公共部门人力资源管理：价值理性与工具理性*

□ 王 炜 刘西涛

公共部门中最具代表性的就是政府，还包括国有企业和事业单位。因为政府以及事业单位机构庞杂、人员众多，因此，公务员和事业单位中的工作人员成为公共部门人力资源研究的主要对象，他们的工作绩效直接影响公共部门的工作绩效，也直接关系到公共部门提供公共产品、进行公共服务的效率和效果。公共部门人力资源管理的相关理论、技术和方法，大多学习和借鉴了西方人力资源管理的基本理论和方法。源于企业人力资源管理的理论与思想，特别是工具理性、效率至上的思想，对公共部门人力资源管理理论和方法的运用产生了深远的影响。但是，公共部门机构庞大、人员众多、管理复杂、法制程度高，提供公共产品和公共服务，具有公共性、非营利性等特点。维护与实现公共利益是其存在的主要意义和目的。

一、公共部门人力资源管理研究的主线

德国思想家马克斯·韦伯曾经区分过价值理性与工具理性。他认为，“价值理性与终极价值相关联，是区分是非、善恶、美丑的标准；而工具理性与价值相剥离，只是通过最有效的途径，以实现一个个的具体目标，以最小的成本，博取最大的收益”[1]。公共部门人力资源管理的价值理性，体现的是公共部门的公共性这一组织存在的根本性质，而公共部门人力资源管理的工具理性，体现的是以人力资源管理职能使用、管理方法运用为核心，追求效率至上，以实现组织管理目标的根本要求。

工具理性还是价值理性一直是公共部门人力资源管理研究的主要内容。中国人民大学孙柏瑛教授总结了十年来我国公共部门人力资源发展的五个特征：即政府人事制度的比较研究（价值研究为主）、中国公务员制度的诠释和评价（价值研究为主）、人力资源管理框架下的公共部门人力资源管理研究（价值与工具混合研究）、以美国政府人事行政和公共部门人力资源管理著作和教材为主体的管理理念和经验引进（工具研究为主）、公共部门人力资源管理环节的分项研究（工具研究为主）[2]。这五大特征实质上是对制度研究和方法研究的总结，并且研究的趋势是从价值研究为主转向了工具研究。制度研究主要考察在不同社会制度、不同政体下，组织机构设置的价值体现，以及制度设计价值在不同文化、战略背景下的变革要求；方法研究突显的是人力资源技术方法在不同部门的应用和创新，体现的是工具理性，效率至上的理念。目前，我国公共部门中人力资源管理技术和方法的应用占据了主体地位，高等院校公共部门人力资源开发与管理等相关教材体系的撰写，基本围绕着人力资源管理主要职能展开。在实践中，人力资源的各种测评技术方法也得到了重视和应用，如中共中央组织部启动的“平衡计分卡”绩效评价项目、干部职位说明书、工作说明书、领导职位公开竞聘、公务员招考笔试、面试技术的应用等。

图1 1996—2017年关于公共部门人力资源价值研究和工具研究发表文章篇数

图2 1996—2017年关于公共部门人力资源价值研究和工具研究文章的比重

本文以《中国行政管理》刊文作为研究对象，分析了1996—2017共22年发表的关于公共部门人力资源管理的相关文章，其中，公共部门人力资源界定为：政府、国有企业、事业单位、非营利性组织中的人力资源（工作人员）；主题词还包括公务员、行政领导（干部）、干部人事；价值研究主要反映的是在公共部门人力资源管理过程中反映的公共价值和个人价值，涉及的主题词包括：公共（行政）价值、行政（职业）伦理、思想意识、道德素质、人事制度（战略）改革等相关内容。工具研究主要反映的是公共部门人力资源管理中的基本职能和方法，按照人力资源管理六大基本职能主要包括：规划（编制）、培训、人员选拔录用（测评、人员流动）、薪酬（工资）、绩效考评、工作分析（人员分类管理），以及其他职能和功能如人员激励、能力模型、职业化要求等。1996—2017年，涉及公共部门人力资源管理价值和职能研究的文章共352篇，其中价值研究153篇，工具研究199篇。发表文章数和相关研究所占比重如图1、图2所示。

