方面政府科研机构服务国家科技战略需求的使命职责又要求其组织机构发展必须符合国家发展要求，而这都要求专门性的法律制度保障。

与政府科研机构相比，高等学校的法律地位清晰明确，为推动高等教育治理体系和治理能力现代化，使之成为知识发现和科技创新的重要力量，提供了完善的法律环境和有力的立法保障。《高等教育法》规定了高等教育的基本制度，明确了高等学校设立、组织和活动的法律依据，并以法律的形式确定了高等教育的投入和条件保障制度。同时，自2011年开始的高等学校章程制定活动，进一步依据《高等教育法》明确了高等学校的办学自主权，保障高等学校根据教育规律和学校建设实践开展各项活动的合法权利，有效激发了高等学校组织创新、机制创新的巨大制度活力。然而，当前政府科研机构与高等学校在立法保障上的不平衡，某种程度上已经导致政府科研机构发展面临的组织机制、人才培养、经费管理、支撑保障等诸多方面的制度性劣势，正在不断影响和制约政府科研机构战略性作用的发挥。

从域外发展来看，1999年以来日本就不断根据科技发展、国际竞争格局调整和本国改革需要，逐步强化对政府科研机构特殊属性的立法保障(见图1)。1999年，日本政府以行政体制改革为契机，制定了《独立行政法人通则法》，将政府科研机构的法律属性调整为独立行政法人，确保其在国家战略目标的约束下，实行自主决策、自立运营和中长期考核[10]。日本内阁于2013年6月提出建设全球最先进的新型研究开发法人制度，并于2015年4月正式实施《独立行政法人通则法》修正法案，更进一步创设一类专门的法律主体制度——国立研究开发法人，从现有独立行政法人中划分出31个“国立研究开发法人”(国立研究開発法人)[11]。2016年，又将理化学研究所、产业技术综合研究所和物质材料研究所等研究机构的法律属性从国立研究开发法人升级为“特定国立研究开发法人”(特定国立研究開発法人)[12]，专门制定关于特定国立研发法人促进研究开发、体制改革等的基本方针，通过立法手段明确研究开发的特殊性，进一步扩大研发法人治理自主权，从而保障其作为国家科技战略力量的法律地位。

图1 日本政府科研机构法律性质的演变

从法理逻辑来看，确认政府科研机构的法律地位是健全国家公共研发机构制度体系的关键环节，是促进和规范政府科研机构科技创新活动的重要制度建设。因此，应当尽快明确政府科研机构的法律地位，通过研究制定专门条例或者法律修改的方式，在《民法总则》确定的民事法人制度体系下，借鉴日本特定国立研究开发法人的制度模式，设立符合政府科研机构创新现状及其发展规律的政府科研机构法律主体制度，以保障其特殊的国家战略科技力量的功能与使命。同时，通过立法前期研究，确定符合特殊国立科学研究发展机构定位的机构决策制度、负责人(任免制度、责权利等)制度、国家财政支持(包括经费拨付方式和经费管理等)制度、机构管理制度(包括财务制度、人事制度、薪酬制度、科研和业务活动)、外部监管制度等进行关键内容。将现代院所治理结构的有益尝试和成熟经验利用法律框架更加完整、稳定地保存下来，并在此基础上逐步建立国立研究机构的宏观管理的制度框架，全面理顺政府科研机构与政府部门、市场和其他创新主体的外部法律关系。

4.2 内部界定——法定组织治理机制

除了较为模糊的外部关系亟待调整和明确外，由于历史发展原因形成的复杂多层的内部关系也是直接影响政府科研机构法律地位确认的重要因素，简单理解和套用事业单位法人制度显然无法适应当前加快建立科研机构现代院所制度的需求。从法理上看，解决政府科研机构法律地位的内部关系问题，核心是建立以机构自主权为核心的法律治理框架，完善政府、主管部门与科研机构组织管理的法律授权。

以中国科学院为例，按照2016年修订后的《中国科学院章程》，从内部关系来看，中国科学院由科学院机关、学部、所属科研院所和教育机构构成，其中科学院机关、所属科研院所和教育机构具备独立法人地位，其相互之间的关系最为错综复杂。具体来看，科学院机关依据国务院办公厅《关于印发中国科学院职能配置内设机构和人员编制规定》(国办发[1999]6号)，代表科学院对内行使行政管理职权，同时代表科学院对外履行国务院直属事业单位的职责，并且依法承担中国科学院作为事业单位法人的民事权利义务。所属科研院所按照《中国科学院章程》和《中国科学院研究所综合管理条例》的规定，“为国家设立科研机构，具有科技创新自主权和管理自主权，是面向全国开放的公共研究平台”，但是中国科学院通过机构设立、负责人任免、人事管理、财务资产管理和科技管理等方式对研究所行使行政管理、宏观指导和监督的权力。

例如，研究所由中国科学院“依照国家有关法律法规、经有关部门批准”设立，其负责人由中国科学院任免，对院长负责。教育机构按照《中国科学院章程》主要是中国科学技术大学、中国科学院大学及上海科技大学三所，其中经教育部高等学校章程核准书第47号和第92号确认的《中国科学技术大学章程》《中国科学院大学章程》都明确其为非营利性组织，中国科学院为其主管单位，并由“中国科学院保障学校的基本建设经费和基本办学经费来源，配置资源支持学校开展人才培养、科学研究和社会服务等各类活动”，同时两校章程也都明确“学校依法接受教育行政部门的业务管理和指导监督”。

从上述分析来看，原则上中国科学院机关按照国办发[1999]6号文件代表中国科学院行使对所属机构的管理职能，同时所属研究所和高等学校作为独立事业单位法人又依法享有科技活动组织、管理和办学自主权。但是，中国科学院所属机构与其他独立事业单位法人的研究机构或者高等学校在自主权方面又存在差异，从而形成了所属研究所和大学事实上的双重管理体制，一方面受中国科学院领导和管理，另一方面在诸多具体业务方面直接或者间接受到国务院相关行政部门和地方政府的管理和监督。这样的内部管理体制，既加重了研究院所的责任、限制和约束研究院所体制机制创新的动力，形成不必要的管理政策层层加码、错位重叠，又在实践层面进一步弱化了中国科学院作为整体的协同创新能力，影响国家战略科技力量建制性作用的发挥。

综上，应当明确在法律规定的范围内，国家相关行政部门和地方政府授权政府科研机构依法自主行使相关行政权力，列明权力清单划定权力边界，归并不同层级不同来源的行政管理权力，政府科研机构所属科研机构的管理应当归口政府科研机构统一行使管理指导职能。尽快按照现代院所治理体系要求和科技创新规律，建立符合政府科研机构性质和定位的组织机构章程，完善以法律法规、机构章程和内部综合管理制度为核心的系统内治理法律框架体系，构建边界明确、责权协调、流程完备的内部治理机制。