从图1、图2以及文章分析中可见，在2000年之前关于公共部门人力资源管理的研究中，对价值研究的内容相对受到重视，关于职业道德、服务意识、转变观念、行为规范等内容的文章相对较多；2001—2013年，工具研究的文章相对比重增加，2008年、2009年、2010年、2013年关于工具研究达到最高，其中2013年关于工具研究达到16篇，而价值研究只有1篇；在关于工具的研究论文中，涉及人员培训的研究最多，其次为绩效考核、选拔、薪酬（工资）、激励等其他基本职能的研究。

本文选取了自2012年到2017年6年间，知网可查的所有关于公共部门人力资源工具和价值的研究，关于工具的研究：2012年53篇，2013年52篇，2014年48篇，2015年67篇，2016年53篇，2017年12篇，合计285篇。关于价值的研究：2012年35篇，2013年25篇，2014年30篇，2015年34篇，2016年34篇，2017年15篇，合计173篇，工具研究占所有研究的62.2%，与《中国行政管理》杂志2012—2016年关于公共部门人力资源工具研究多于价值研究的趋势是一致的。其中，以绩效为篇名或主题词的文章在这6年中的篇数，分别为6篇、5篇、7篇、15篇、7篇、2篇，合计42篇，占工具研究文章14.7%，相对于公共部门人力资源管理六大基本职能和众多的研究领域而言，所占比重相对较多。

从上面的分析可见，自进入21世纪以来，学者们对于公共部门人力资源管理中涉及工具的研究多于价值的研究，而在工具研究中因为绩效管理涉及组织效率的实现，员工绩效改进，又是人员培训、职业发展规划、薪酬设计等工作的基础，因此，受到学者们的重视。其根本原因在于市场经济体制逐渐建立和完善后，市场经济体制下重视效率，以工具理性或效率优先的理念，使对管理职能的研究受到更多的重视。但是，在公共部门过多强调工具理性，而弱化公共价值对公共部门的重要意义，也会带来一定的问题。

二、绩效管理工具理性优先选择中的困境及问题

代表工具理性的理论基础是泰勒的科学管理理论，他强调效率至上的管理理念，提出通过职能工长制，加强对企业员工实行绩效制管理，进而实现自上而下的控制，使评估、管理、效率有效地结合在一起，使企业的管理更加科学化，泰勒的思想对公共部门，特别是政府的绩效评估和绩效管理产生了极大的影响。随着管理的科学化和政府对经济、社会管理的深入，以及政府职能的日益加强，人力资源管理专业人士和社会公众也开始关注政府的“效率”问题。自科学管理理论之后，美国联邦政府的绩效评估实践也逐渐以效率作为核心问题。20世纪70年代前，在科学管理理论效率至上观念的影响下，美国联邦政府的绩效评估价值取向，就是以效率为中心。但是“效率至上的观念”明显违背了公共部门公共性的核心内涵，公共部门的价值在于满足社会公共需要、提供社会公共产品和公共服务、进行公共决策，实现社会公平，以提高社会的福祉和公众的利益为目的，而不是简单满足政府部门对自身权力最大化的需求。所以，新公共管理学派提出：在公共部门中应该学习私人部门引入竞争机制，强化社会结果责任、同时注重社会公平。20世纪90年代，克林顿签署行政命令“建立客户服务标准”，要求联邦部门设立客户服务标准，这标志着为美国公民提供最高质量的公共服务，成为了美国联邦政府部门的核心价值。在这样的背景下，以《公共部门绩效考核法》为标志，美国公共部门绩效评估的核心价值观念逐渐从效率转向结果、质量、公平性、公民满意等因素，并且逐渐成为美国联邦政府的绩效评估的关注点。

我国一些政府和部门虽然引入了如“公众满意”等评价指标，但是在实际应用中还是存在一定问题。在公共部门人力资源管理过程中，如果过多强调工具理性作为管理的优先选择，可能会与公共部门所代表的公共利益、社会价值相背离；而如果以单纯的公共（行政）价值理性作为管理的优先选择，可能会影响公共部门行政效率。

（一）工具理性优先选择可能造成权力腐败

工具理性或工具优先，注重的是效率问题和绩效评价工具及方法的使用。但是，过分关注管理工具、方法和技术的运用，就会忽视对社会公平、公共价值、企业社会责任感的关注，带来很多社会问题。如中央纪委通报了2017年全国纪检监察机关纪律审查相关数据：全国纪检监察机关共接受信访举报273.3万件次，处置问题线索125.1万件，谈话函询28.4万件次，立案52.7万件，处分52.7万人（其中党纪处分44.3万人）。处分省部级及以上干部58人，厅局级干部3300余人。严重腐败现象出现根本原因在于，在政府的绩效工具选择和构建绩效考核体系中忽视对行政伦理、政治道德、行为规范的约束和考核，或者在考核中流于形式，因此导致了权力寻租等腐败现象，一些行政官员在行政工作中背离了行政价值和公共价值，没有将个人的职业追求和职业道德与提高社会公众福祉结合起来，不以公共价值自觉规范自身行为，就会导致权力的寻租和滥用，特别是当官员手中掌握大量的自由行政裁量权，但没有受到有效权力监督和公共价值引导的情况下，“经济人”的本性会使一些官员做出最有利于自身的选择，个人价值至上，而不惜损害了社会公平和公共价值。

（二）工具理性优先选择可能会忽视组织绩效改进

价值取向可以从一定的程度上控制、引导主体的行为方式和方向，产生不同的行为效果，价值理性或价值优先首先关注的就是社会公平和正义。在我国，从“为人民服务”到建设“服务型政府”，是我国公共部门存在的意义和核心价值的体现。传统绩效考评体系设计中，对于公务员考评中的“绩”，一度将区域经济、社会发展水平作为衡量工作业绩的主要指标，将“唯GDP”发展作为主要内容，忽视了的公共价值、社会需求、公民满意度等价值指标，片面追求经济发展速度，忽视了行政伦理、文化建设、公民满意、政治道德等因素的协同发展，造成偏重于经济指标设计考评体系“唯经济增长”政绩观的恶性循环。政府绩效评估的核心变为“自上而下”的政府控制型绩效治理，绩效考核成为了上级政府控制下级行政及政策执行的工具，把权力的掌控和行使、领导权威的树立，作为考核下级政府官员的主要内容；下级政府在部门绩效考核以及人员考核的指标体系设计中，主要围绕上级政府提出的中心任务和战略而展开，忽视了多元考评主体的引入，社会公众和第三方评估没有参与到绩效评估中来，政府部门人员绩效评估的价值核心是“部门领导至上或权力至上”，忽视了组织绩效的改进；其绩效管理多从部门自身需要出发，而不考虑是否满足公众的诉求。

（三）公众参与度低影响工具选择的适用性和效果

习近平总书记多次强调“必须健全考察机制和办法，多渠道、多层次、多侧面了解干部”。公共部门人力资源管理的绩效评价具有难以量化和效果滞后的特点，由于公共服务的特殊性，行政价值和公共价值难以用简单的量化分数体现。如《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）中规定：“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩”。但是在实际评价时很难将“德”“廉”进行量化或者分级，只能模糊地评价优秀、称职、基本称职或不称职。另外，《公务员法》规定我国公务员实行职位分类，分为综合管理类、专业技术类和行政执法类三大类；同时，我国公务员还分为领导职务和非领导职务。在人员分类管理下，如何建立针对各类型行政人员的不同绩效考核体系、改革简单的量化考核和效果滞后的考核方式，是公共部门绩效考核的重点和难点所在。

三、价值理性与工具理性的现实选择

过度偏重工具理性，会导致政府行为偏离其宗旨和目标；而如果单纯强调价值理性，忽视管理工具的应用，也会造成组织效率的损失。因此，公共部门在管理实践中，应以价值理性为基础，促进价值和工具的协同。

（一）从立法和制度建设上加强价值理性的约束

1.加强职业道德的专项立法建设

尽管我国《公务员法》中对公务员的相关权利和责任进行了一些说明，但是目前我国还没有关于公务员职业道德的专项立法。与西方国家的相关法律相比而言，我国有关制度和规定立法层次低，并且需要进一步细化。国务院颁布的关于公务员职业道德的文件也仅仅只有《公务员职业道德建设培训大纲》和《公民道德建设实施纲要》《关于推进公务员职业道德建设工程的意见》等。

与之相比，西方国家对于公务员职业道德的立法已经比较完善。如日本的《国家公务员伦理法》、韩国《公职人员道德法》、美国《行政部门雇员道德行为准则》、意大利的《公务员道德法典》等，都是针对公务员的职业道德进行的专门立法。国外一些国家公务员职业道德的配套法规也比较健全，如韩国为了配合《公职人员道德法》的实施还制定了《监察院法》《公共服务道德法》《公职人员财产没收特例法》等配套法规。加强公职人员职业道德专项立法，就是将公职人员的职业道德建设制度化，通过这种方式促进我国公共部门人力资源职业道德建设。

2.制定《公共部门绩效评价法》

在公共部门人力资源管理工具的使用过程中，目前我国还缺少必要的制度规范。西方国家如美国，在1993年制订了《政府绩效和结果法案》，该法案的主要内容是将战略计划与年度绩效计划和报告结合起来，特别是将绩效结果和政府预算结合起来；2002年美国管理和预算局以《政府绩效与结果法案》为基础，开发使用了项目评价分级工具；2010年美国《政府绩效结果与现代化法案》在国会通过。该法案具有以下特征：一是“优先绩效目标”成为新绩效管理的工具；二是进行了人事制度改革，设置专门官员对机构的绩效管理负责，任命一位高级官员为机构的绩效促进官，协助完成部门的优先战略目标；三是利用信息技术提升政府绩效管理信息的透明度。从制度约束上极大地提升了公共部门的绩效水平和工作效率。

对于公共部门人力资源的绩效管理，西方国家的经验值得学习和借鉴，如制定以价值为基础的绩效评价制度，在正确的价值基础上建立制度化的管理工具体系，以公共价值、职业伦理为内核，创造并运用先进的管理工具提高组织效率。

（二）提高管理工具的科学性和适用性

1.选用科学、先进的公共部门人力资源管理工具

工具理性强调的是效率优先，在选择管理工具时，应与时俱进地选择先进的管理科学方法，如战略性的人力资源规划、先进的人员测评技术、绩效管理和绩效改进计划、先进的人员培训开发技术等，将其结合起来进行运用。应增加公众在公共部门人力资源绩效评价中的话语权，建立公众参与的、以公众的满意度为核心的治理体系，如南京市的“万人评议机关”活动。还可以委托第三方或专业机构进行民意调查，如杭州市政府满意度的公民调查和专家评议、评优活动等。应该构建多元的社会治理体系，建立以人大、司法机关、新闻媒体、民间组织等为主体的多元评价主体，提高民众参与绩效评价的组织化程度；建立沟通顺畅的官民互动机制，创造良好的绩效评价政策和行政运行环境，不断提高政府的治理绩效。

2.加强工具使用与公共价值、组织环境的适应性

如在构建公共部门人力资源管理绩效评价指标体系的过程中，需要对管理工具体系、指标选择和权重进行适度的调整，保证在一定的组织环境中所采用的指标体系既体现出公共价值又保证效率性，具体的指标既可以量化，又与管理目标紧密联系，同时还要保证不同的指标之间具有一定的关联，相互传承和衔接，具有相对稳定性，有利于传承续用，发挥工具的作用。在使用过程中，不同评估主体可以积极有效参与到绩效管理中来，具有较强的话语权和积极性，从工具理性的角度高效地保证组织目标的实现。

（三）实现价值理性与工具理性的协同

1.建立以价值取向为基础的绩效管理架构

主体行为背后会存在着一定的价值冲突。在公共部门人力资源管理和评价过程中，需要减少冲突并实现高绩效的管理态势，以价值取向为基础来设计评价体系，设立标杆价值，发挥灯塔效应，形成具有倾向性的公共价值导向；应控制评价工具的滥用，体现公共部门人力资源绩效评价的价值理性特征；应在评价体系中形成有效的制度保障，体现公共部门存在的价值意义和基础。为避免将上级政府所设计的评价指标作为单一方向，应根据实际而非上级领导的偏好来设计或改变绩效体系。绩效评价指标的遴选和设计，需要正确把握公共价值核心、社会价值需求与政府领导者意图之间的平衡。其关键就是增加价值取向占绩效评估指标主体的数量和权重。

2.充分发挥工具管理的实效

从工具理性选择的角度，价值取向可以引导行为主体采取正确的工作绩效行为方向，但还需要以绩效管理的工具管理为支撑。在价值引导、目的取向的基础上，要发挥工具取向的作用。价值取向决定工具取向，而工具要体现价值，服从、服务于价值取向。有什么样的价值取向，就会产生什么样的绩效工具与之相匹配。因此，公共部门的人力资源管理，应形成价值取向指导工具、以工具实现价值的体系。

价值与工具的协同，既要体现复杂的政府层级管理关系，又要体现工作绩效实现社会价值的因果关系。价值理性与工具理性是紧密联系，不可分割的，并非此长彼消的关系。既要重视价值取向的行为方向的引导作用，又要发挥工具理性的作用，保证价值理性可持续、稳定地实现。